ARCHIVÉE - ANNEXE 1 : LES MODALITÉS DE COLLABORATION

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1. Clarification de la terminologie

Le 16 septembre 1999, nous avons communiqué avec les coordonnateurs de la Partie VII de la Loi sur les langues officielles pour leur demander de « faire l’inventaire au sein de [leur] ministère, organisme ou société d’État des cas de délégation de la prestation, au moins partielle, d’un service [ou de l’exécution d’un programme] à un groupe ou à un organisme d’une communauté [de langue officielle en situation minoritaire] et de [nous] transmettre pour analyse les renseignements pertinents (description de la nature et des modalités de l’entente de délégation, copie de l’entente ou du contrat, etc.).

La grande majorité des coordonnateurs ont répondu que leur ministère ne s’engageait pas dans ce genre de « délégation de la prestation de services » auprès des groupes communautaires. Par contre, les groupes communautaires utilisaient fréquemment le terme « délégation » en décrivant les nouvelles modalités de collaboration établies.

La terminologie employée en l’occurrence revêt donc pour les fonctionnaires et pour le public une signification différente. Ainsi, alors que, pour les communautés, le terme délégation désigne toute action réalisée pour le compte du gouvernement fédéral, pour les institutions fédérales, il s’agit du transfert de pouvoirs à une autre instance que le gouvernement fédéral, comme l’illustrent, par exemple, les ententes de développement du marché du travail conclues entre le gouvernement fédéral et les provinces.

Une publication du Conseil du Trésor portant sur la diversification des modes de prestation des services peut aider à clarifier la définition des termes utilisés (Conseil du Trésor, Diversification des modes de prestation de services, Le service centré sur le citoyen et l’option du partenariat, Document de travail, avril 1998).

Ce document s’inspire d’un article (qu’il cite abondamment) de Celti Rodal et Nick Mulder de Conseils et Vérifications Canada, paru en 1993 dans la revue Optimum et qui propose un cadre de réflexion allant de la consultation à la délégation de pouvoirs en passant par les partenariats.

Voici la définition de quelques-uns des termes qui y sont utilisés.

Pour la gestion des affaires publiques :

La consultation désigne un processus « interactif et itératif » qui suscite et prend en considération les idées des clients.

Le partenariat désigne un accord entre deux ou plusieurs parties qui ont convenu de travailler ensemble à la réalisation d’objectifs partagés et compatibles. Cet accord prévoit :

  • le partage de pouvoirs et de responsabilités (par exemple, pour l’exécution de programmes et la prestation de services, la réalisation de projets particuliers ou l’élaboration de politiques);

  • l’investissement conjoint de ressources (temps, travail, financement, matériel, expertise, information);

  • le partage des responsabilités et des risques;

  • idéalement, des avantages communs.

La délégation de pouvoirs suppose le transfert des fonctions ou des responsabilités pour l’exécution de programmes et la prestation de services du gouvernement fédéral à une autre entité.

Ces pouvoirs peuvent être considérés comme des degrés dans un continuum; à une extrémité, les organisations gouvernementales sont influencées par l’apport venant de l’extérieur, mais conservent le contrôle et sont engagées complètement dans la mise en oeuvre; à l’autre, les institutions fédérales transfèrent complètement le pouvoir et la responsabilité de la mise en oeuvre à d’autres entités (voir le tableau 1).

 

Tableau 1

Rôles et responsabilités des parties en accords de consultation, de partenariats et de délégation de pouvoirs


Source : Optimum, La revue de gestion du secteur public, hiver 1993, p. 30-32.

 

Tableau 2

Pression et objectifs des partenariats

Le modèle illustré au tableau 2, utile pour décrire certains types de relations gouvernementales, ne convient pas à la définition des modalités établies entre les institutions fédérales et les groupes communautaires pour la prestation de services gouvernementaux qui ont fait l’objet de cette recherche.

Le terme « partenariat », par exemple, peut prêter à confusion. De tous les cas répertoriés, seul le modèle du Comité national de développement des ressources humaines de la francophonie canadienne forme un réel « partenariat de collaboration » tel que défini ci-après. Les autres modalités étudiées dépassent souvent la simple consultation, mais ne forment pas des partenariats tel que défini dans ce modèle car il n’y a pas de partage de pouvoirs ou responsabilités.

