ARCHIVÉE - 5. Le soutien interne à la dualité linguistique
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Dans le chapitre de l’étude de 2004 consacré au soutien que le gouvernement accorde à la dualité linguistique, le Commissariat affirmait que son étude l’avait amené à considérer des mesures en vue d’une meilleure intégration de la dualité linguistique, notamment au sein des ambassades et des consulats canadiens.
Selon le Commissariat, pour instaurer un service bilingue, il faut s’appuyer sur un système d’exigences, d’évaluation et de formation linguistiques. Le personnel peut être sensibilisé à la dualité linguistique grâce au perfectionnement professionnel. De son côté, le réseau de champions des langues officielles se charge de répondre aux préoccupations et aux besoins du personnel, tandis que la fonction de vérification s’assure que toutes les mesures de surveillance sont en place. Nous examinons ci-dessous ces quatre mécanismes de soutien.
Cette partie de l’étude de 2004 contenait six recommandations.
5.1 Les exigences, l’évaluation et la formation linguistiques
5.1.1 Les employés recrutés sur place
Étude de 2004
- Depuis plusieurs années, le ministère des Affaires étrangères et du Commerce international (MAECI) exige que les nouveaux agents du service extérieur aient atteint le niveau C de bilinguisme avant de leur confier leur première affectation. Cela traduit l’engagement du MAECI à l’égard du bilinguisme des services offerts à l’étranger.
- Cependant, le personnel canadien du Ministère représente une minorité d’employés dans la plupart des missions. Les employés recrutés sur place forment le groupe le plus nombreux.
- Les employés recrutés sur place ne sont pas assujettis aux mêmes normes que les employés de la fonction publique. La politique du MAECI encourage les missions à leur fournir la formation linguistique requise. Elle n’exige pas l’évaluation des compétences en langue seconde de ces employés.
- Il revient à chaque mission d’offrir la formation linguistique et de la financer à même son budget d’exploitation. C’est pourquoi la plupart des missions que nous avons visitées n’offrent pas de cours de langue aux employés recrutés sur place.
État du suivi
Recommandation 19 (étude de 2004)
Que le ministère des Affaires étrangères adopte, d’ici le 31 décembre 2004, un programme de soutien exhaustif afin d’assurer que les employés recrutés sur place possèdent les compétences requises en matière de bilinguisme dans l’ensemble des missions diplomatiques. Ce programme doit comporter les lignes directrices, les ressources et l’aide directe nécessaires.
Mesures prises par le Ministère depuis 2004
Dans sa réponse, le MAECI déclare que dans la mesure du possible, les missions embauchent sur place des employés qui sont bilingues. Ces personnes doivent donc parler couramment trois langues. Il ajoute que, lorsque le Ministère a transféré des fonds aux missions pour financer les programmes de formation linguistique de perfectionnement (dont on parle dans la réponse à la recommandation 20), les employés recrutés sur place étaient admissibles à la formation au même titre que le personnel canadien travaillant à l’étranger. La majeure partie du personnel à l’étranger qui s’inscrit à la formation linguistique de perfectionnement en ligne est formée d’employés recrutés sur place. Selon le Ministère, ce cours en ligne est très bien conçu et porte sur toutes les compétences linguistiques (écriture, lecture et expression orale).
Le Ministère déclare également que certains modules de ces cours en ligne visent plus particulièrement le personnel de première ligne dans les missions, c’est-à-dire les réceptionnistes, dont la plupart sont des employés recrutés sur place.
Le MAECI affirme qu’il possède plusieurs directives, ressources et services d’aide directe destinés à assurer le bilinguisme suffisant des employés recrutés sur place de toutes les missions. Par exemple, chaque employé reçoit des lignes directrices et un recueil de phrases dans la langue du pays. Le Ministère ajoute qu’une formation linguistique en ligne, dans les deux langues officielles, est également offerte dans les missions. Le site intranet du MAECI contient des liens vers divers sites sur les langues officielles, destinés à orienter et à aider les employés recrutés sur place.
Le Ministère souligne qu’il faudrait cependant se rappeler que dans certains pays, il est difficile de recruter des employés en mesure de lire et d’écrire dans une des langues officielles. Ceux qui parlent trois langues ne seraient pas intéressés à travailler à titre de réceptionnistes.
