ARCHIVÉE - Première partie - Les services au public en français et en anglais : bilan national

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Introduction

Le contexte

La Loi sur les langues officielles (LLO) et le Règlement (Communications avec le public et prestation de services) stipulent que les institutions fédérales doivent veiller à ce que le public puisse communiquer avec elles et en recevoir les services en français ou en anglais dans la région de la capitale nationale, à leur administration centrale et dans les endroits où il y a une « demande importante » ou lorsque la « vocation du bureau » le justifie. À cette fin, les institutions fédérales sont tenues de désigner les bureaux qui doivent fournir des services dans les deux langues officielles.

Une étude exhaustive de l’application de cette disposition a été menée par le Commissariat en 1994 et, depuis 1996 jusqu’en 2000, des études de suivi ont été réalisées dans chaque région. En 1998, le Commissariat publiait un rapport d’étape pour déterminer s’il y avait eu amélioration et si ses recommandations avaient été mises en œuvre.

Notre rapport annuel de l’an dernier faisait état des résultats des suivis portant sur les quatre dernières provinces que nous venions de compléter. Nous y présentions également les résultats individuels de chaque région du pays, sans toutefois en faire un bilan global. Nos lecteurs verront sans doute dans la première partie de ce rapport global des recoupements et parfois des répétitions. Il nous fallait cependant bien établir les faits observés avant d’aborder les causes des lacunes relevées et de pouvoir proposer des pistes de solutions, ce qui constitue, à notre avis, la partie la plus importante de ce rapport.

Les objectifs du rapport

Le présent rapport traite du bilan général des résultats obtenus pour l’ensemble des suivis au plan national. On y établit également une comparaison des résultats des suivis avec ceux de l’étude initiale.

La deuxième partie du rapport vise à examiner avec davantage d’acuité les causes plus profondes et peut-être moins apparentes à la source des lacunes observées. Elle présente des pistes susceptibles d’aider les autorités politiques et administratives à faire preuve d’un leadership plus éclairé dans le but d’orienter et de soutenir les institutions fédérales dans leurs démarches pour s’assurer que des services de qualité sont effectivement disponibles dans les deux langues officielles dans tous les bureaux désignés bilingues au pays.

La méthodologie des suivis

Lors de l’étude de 1994, nous avions vérifié 1 200 bureaux désignés bilingues à travers le pays. Au cours des suivis, nous en avons examiné 514. En règle générale, le nombre de bureaux sélectionnés pour le suivi dans chaque région a été établi en fonction du nombre de bureaux visités au cours de l’étude initiale. Nos constatations permettent de tirer des conclusions qui peuvent, avec confiance, s’appliquer à l’ensemble des bureaux désignés bilingues.

Nos enquêteurs ont agi comme des membres du grand public pour vérifier la disponibilité du service dans les deux langues, au téléphone et en personne. Notons que seul le service offert dans la langue de la minorité locale a été vérifié : le service en anglais au Québec et le service en français partout ailleurs.

Chaque suivi a donné lieu à un rapport distinct (13) qui fait état de nos constatations ainsi que des commentaires reçus des institutions fédérales et des représentants des communautés minoritaires de langue officielle pour la plupart. On retrouve les résultats de chaque suivi comparés aux résultats de l’étude de 1994 à l’Annexe A.

Les rapports de suivis ont donné lieu à 1 368 recommandations visant à améliorer divers aspects du service dans les deux langues officielles. Dans la presque totalité des cas, nos constatations n’ont pas été contestées par les gestionnaires locaux rencontrés par nos enquêteurs. Au contraire, les institutions se sont engagées à corriger les lacunes présentées dans les plus brefs délais.

Observations

1. Les observations générales

En 1994, on comptait 4 300 bureaux désignés pour offrir des services dans les deux langues officielles au Canada sur un total de 13 700 bureaux fédéraux (31 p. 00). En 1998, il n’y avait plus que 3 200 bureaux désignés bilingues sur un total de 11 870 bureaux fédéraux (27 p. 100). Ces diminutions témoignent, entre autres, des nombreux changements apportés à l’appareil fédéral au cours des dernières années. On retiendra en général que les effets de ces transformations ont rarement été perçus ni vécus comme des gains de service par les communautés minoritaires de langue officielle.

Le bilan national, traitant des services offerts dans les deux langues officielles par les bureaux fédéraux désignés bilingues, inclut les données des bureaux examinés dans toutes les régions. Le Québec est toutefois la seule province où la langue de la minorité est l’anglais. Compte tenu de cette situation ainsi que du très bon rendement des bureaux fédéraux désignés bilingues dans cette province, il nous a semblé approprié d’en faire également une présentation particulière. Cela illustre que le problème d’égalité de services dans les deux langues officielles est avant tout un problème de disponibilité de service en français.