Nous avons dû conclure que l’expression « délégation de la prestation de services » illustre mal les nouvelles réalités qui se dessinent dans les relations entre certaines institutions fédérales et des groupes communautaires.

Il faut donc définir de nouveaux concepts pour caractériser les types d’ententes qui ont vu le jour au cours des dernières années entre diverses institutions fédérales et des groupes communautaires. En ce qui concerne l’application de la Loi sur les langues officielles, la forme que prend l’offre de service a peu d’importance; ce qui est importe c’est de déterminer la nature du service fourni, la Loi stipulant qu’il doit s’agir de services gouvernementaux.

Pour éviter toute confusion, donc, nous proposons que le terme « modalités de collaboration » soit utilisé pour désigner les nouvelles dispositions d’exécution de programmes en vertu desquelles certains organismes communautaires assurent la prestation de services gouvernementaux aux communautés de langue officielle en situation minoritaire.

Le terme est assez général pour englober tous les cas répertoriés dans cette étude et assez précis pour définir la relation réelle qui s’établit entre certaines institutions fédérales et les groupes communautaires. Il s’inscrit également dans l’esprit de l’article 41 de la Loi sur les langues officielles qui vise une collaboration accrue entre le gouvernement fédéral et les communautés de langue officielle.

En raison de la multiplicité des modèles, il est difficile de dresser un tableau précis de la nature des arrangements ou des dispositions qui encadrent les relations établies entre l’État et la communauté dans la prestation de services gouvernementaux par un groupe communautaire. Ces liens sont parfois directs entre un ministère et un groupe communautaire, parfois indirects, passant par l’entremise d’un ministère provincial ou autres organismes.

DÉFINITIONS*

Les consultations

Mode contrôle : prise de décisions uniquement par le gouvernement, peu ou pas de consultation avec les clients/intéressés.

Mode information : écoute, dialogue, consultation limitée, aucune incidence délégatoire sur les décisions.

Mode débat : plus de débats publics, analyse de problèmes partagés, capacité d’influence sur la prise de décisions.

Mode consensus : accord commun au sujet des solutions, forte capacité d’influencer la prise de décisions.

Mode coordination : prise de décisions communes relatives à la mise en oeuvre de même que la politique.

Les partenariats

Partenariat opérationnel : participation à la conception et prestation de programmes/services.

Partenariat de collaboration : partage de la prise de décisions relatives à l’élaboration de politiques, à la conception et prestation de programmes/services.

La délégation de pouvoirs

Transmission de la responsabilité relative à la conception et prestation de programmes/services.

2. Exemples retenus

Les modalités de collaboration étudiées sont encadrées par des arrangements ou dispositions qui prennent diverses formes. Nous avons répertorié trois principaux types d’ententes.

Une simple entente contractuelle encadre parfois la prestation d’un seul service ministériel. Ce contrat, conclu entre un ministère et un organisme de la communauté, précise le service à fournir et les coûts qui s’y rattachent.

Une entente de contribution ou de subvention peut encadrer la prestation d’un programme dans sa totalité ou en partie. Cette entente de contribution ou de subvention définit le service gouvernemental qui sera offert et les coûts qui s’y rattachent. Ce n’est pas un contrat mandant-mandataire comme dans les ententes contractuelles. La formule type de contribution ou de subvention des ministères est utilisée comme dans tous les autres cas de subvention. La seule différence dans les cas qui nous occupent est le fait que l’organisme communautaire offre à la communauté de langue officielle de la localité une partie des services qui seraient fournis d’habitude directement par le ministère. Plusieurs de ces ententes de subvention précisent que cette modalité de collaboration permet au ministère de respecter ses obligations en vertu de l’article 41 de la Loi.

Les ententes de collaboration sont conclues entre une ou des institutions fédérales et un ou des groupes communautaires et définissent les principes qui régissent l’entente, les objectifs et les mécanismes d’application. Ces ententes sont pluriannuelles et ont comme objectif premier d’accroître la collaboration entre des institutions fédérales et les groupes communautaires afin de favoriser l’épanouissement des communautés de langue officielle en situation minoritaire. Dans certains cas, les groupes communautaires sont directement chargés de l’administration des fonds prévus dans les modalités des programmes ministériels. Parfois, des ministères provinciaux font partie des signataires.

Voici quelques exemples des modalités de collaboration établies entre des groupes communautaires et des institutions fédérales.