Conclusion du commissaire
Le commissaire prend note que le MAECI a mis des mesures en place pour améliorer la capacité bilingue des employés recrutés sur place, particulièrement en ce qui concerne l’utilisation des nouvelles technologies et de la formation en ligne. Cependant, il n’a pas reçu la confirmation qu’il s’agit d’un programme exhaustif, comportant des lignes directrices, les ressources et l’aide directe nécessaires afin d’assurer que, dans l’ensemble des missions diplomatiques, les employés recrutés sur place possèdent les compétences requises en matière de langues officielles.
Suivi de la recommandation 19 Partiellement mise en œuvre
| Nouvelle échéance 4 Septembre 2008, pour que le ministère des Affaires étrangères et du Commerce international adopte le programme de soutien exhaustif dont il était question dans la recommandation formulée en 2004. Ce programme permettra d’assurer que tous les employés des missions recrutés sur place possèdent les compétences requises en matière de bilinguisme. Il comportera les lignes directrices, les ressources et l’aidedirecte nécessaires. |
5.1.2 Le maintien des compétences en langue seconde
Étude de 2004
- Plusieurs employés canadiens en poste dans les missions nous ont dit craindre d’être incapables de conserver leurs compétences dans leur langue seconde.
État du suivi
Recommandation 20 (étude de 2004)
Que le ministère des Affaires étrangères élabore, d’ici le 31 décembre 2004, une stratégie visant à aider le personnel permutant à conserver ses compétences dans la langue seconde.
Mesures prises par le Ministère depuis 2004
Dans sa réponse, le Ministère affirmait que deux ans auparavant, il fournissait encore des fonds aux missions pour financer des cours de maintien des compétences en langues officielles, et que ce programme a été aboli à cause de réductions des dépenses du Ministère. Le Ministère a prévu que le financement serait rétabli.
Le Ministère précise que, comme suite à une étude interne de son programme des langues officielles qui a pris fin en janvier 2007, il met en place une stratégie pour assurer la mise en oeuvre des recommandations de l’étude.
Le Ministère réitère qu’il n’affecte pas un employé à un poste à l’étranger s’il n’a pas atteint le niveau de bilinguisme requis.
Il a également souligné que le personnel des missions a accès à 16 cours différents en ligne pour maintenir ses acquis linguistiques. En 2005-2006, quelque 400 employés à l’étranger étaient inscrits à des cours de langues officielles en ligne.
Conclusion du commissaire
Le commissaire constate que la stratégie recommandée en matière de maintien des acquis en langues secondes n’a pas été élaborée. De plus, le programme visant à aider les missions à fournir des cours de maintien des connaissances en français et en anglais a été aboli. Il est encourageant de constater qu’environ 400 employés à l’étranger étaient inscrits à des cours de langues officielles en ligne en 2005-2006. On est toutefois loin de la mise en œuvre complète de la recommandation.
Le commissaire note que le Ministère, selon sa réponse initiale, a procédé à une étude sur la formation linguistique et qu’une stratégie à ce sujet est sur le point d’être mise en oeuvre. Il est d’avis que cette stratégie doit régler la question du maintien des acquis en langue seconde du personnel permutant.
Suivi de la recommandation 20 Partiellement mise en œuvre
| Nouvelle recommandation 6 |
5.1.3 La nomination des hauts fonctionnaires par le ministère des Affaires étrangères et du Commerce international ou par décret
Étude de 2004
- Les ambassadeurs, les hauts-commissaires et consuls généraux du Canada sont désignés par décret, et leur nomination est approuvée par le Bureau du Conseil privé.
- Au moment de notre étude de 2004, 6 des 114 chefs de mission désignés par le gouverneur en conseil ne satisfaisaient pas aux exigences linguistiques (CBC) des postes de cadre supérieur au sein de l’administration fédérale. Aucune information n’était disponible sur les compétences linguistiques de cinq autres personnes qui n’étaient pas membres de la fonction publique avant d’être nommées.
- La moitié des 28 hauts fonctionnaires nommés par le MAECI pour diriger les consulats et les missions commerciales étaient vraiment bilingues.
- L’intégration de la dualité linguistique dans les relations internationales du Canada ne pourra se faire tant que de telles lacunes existent dans la capacité bilingue des hauts dirigeants des bureaux diplomatiques et commerciaux du Canada à l’étranger.