2. Les services fournis par les bureaux désignés bilingues au Québec

Les bureaux fédéraux désignés bilingues au Québec fournissent en règle générale de très bons services dans les deux langues officielles. Dans ces bureaux, les éléments matériels nécessaires à la prestation des services dans les deux langues officielles sont en place. Comme l’indiquent les données comparées de l'étude et du suivi pour le Québec à l’Annexe A, la signalisation extérieure, l’affichage intérieur, la présence de documentation et de formulaires dans les deux langues officielles contribuent à projeter l’image de bureaux où les services sont facilement disponibles dans les deux langues. On note également que 82 p. 100 des bureaux désignés affichent le pictogramme indiquant au public qu’on y offre des services en français et en anglais. Tous les bureaux désignés devraient afficher ce pictogramme.

Par ailleurs, lors du suivi, le service en anglais était disponible au téléphone dans 96 p.100 des bureaux examinés. On note à cet égard un rendement constant par rapport à celui observé au cours de l’étude de 1994. La situation est semblable pour le service en personne en anglais puisque lors du suivi, tous les bureaux ont été en mesure de s’acquitter de cette responsabilité. La capacité bilingue élevée de la plupart des bureaux désignés bilingues contribue largement à cet excellent rendement.

Toutefois, tout comme en 1994, l’accueil bilingue au téléphone a peu progressé passant de 45 p. 100 lors de l’étude, à 59 p. 100 au cours du suivi. Quant à l’accueil bilingue en personne, il fait toujours défaut et il stagne sous la barre du 20 p. 100, au même niveau que la moyenne nationale. Les bureaux désignés bilingues d’autres régions ont mieux fait à cet égard.

3. Les services fournis par les bureaux désignés bilingues dans l’ensemble du Canada (incluant les bureaux du Québec)
3.1 Les éléments matériels du service dans les deux langues officielles

Les gestionnaires des institutions fédérales n’ont pas encore maîtrisé complètement la gestion des éléments matériels reliés à la prestation de services dans les deux langues officielles.

En effet, on constate que la signalisation extérieure est demeurée à peu de choses près au niveau de 1994. On note qu'il y a eu amélioration en ce qui a trait à l’affichage à l’intérieur, mais il subsiste des lacunes. La gestion des documents bilingues (documentation, dépliants, formulaires) semble poser des difficultés aux gestionnaires des bureaux désignés. Le fait qu’un grand nombre de documentation et de dépliants sont imprimés en français et en anglais plutôt que dans un format bilingue n’est sans doute pas étranger à ce problème.

Même si l’on remarque qu’un plus grand nombre de bureaux désignés bilingues affichent des pictogrammes pour indiquer au public qu’ils offrent le service en français et en anglais, on se serait attendu à ce que cette proportion soit plus élevée compte tenu du peu de difficultés que cela représente.

Tableau 1
Degré avec lequel les bureaux fédéraux désignés pour fournir des services dans les deux langues officielles satisfont à leurs obligations linguistiques (en %)
Éléments du service
Signalisation extérieure
Affichage intérieur
Documentation
Formulaires
Pictogramme
Étude
95
85
91
95
60
Suivi
94
89
85
92
80

3.2 Les éléments humains du service dans les deux langues officielles

a) L’offre active de service

L’offre active de service doit inclure un accueil de vive voix dans les deux langues officielles, que ce soit au téléphone ou en personne, pour informer le public que le service est disponible en français et en anglais.

Tableau 2
Degré avec lequel les bureaux fédéraux désignés bilingues accueillent le public dans les deux langues officielles (en %)
Éléments du service
Accueil bilingue
constant au téléphone
Accueil bilingue
occasionnel au téléphone
Accueil bilingue en personne

* non vérifié au cours de l’étude

Étude
55

*

23
Suivi
59

24

20

Comme l’indiquent les données du tableau 2, l’accueil bilingue au téléphone se fait de façon constante dans 59 p. 100 des cas par rapport à 55 p. 100 au cours de l’étude initiale. Il s’agit d’une bien maigre amélioration. Au cours des suivis, nos enquêteurs ont également noté que l’offre active au téléphone se faisait de façon occasionnelle dans 24 p. 100 des cas.

Par ailleurs, l’accueil bilingue en personne ne se fait plus que dans 20 p. 100 des bureaux désignés, comparativement à 23 p. 100 en 1994. De façon évidente, les gestionnaires des bureaux désignés bilingues ne parviennent pas à intégrer cette pratique à leurs opérations courantes.