1. OFFICE NATIONAL DU FILM

Au total, 28 ententes ont été signées entre l’Office national du film du Canada et divers collèges, universités, bibliothèques et organismes communautaires pour la distribution des films 16mm et des vidéocassettes de l’ONF.

L’ONF a élaboré divers types de contrats de service avec ces « partenaires de distribution » qui gèrent la distribution courante de la collection de l’Office. Ces contrats comportent des durées fixes et des dates d’échéance ou de renouvellement précises. Dans certains cas, le partenaire peut acheter la collection de l’ONF à l’échéance du contrat.

2. INDUSTRIE CANADA, PROGRAMME VOLNET

Volnet est un programme destiné à accroître la capacité des organismes bénévoles en leur donnant accès à du matériel informatique, à l’Internet, aux nouvelles technologies de l’information ainsi qu’à un soutien et à des conseils sur le réseautage.

Industrie Canada a signé une entente de contribution avec 30 organismes, dont quatre francophones (la Fédération de la jeunesse canadienne-française, la Fédération des francophones de la Colombie-Britannique, l’Assemblée communautaire fransaskoise et la Société de développement de la Baie acadienne), afin d’identifier des organismes bénévoles admissibles qui souhaitent bénéficier des services du programme Volnet et déterminer ainsi leurs besoins pour accéder à l’Internet.

Les organismes doivent offrir les services de base Volnet, servir de point central où les organisations pourront obtenir du soutien et parfaire leurs compétences, trouver des ressources et conclure des accords de collaboration avec d’autres organismes souhaitant apporter leur contribution à Volnet.

Les clauses du contrat spécifient clairement les attentes du ministère quant aux services à fournir et les modalités d’exécution. L’organisme bénéficiaire doit mener à bien le projet de façon diligente et professionnelle et embaucher un personnel qualifié. Le contrat contient les clauses appropriées concernant le respect de la Loi sur les langues officielles.

3. FÉDÉRATION CULTURELLE CANADIENNE-FRANÇAISE (FCCF)

La FCCF a signé en juin 1998 une entente de collaboration multipartite (Patrimoine canadien, Centre national des arts, Conseil des arts du Canada et FCCF), qui vise à mettre en oeuvre un plan d’action en faveur du développement culturel et artistique des communautés francophones et acadienne du Canada.

La mise en oeuvre du plan d’action a donné lieu à la formation de divers groupes de travail sur le théâtre, les arts visuels, la musique, la chanson et les arts médiatiques ainsi qu’un autre protocole d’entente entre le Conseil des arts, Patrimoine canadien et le ministère des Affaires étrangères et du commerce international portant sur les maisons d’édition francophones en milieu minoritaire.

La clause 5.4 de l’entente stipule que l’approbation des projets et le versement des fonds aux bénéficiaires devront s’effectuer selon les modalités d’appui des programmes en cause.

L’entente vise à permettre aux ministères et organismes intéressés de respecter pleinement leurs obligations en vertu de l’article 41 de la Loi sur les langues officielles et, surtout, de surmonter les obstacles systémiques qui limitent l’accès des communautés francophones en situation minoritaire aux programmes de ces ministères et organismes.

4. ASSEMBLÉE COMMUNAUTAIRE FRANSASKOISE (ACF)

L’Assemblée communautaire fransaskoise et le Saskatchewan Post-Secondary Education and Skills Training ont signé une entente, en vigueur du 1er juillet 1999 au 31 mars 2001, pour la réinsertion sur le marché du travail de Fransaskois qui sont :

  • sans travail depuis 3 ans,

  • bénéficiaires de prestations d’aide sociale,

  • ou qui n’arrivent pas à se placer sur le marché du travail.

L’ACF s’est inspirée de l’approche recommandée par le juge Chartier au Manitoba. Elle a établi un guichet unique dans 12 communautés de la Saskatchewan; dans chaque bureau, un employé bilingue offre à l’ensemble de la communauté des services dans les deux langues, allant de la formation à la recherche d’emplois. D’autres services s’ajouteront dans les années à venir; la langue de travail du bureau sera le français. Les bureaux sont reliés par un réseau virtuel. Selon le directeur général de l’Assemblée communautaire fransaskoise, cette initiative découle du transfert aux provinces des responsabilités pour la mise en oeuvre de l’article 41 de la Loi sur les langues officielles.