État du suivi
Recommandation 21 (étude de 2004)
Que le Bureau du Conseil privé et les ministères des Affaires étrangères et du Commerce international prennent des mesures dans leurs sphères de compétences respectives pour assurer que les hauts fonctionnaires nommés à des postes de représentants du Canada à l’étranger satisfont à la norme CBC pour ce qui est des compétences en langue seconde, ou obtiennent un niveau comparable.
Mesures prises par les ministères depuis 2004
Comme réponse, le MAECI a remis au Commissariat un avis administratif intitulé Listes des postes permutants du MAECI disponibles à l’étranger en 2007 et 2008. Les ministres et les sous-ministres ont aussi envoyé au Commissariat un message qui avait comme titre Postes disponibles pour 2007-2008 et qui portait sur les affectations à l’étranger des chefs de mission et des cadres supérieurs.
Le premier document précise que tous les postes EX doivent être dotés de façon impérative par un candidat bilingue au niveau CBC, peu importe son niveau de titularisation. Le deuxième document indique que des exigences semblables s’appliquent à la dotation de tous les postes au niveau supérieur et de chef de mission.
Le MAECI réitère qu’il n’affecte pas d’employé à un poste bilingue à l’étranger si le titulaire ne possède pas le niveau requis ou s’il n’a pas suivi la formation nécessaire. Les employés qui ont besoin de formation linguistique obtiennent cette formation en priorité.
Le Bureau du Conseil privé nous a informés que, dans le cas des nominations faites par décret, il n’y avait pas d’exigences linguistiques. Il a fourni au Commissariat une liste des personnes nommées par décret en Chine, à l’OCDE, en Italie, au Mexique et dans trois missions aux États-Unis. Comme les compétences linguistiques de ces personnes n’ont pas été évaluées, il est impossible de déterminer si celles-ci satisfont à la norme du CBC qui s’applique aux nominations à des postes de niveau supérieur du MAECI.
Le Bureau du Conseil privé affirme que la plupart des chefs de mission nommés par le gouverneur en conseil sont recrutés parmi les agents du service extérieur et qu’ainsi, ces nominations sont conformes aux exigences linguistiques des hauts fonctionnaires. Cependant, dans un nombre limité de cas, des chefs de mission ont parfois été recrutés à l’extérieur du corps diplomatique, souvent parmi les sous-ministres, comme c’est le cas dans les exemples cités dans le présent document. Lorsque cela se produit, on s’attend à ce que les chefs de mission puissent accomplir leurs fonctions et assumer leurs responsabilités dans les deux langues officielles, même si les nominations par le gouverneur en conseil ne sont pas assorties d’exigences linguistiques précises.
Le Bureau du Conseil privé ajoute que le gouvernement du Canada tient à ce que toute personne recommandée pour une nomination par le gouverneur en conseil ait les qualifications requises. Les nominations sont faites en tenant compte non seulement de la représentation des langues officielles du Canada mais également des régions du Canada, des femmes, des peuples autochtones, des personnes handicapées et des minorités visibles. On tente de trouver le meilleur équilibre possible entre ces diverses considérations.
Conclusion du commissaire
Le commissaire est d’avis que les documents démontrent que le MAECI se conforme à notre recommandation. Cependant, les nominations par décret, qui ne sont pas assujetties aux exigences linguistiques, posent problème. Selon nous, cette situation est inacceptable étant donné que les chefs de mission et les titulaires de postes de niveau supérieur devraient représenter la dualité linguistique du Canada à l’étranger.
Le commissaire note que la plupart des chefs de missions sont choisis parmi les agents du service extérieur qui sont tenus de se conformer aux exigences linguistiques des hauts fonctionnaires. Il note également qu’on s’attend à ce que les chefs de mission ne provenant pas du corps diplomatique puissent accomplir leurs fonctions et assumer leurs responsabilités dans les deux langues officielles, même si leurs nominations ne sont pas assorties d’exigences linguistiques précises. Le commissaire prend note également du fait que les nominations par le gouverneur en conseil doivent tenir compte non seulement des langues officielles du Canada, mais aussi d’autres facteurs. Cependant, le commissaire maintient l’opinion exprimée dans l’étude de 2004 : « Pour bien représenter notre pays, les chefs de mission devraient incarner nos valeurs nationales dans leurs rapports avec les auditoires et les personnes à l’étranger. Parmi ces valeurs, la dualité linguistique ne peut être transmise efficacement que par des chefs de mission qui possèdent un niveau de connaissance approprié de nos deux langues officielles4. »
Suivi de la recommandation 21 Partiellement mise en œuvre
| Nouvelle recommandation 7 |
5.2 La formation professionnelle
Étude de 2004
- Le programme de formation professionnelle du MAECI relève de l’Institut canadien du service extérieur (ICSE).