Tableau 3
Degré avec lequel les bureaux désignés bilingues fournissent des services de qualité au téléphone et en personne dans les deux langues officielles (en %)
Éléments du service
Service constant
au téléphone
Service occasionnel
au téléphone
Service en personne

* non vérifié au cours de l’étude

Étude
80

*

77
Suivi
69

21

76

b) La prestation du service bilingue

Les données du tableau 3 indiquent que le service au téléphone dans les deux langues officielles a été fourni de façon constante dans seulement 69 p. 100 des cas par rapport à 80 p. 100 lors de l’étude de 1994. C’est là une perte d’efficacité importante. Il faut noter cependant que, comme pour l’offre active, le service au téléphone a également été fourni de façon occasionnelle dans 21 p. 100 des cas.

Quant au service en personne dans les deux langues officielles par le personnel des points de service désignés bilingues, il est demeuré au même niveau qu’au cours de l’étude initiale. On note toutefois un taux de rendement intéressant dans les bureaux désignés bilingues de certaines régions. En effet, le service en personne était disponible en français dans 89 p. 100 des bureaux en Colombie-Britannique et dans 90 p. 100 de ceux de l’Île-du-Prince-Édouard.

c) La qualité linguistique du service bilingue

Au cours des suivis dans chaque province, les enquêteurs ont évalué la qualité linguistique des services qui leur étaient fournis dans les deux langues officielles au téléphone et en personne. Ils ont estimé que le service fourni au téléphone était de qualité satisfaisante ou mieux dans 88 p. 100 des cas. Quant au service en personne, on a estimé qu’il était de qualité satisfaisante ou mieux dans 94 p. 100 des cas.

On peut donc conclure que, lorsque les bureaux désignés bilingues parviennent à fournir les services dans les deux langues officielles, ceux-ci sont en général de bonne qualité.

d) Les lignes téléphoniques sans frais ou dédiées pour le service dans une langue

Les données de nos suivis incluent les services livrés au moyen des lignes téléphoniques sans frais. Toutefois, comme en 1994, nous en avons examiné plus à fond les caractéristiques.

La qualité des services livrés au moyen des lignes dédiées dans une langue est somme toute excellente. Qu’il s’agisse d’un service automatisé ou d’un service offert par un préposé, la communication se fait dans la langue indiquée à l’annuaire téléphonique et choisie par le public.

Il en va autrement des services offerts aux lignes téléphoniques sans frais (1 800) bilingues. En effet, alors qu’en 1994 ces services étaient disponibles dans les deux langues officielles dans 91 p. 100 des cas, ils ont chuté à 75 p.100 des cas examinés au cours des suivis.

Les institutions fédérales qui offrent des services par lignes téléphoniques sans frais à toutes les régions du pays fournissent généralement un excellent service dans les deux langues officielles. Il en va autrement des numéros sans frais qui ont été instaurés pour servir les populations de quelques provinces ou territoires seulement. En effet, suite aux contraintes budgétaires des dernières années, plusieurs institutions fédérales ont fermé des bureaux et ont combiné les services offerts au public de certaines régions dans un même point de service. Elles ont alors mis en place un service téléphonique sans frais pour compenser ces fermetures de bureaux. Les institutions fédérales qui ont mis sur pied ces services ne possédaient peut-être pas toute l’expertise nécessaire pour offrir un service de qualité comparable dans les deux langues officielles.

e) La capacité bilingue des bureaux désignés

Les données des suivis démontrent que cette capacité n’est satisfaisante que dans 66 p. 100 des bureaux examinés. Par rapport à l’étude de 1994, qui chiffrait cette capacité à 76 p. 100, la situation a de quoi inquiéter.

Au cours des suivis, on a constaté que 10 p. 100 des bureaux désignés pour fournir des services dans les deux langues officielles n’avaient aucune ressource bilingue sur place. Dans d’autres bureaux, encore plus nombreux (13 p. 100), il n’y avait qu’un seul employé bilingue de disponible. La moindre absence de cet employé privait le bureau de sa capacité de communiquer et de fournir le service dans les deux langues officielles. Et que dire des nombreux bureaux où les maigres ressources bilingues étaient exploitées au maximum pour offrir le service en français : par exemple, deux personnes bilingues sur 95, trois personnes bilingues sur 118, etc. Ces bureaux désignés peuvent difficilement prétendre offrir des services comparables en français et en anglais.