Le protocole d’entente est un accord type que la province utilise dans ses contrats avec les organismes d’exécution. L’article 10 de l’entente, qui porte sur le statut de l’organisme, stipule que celui-ci reconnaît et affirme ne pas avoir l’autorité d’agir comme agent du gouvernement de la Saskatchewan et ne prétendra pas agir comme tel.

5. CENTRES DE SERVICES À L’EMPLOI (ALBERTA)

Au cours des dernières années, la communauté franco-albertaine s’est dotée de divers centres de services à l’emploi. Ainsi, le gouvernement albertain a conclu une entente avec la régionale Fort McMurray de l’Association canadienne-française de l’Alberta (ACFA) pour la prestation de services d’évaluation, de formation, d’anglais langue seconde et de consultation à des francophones sous-employés ou en chômage.

À Edmonton, la communauté francophone a adopté un modèle tout à fait novateur et intéressant. Le ministère des Ressources humaines et de l’Emploi de l’Alberta a signé une entente avec Excel Resources Society, société sans but non lucratif spécialisée dans les services d’emplois. Pour fournir les services à la clientèle francophone, la société a créé les Entreprises EFE (Enseignement, Formation, Emploi) Ltée, constituée en société sans non lucratif, qui lui appartient entièrement. Un conseil d’administration formé de cinq représentants de la communauté francophone, nommés par l’ACFA conformément à la demande de Excel Resources, en assure la direction. Ceux-ci nomment à leur tour leurs successeurs.

Logé à la Cité francophone, les Entreprises EFE Ltée ont embauché cinq employés permanents et des contractuels pour fournir les services suivants aux quelque 3 600 francophones qui doivent être servis pendant la durée de l’entente :

  • service de placement en emploi;

  • programme de formation en cours d’emploi;

  • programme de mise en valeur des compétences;

  • cours d’anglais langue seconde;

  • nouveau départ.

L’entente signée entre le ministère et Excel Resources est d’une durée de trois ans et demi, ce qui assure une certaine permanence aux Entreprises EFE Ltée. Le seul défaut de l’entente tient à ce qu’elle oblige les Entreprises EFE à soumettre leurs rapports d’activité en anglais.

6. SOCIÉTÉ FRANCO-MANITOBAINE (SFM)

La SFM a signé un contrat de services avec Patrimoine canadien et la Société des jeux panaméricains, en vigueur du 15 mai 1997 au 31 décembre 1999, pour assurer la qualité des services conformément aux dispositions de l’entente auxiliaire sur les langues officielles signées par la Société des jeux panaméricains.

Dans l’ensemble, cet événement a fait une place équitable et égale aux deux langues officielles. La SFM a effectué un certain nombre de contrôles du service et de l’affichage bilingues pour s’assurer qu’ils étaient adéquats.

7. COMITÉ PARITAIRE PROVINCIAL OU TERRITORIAL

Trois communautés francophones, celle de l’Île-du-Prince-Édouard, du Manitoba et de l’Alberta, ont réussi à créer un comité paritaire provincial. Ce comité est composé de représentants de ministères ou d’organismes fédéraux, provinciaux et communautaires intéressés au développement économique.

Le Comité national de développement des ressources humaines de la francophonie canadienne a élaboré un plan stratégique qui vise la signature de telles ententes dans toutes les autres provinces pour mars 2001. Des négociations en ce sens sont en cours. Certaines provinces hésitent à signer, mais accepteraient que des représentants de ministères provinciaux à vocation économique participent comme observateurs à des rencontres dans le cadre d’une entente bipartite qui serait conclue entre diverses institutions fédérales et la communauté minoritaire.

Voici deux exemples de cette entente cadre. Les clauses de l’entente conclue par le gouvernement fédéral, le gouvernement provincial et la communauté acadienne de l’Île-du-Prince-Édouard en 1997 sont essentiellement les mêmes.

7.1 Association canadienne-française de l’Alberta (ACFA)

L’ACFA a signé une entente quinquennale qui engage, pour le gouvernement fédéral, le ministère du Développement des ressources humaines, le ministère de la Diversification de l’économie de l’Ouest, le ministère du Patrimoine canadien, le ministère de l’Industrie, le ministère de l’Agriculture et de l’Agro-alimentaire et le ministère des Travaux publics et des Services gouvernementaux; pour le gouvernement provincial, le ministère des Affaires intergouvernementales et autochtones et le ministère de l’Enseignement supérieur et du perfectionnement; pour la communauté francophone, l’Association canadienne-française de l’Alberta.