- Il y a quatre ans, l’ICSE mettait en place un programme d’orientation destiné au personnel recruté sur place. Le programme vise à faire venir tous ces employés au Canada, dans un délai d’un an après leur nomination, pour suivre un stage de formation qui les initie à la culture canadienne.
- Nos entretiens avec les employés recrutés sur place nous ont montré que le programme ne réussit pas parfaitement à les sensibiliser à la dualité linguistique du Canada.
État du suivi
Recommandation 22 (étude de 2004)
Que le ministère des Affaires étrangères prenne, d’ici le 31 décembre 2004, des mesures pour mieux intégrer la compréhension de la dualité linguistique du Canada aux programmes de formation professionnelle du personnel recruté sur place.
Mesures prises par le Ministère depuis 2004
Le Ministère a fourni l’information ci-dessous sur la façon dont il encourage les employés recrutés sur place (ERP) et leur montre à promouvoir la dualité linguistique dans l’exécution de leur travail quotidien.
Il indique que le programme des ERP au Canada vise tous les groupes d’ERP (p. ex., les comptables, les adjoints des chefs de programmes, les gestionnaires de biens immobiliers et du matériel et leurs adjoints, les agents de gestion et d’administration ou les chefs de bureau, les gestionnaires du personnel et les réceptionnistes). Le programme de formation au Canada de l’ICSE comprend une séance intitulée Connaître le Canada et le MAECI. Au cours de cette séance, la discussion porte sur des sujets comme le rôle des Français au début de l’histoire du Canada, le caractère unique du Québec, la richesse du patrimoine de la culture française dans toutes les régions du Canada et le bilinguisme au Canada.
Le Ministère affirme qu’il dirige surtout son attention durant cette séance vers les réceptionnistes, car ils sont le « visage » du Canada dans ses missions. Il invite aussi ces employés à assister au cours de langues officielles conçu spécialement pour les réceptionnistes afin de les encourager à améliorer leurs connaissances du français ou de l’anglais.
Selon le Ministère, tous les groupes qui se rendent à l’Administration centrale ont la possibilité de passer deux semaines dans l’environnement bilingue de la région de la capitale nationale.
Conclusion du commissaire
Le commissaire remarque les efforts déployés par le Ministère afin d’intégrer la compréhension de la dualité linguistique dans les programmes de formation professionnelle du personnel recruté sur place. Il encourage le Ministère à continuer ces efforts afin de permettre aux employés recrutés sur place de bien comprendre et d’apprécier cette importante caractéristique de la société canadienne.
Suivi de la recommandation 22 Mise en œuvre
5.3 Les champions des langues officielles
Étude de 2004
- En janvier 2003, le MAECI annonçait qu’il avait demandé à tous les chefs de mission de nommer un champion des langues officielles.
- Au cours de nos visites dans les différentes missions, nous nous sommes entretenus avec plusieurs champions des langues officielles. Plusieurs, incertains de leurs fonctions, avaient pris peu d’initiatives.
- La présence d’un champion des langues officielles peut favoriser l’intégration de la dualité linguistique dans chacune des missions diplomatiques. Cela ne sera toutefois possible que si le titulaire a un mandat clair et si les autres employés sont informés de l’existence de ce poste et de son rôle . Chaque mission doit commencer par se fixer des objectifs en matière de langues officielles.
État du suivi
Recommandation 23 (étude de 2004)
Que le ministère des Affaires étrangères réévalue son réseau de champions des langues officielles dans les missions diplomatiques et instaure, d’ici le 31 décembre 2004, des moyens d’améliorer leur efficacité à promouvoir la dualité linguistique, y compris l’adoption d’objectifs linguistiques dans chaque mission.
Mesures prises par le Ministère depuis 2004
En réponse à cette recommandation, le MAECI affirme que maintenir un réseau de 172 champions est très difficile et qu’il est en train d’étudier une nouvelle façon de mettre en place un réseau plus facile à gérer.