Les compressions budgétaires jumelées à l’absence de dotation de nouveaux postes dans la fonction publique durant la plus grande partie du temps où les suivis ont été effectués seraient des facteurs qui expliqueraient en partie ce phénomène. La rareté des ressources bilingues qualifiées est aussi à considérer dans certaines régions. De plus, les bureaux désignés bilingues ne disposent pas nécessairement de plus de ressources humaines ou financières pour s’acquitter de cette responsabilité additionnelle par rapport aux autres bureaux fédéraux.

Plusieurs gestionnaires nous ont également fait part des difficultés qu’ils éprouvent à envoyer des employés suivre la formation linguistique à cause du manque de ressources. Il n’est pas toujours facile non plus, dans les localités éloignées des grands centres urbains, de trouver sur place des écoles de langues ou des professeurs qualifiés pour l’enseignement de la langue seconde.

f) L’information des gestionnaires et du personnel

Alors que les gestionnaires et les employés avaient une connaissance au moins satisfaisante de leurs obligations dans des proportions respectives de 80 et 82 p. 100 lors de l’étude initiale, on a estimé que le personnel des bureaux désignés était maintenant beaucoup mieux informé (94 p. 100) de ses responsabilités en cette matière.

Plusieurs facteurs ont contribué à des degrés divers à cette situation. Les sessions de sensibilisation données par le personnel du Secrétariat du Conseil du Trésor (SCT) en cette matière ont sans doute contribué à cette amélioration. Il n’en demeure pas moins que cette meilleure information a eu peu d’effet sur les résultats qui ne sont guère reluisants.

g) L’information destinée au public

Le SCT compile un répertoire des bureaux désignés pour offrir des services dans les deux langues officielles. Ce répertoire est alimenté par les institutions fédérales elles-mêmes et vise à informer le public de l’emplacement des services disponibles dans les deux langues. Nous avons constaté au cours des suivis une marge d’erreurs assez importante (20 p. 100) à ce répertoire des bureaux désignés bilingues disponible sur Internet. Notons également que pour mieux informer le public quant à l’emplacement des bureaux bilingues, le SCT a fait paraître la liste des bureaux désignés dans les journaux de langue officielle minoritaire en 1994 puis en 1997.

Le public peut aussi consulter les pages bleues des annuaires téléphoniques où les services fédéraux sont inscrits. Bien que la plupart des institutions fédérales annoncent leurs services en français et en anglais, cette situation est trompeuse, car elle ne signifie pas nécessairement que les services annoncés sont disponibles dans les deux langues. C’est la raison pour laquelle nous avions demandé dans notre rapport d’étape adressé au SCT et à Travaux publics et Services gouvernementaux Canada (TPSGC) d’identifier clairement au moyen d’un symbole, les bureaux offrant des services bilingues. Ce n’est finalement qu’en janvier 2002 que cette mesure sera pleinement mise en œuvre dans les différents annuaires téléphoniques à travers le pays.

Des communautés minoritaires de langue officielle publient également leur propre annuaire regroupant l’ensemble des services offerts à leur communauté respective. Quelques institutions fédérales se font un devoir d’y inscrire leurs bureaux bilingues pour mieux informer les membres de ces communautés de la disponibilité des services dans leur langue.

Enfin, on a noté que plusieurs institutions fédérales avaient établi des communications soutenues avec des communautés minoritaires de langue officielle. Ces communications ont permis à ces communautés de mieux faire comprendre leurs besoins et aux bureaux fédéraux de mieux faire connaître leurs services.

Conclusion du bilan national

Les visites effectuées au cours des quatre dernières années dans plus de 500 bureaux fédéraux désignés bilingues de même que les 1 368 recommandations nous amènent à conclure que la prestation des services bilingues, et plus particulièrement les services offerts en français par les bureaux désignés, laisse grandement à désirer malgré certains progrès relatifs. Toutefois, la bonne volonté manifestée par la plupart des gestionnaires des bureaux visités pour mettre en place les correctifs nécessaires constitue à notre avis un indice que la tâche n’est pas impossible. Cependant, force nous est également de conclure que peu d’institutions fédérales ont réussi à développer et à mettre en place une véritable culture organisationnelle axée sur le service à la clientèle dont un des pivots est la disponibilité d’un service de qualité dans les deux langues officielles dans leurs bureaux désignés bilingues.

Pour que les bureaux désignés bilingues parviennent à offrir sur le terrain des services de qualité en français et en anglais, il faut nécessairement que soient réunies les conditions favorables qui trouvent leurs sources au sein même de l’appareil gouvernemental et politique, et sur lesquelles nous aimerions nous attarder davantage.



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