Le protocole, en vigueur le 17 mars 1999, a pour objet d’établir un cadre de collaboration sur le développement économique et des ressources humaines par la formation d’un comité tripartite dont le rôle est de fournir des avis en vue d’orienter les politiques, les programmes et les services des organismes fédéraux et provinciaux, et de promouvoir l’expansion économique et le développement des ressources humaines de la communauté francophone. Ce comité s’occupe de la liaison, de la coordination, de l’information et de la recherche et du développement.

Les organismes provinciaux et fédéraux parties à l’entente s’engagent à contribuer à l’expansion économique et au développement des ressources humaines de la communauté francophone et à favoriser son épanouissement en assurant la participation équitable des francophones aux programmes et services offerts dans le cadre de leur mandat respectif.

7.2 Association des municipalités bilingues du Manitoba

L’Association des municipalités bilingues du Manitoba a signé une entente tripartite qui engage les partenaires suivants : le gouvernement du Canada (Développement des ressources humaines, Industrie, Agriculture et Agro-alimentaire, Diversification de l’économie de l’Ouest, Patrimoine canadien), la province du Manitoba (Agriculture et Alimentation, Culture, Patrimoine et Tourisme, Industrie, Commerce et Mines, Affaires intergouvernementales, Éducation et Formation professionnelle), l’Association des municipalités bilingues du Manitoba et le Conseil de développement économique des municipalités bilingues du Manitoba.

Tout comme en Alberta, cette entente établit un cadre de coopération constante pour faciliter l’expansion économique et le développement des ressources humaines de la communauté francophone du Manitoba.

8. ENTENTE DE DÉVELOPPEMENT DU MARCHÉ DE TRAVAIL (EDMT)

Notre recherche ne visait pas à analyser de nouveau les ententes de développement du marché de travail, dossier que l’ancien Commissaire a déjà traité dans son étude sur les effets des transformations gouvernementales. Nous n’en faisons mention ici que pour montrer clairement la différence entre la délégation de responsabilités d’un ordre de gouvernement à un autre et les mécanismes de collaboration établis avec les communautés.

DRHC a signé des ententes de délégation avec les gouvernements provinciaux (sauf l’Ontario) sur le développement du marché du travail. Ainsi, l’entente Canada-Manitoba délègue à la province du Manitoba la mise en oeuvre, dans le cadre de la Partie II de la Loi sur l’assurance-emploi, des arrangements permettant au Manitoba de jouer un rôle élargi dans la conception et l’exécution de programmes et la prestation de services dans le domaine du développement du marché du travail. Cette entente triennale est en vigueur pour les exercices financiers 1997-1998 à 1999-2000.

Au Manitoba, les services doivent être disponibles dans les deux langues officielles, là où la demande est importante, comme le stipulent les articles 5.2 et 5.3 de l’entente; l’article 5.4 prévoit la consultation, par le gouvernement provincial, des représentants de la communauté francophone.

Article 5.2 : Le Manitoba s’assurera que l’aide fournie dans le cadre de ses prestations et mesures provinciales et des fonctions du Service national de placement dont il assume la responsabilité soit disponible dans les deux langues officielles, là où l’importance de la demande le justifie. Dans l’administration de ses prestations et mesures provinciales, le Manitoba offrira activement ses services dans les deux langues officielles, conformément à sa Politique sur les services en français.

Article 5.3 : Pour la détermination des régions du Manitoba où, aux fins de la clause 5.2, la demande est importante, le Manitoba convient d’utiliser comme ligne directrice les critères de détermination de ce qui constitue une « demande importante » pour les communications avec une institution fédérale et les services qu’on peut en attendre, tels qu’énoncés dans le Règlement sur les langues officielles établi en application de la Loi sur les langues officielles du Canada.

Article 5.4 : Le Manitoba consultera les représentants de la communauté francophone du Manitoba au sujet de la prestation en français de programmes et de services de développement du marché du travail en vertu de la présente Entente.


* Source : Optimum, La revue de gestion du secteur public, hiver 1993, p. 31.

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