Selon le Ministère, la difficulté à maintenir ce réseau découle de la nature du travail des employés permutants qui changent régulièrement de lieu d’affectation. En raison du cycle des affectations des employés permutants, il est souvent nécessaire de réviser la liste des champions plus d’une fois par année.
Le Ministère ajoute qu’il a récemment nommé un nouveau champion ministériel des langues officielles.
Le Ministère affirme qu’une partie de son plan d’action prévoit l’établissement d’un réseau continental de champions des langues officielles.
Conclusion du commissaire
Le commissaire constate que le réseau de champions des langues officielles n’est plus actif depuis quelque temps. Il s’agit pourtant d’un moyen important de trouver au sein du Ministère des voix fortes et capables d’exercer un leadership. Les champions des langues officielles donnent de la visibilité au dossier des langues officielles et contribuent à l’intégrer à la culture organisationnelle. Le commissaire aurait souhaité que le Ministère s’engage à remettre en place un réseau de champions adapté à sa situation particulière.
Suivi de la recommandation 23 Non mise en œuvre
| Nouvelle recommandation 8 |
5.4 La vérification et l’évaluation
Étude de 2004
- Le Commissariat croit comprendre que les langues officielles sont prises en compte dans le processus et le guide de vérification du MAECI.
- Cependant, si nous prenons l’exemple du rapport de vérification de l’ambassade canadienne à Beijing, nous constatons qu’il contient peu de détails sur les efforts déployés pour projeter une image bilingue du Canada.
- Les vérifications, comme celle du Programme de diplomatie ouverte (PDO), sont d’excellentes occasions d’aborder la dualité linguistique.
État du suivi
Recommandation 24 (étude de 2004)
Que le ministère des Affaires étrangères révise, d’ici le 31 décembre 2004, ses processus de vérification et d’évaluation dans le but d’ajouter l’efficacité des politiques et des programmes à intégrer la dualité linguistique dans toutes les activités, y compris dans les missions.
Mesures prises par le Ministère depuis 2004
Un représentant du Bureau de l’inspecteur général du MAECI nous a informés que de 20 à 25 vérifications sont effectuées chaque année dans les ambassades et consulats généraux du Canada. Les vérifications incluent un volet sur les langues officielles. Par exemple, le Guide de vérification des ressources humaines, révisé en 2004, pose une série de questions concernant la nomination d’un coordonnateur des langues officielles, la capacité de la mission de servir le public dans les deux langues officielles, la dotation de postes bilingues, la formation des personnes qui ne satisfont pas aux exigences linguistiques (employés recrutés sur place et canadiens), les services d’accueil, l’affichage et les messages téléphoniques.
Les vérificateurs examinent aussi les programmes des missions et posent plusieurs questions. Quels artistes ont été invités? Les journalistes envoyés au Canada vont-ils dans toutes les régions du pays? Leurs articles reflètent-ils la dualité linguistique canadienne? La récente évaluation du PDO aborde ces questions (voir la recommandation 1 de l’étude de 2004).
Selon le Ministère, le portrait d’ensemble en matière de langues officielles qui se dégage des travaux du Bureau de l’inspecteur général est positif. Dans l’ensemble, les résultats s’avèrent très satisfaisants. Les problèmes les plus répandus se trouvent en Asie. Par exemple, comme nous l’avons déjà mentionné, les services de sécurité en Chine sont fournis par le gouvernement chinois, et il n’est pas envisageable de lui imposer des normes linguistiques.
Conclusion du commissaire
Le commissaire estime que le Ministère a démontré qu’il inclut dans ses processus d’évaluation et de vérification des éléments touchant l’efficacité des politiques et des programmes à intégrer la dualité linguistique dans toutes les activités, y compris dans les missions. Par exemple, il a déjà noté que le Ministère a tenu compte de la dimension de la dualité linguistique dans son évaluation du PDO, dont il est question dans la recommandation 1 de l’étude de 2004.
Le commissaire encourage le MAECI à continuer à inclure ces dimensions dans les travaux que mène son Bureau de l’inspecteur général. Comme il le souligne dans la nouvelle recommandation 3, il demande au Ministère de faire état des langues officielles dans chacune des vérifications ou évaluations effectuées par l’inspecteur général et qui ont des incidences sur les langues officielles.
Suivi de la recommandation 24 Mise en œuvre
Notes
4 Une fenêtre sur le monde : La dualité linguistique dans les relations internationales du Canada, Commissariat aux langues officielles, 2004, p. 47.
