ARCHIVÉE - Montpellier (France), le 30 juin 2000

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Les droits linguistiques et les droits de la personne au Canada :
des valeurs convergentes

Rencontre internationale de juristes d'expression française


Madame Dyane Adam - Commissaire aux langues officielles

Seul le texte prononcé fait foi

Mesdames, Messieurs,

En créant le poste de commissaire aux langues officielles, un agent du Parlement nommé à titre inamovible pour un mandat de sept ans, le législateur canadien lui avait donné une mission complexe. Le ou la commissaire devait être à la fois ombudsman, vérificateur et « conscience linguistique » des Canadiennes et des Canadiens. Le Parlement lui accordait le rang et les pouvoirs d'un sous-ministre et le traitement d'un juge de la Cour fédérale.

Chose curieuse, heureuse ou regrettable selon les points de vue, seulement un des commissaires - je suis la cinquième personne à occuper ce poste - a été avocat ou juriste de profession. Je suis donc obligée d'aborder le sujet de cet exposé du point de vue de ma propre perspective. Cela consiste en somme à expliquer la spécificité du modèle canadien d'aménagement linguistique, sans pour autant trop empiéter sur le territoire de mon collègue, Me Francoeur. Peut-être néanmoins me cédera-t-il, au nom de la solidarité nationale, quelques petites enclaves.

Le modèle canadien d'aménagement linguistique

À mon avis, le modèle canadien d'aménagement linguistique combine les avantages des diverses solutions retenues en Europe, tout en prenant avec le temps une coloration, voire une patine, bien canadienne. Ce qui en fait l'originalité, c'est l'association que les Canadiennes et les Canadiens font de plus en plus entre le concept des « droits linguistiques » et celui des « droits de la personne ».

Dans la Charte canadienne des droits et libertés, qui constitue un des fondements importants du Canada contemporain, ce sont d'abord les langues officielles qui jouissent d'un statut, de droits et de privilèges égaux. C'est leur égalité qu'on cherche à assurer dans les faits en accordant des droits tantôt au français et à l'anglais en tant que « langues officielles », tantôt à « chacun » qui les utilise dans les débats et travaux du Parlement et devant les tribunaux établis par le Parlement, tantôt au « public », sans égard à sa langue maternelle, lorsque la demande est importante, et tantôt, en matière d'éducation, aux citoyens canadiens « dont la première langue apprise et encore comprise est celle de la minorité francophone ou anglophone de la province où ils résident [...]. » Ces droits sont d'ailleurs intangibles, ne pouvant être modifiés que par le consentement unanime du gouvernement fédéral et des provinces.

La Charte a en quelque sorte modernisé l'accès à l'enseignement dans l'une ou l'autre langue officielle en créant pour la minorité francophone ou anglophone d'une province, là où le nombre le justifie, un droit à l'instruction, voire à la gestion des systèmes scolaires. Ce droit s'ajoute aux droits scolaires confessionnels dans certaines provinces, prévus dès les origines dans la confédération canadienne. En fait, en raison de la diversité croissante du Canada, dans plusieurs provinces on assiste à une restructuration de ces droits, les droits linguistiques ayant tendance à prendre le pas sur les droits scolaires confessionnels.

Qui plus est, à la suite de nombreuses causes portées devant les tribunaux, les législateurs provinciaux, pour des raisons qui tiennent tantôt à la simplicité administrative et tantôt à la générosité, ont eu tendance à favoriser la création de réseaux complets et autonomes d'éducation dans la langue de la minorité. Comme l'instruction dans sa langue est pour les minorités linguistiques du Canada le fondement même de l'égalité des chances, il est difficile de sous-estimer l'importance des réformes scolaires en cours.

Les provinces canadiennes et les territoires, qui, pour la plupart, se sont dotés de législation linguistique, ont cherché dans une mesure variable à concilier l'égalité et la non-discrimination avec des considérations ayant trait aux nombres, à la faisabilité, aux coûts et au partage des pouvoirs et des compétences. À un tronc commun de droits linguistiques fondamentaux et donc applicables dans toutes les circonstances, la législation linguistique canadienne dans son ensemble assortit une échelle variable de droits conditionnés par divers facteurs démographiques, politiques et pratiques. Cela explique en partie les inégalités dans le traitement réservé aux langues officielles - ou pour être plus clair, surtout à la langue française - au niveau provincial. En fait, les législateurs provinciaux cherchent le plus souvent à trouver un équilibre entre le principe de la personnalité et celui de la territorialité, tout en manifestant une attitude plus conciliante envers les collectivités vivant en situation minoritaire. L'évolution de ce modèle d'ailleurs se raffine et s'accélère afin de tenir compte d'une part de l'affaiblissement démographique relatif des communautés minoritaires et d'autre part du pluralisme et du multiculturalisme grandissant de la société canadienne.

Dans la foulée de la Charte canadienne des droits et libertés de 1982, la mise à jour en 1988 de la Loi sur les langues officielles se voulait l'expression d'une vision plus ouverte et généreuse de notre dualité linguistique. Ce n'est d'ailleurs pas par hasard que la Loi, qui jouit d'un caractère quasi constitutionnel, rappelle et complète les dispositions nécessairement plus générales de la Constitution en matière de langues officielles, soit l'égalité des deux langues officielles devant le Parlement et en matière d'administration de la justice ainsi que le droit du public d'employer le français ou l'anglais pour communiquer avec les institutions fédérales, là où la demande est importante ou la vocation du bureau le justifie.

La Loi stipule en outre que les Canadiens d'expression française et d'expression anglaise, sans distinction d'origine ethnique ni égard à la première langue apprise, ont des chances égales d'emploi et d'avancement dans les institutions fédérales. Enfin, au-delà des dispositions de la Charte relatives à l'instruction dans la langue de la minorité, la Loi veut favoriser l'épanouissement et le développement des minorités francophones et anglophones du Canada et promouvoir la pleine reconnaissance et l'usage du français et de l'anglais dans la société canadienne. Le gouvernement fédéral s'engage d'ailleurs à collaborer avec les gouvernements provinciaux à cet égard, c'est-à-dire à favoriser comme le permet la Charte, « la progression vers l'égalité de statut et d'usage du français et de l'anglais ».

Notons enfin au passage que la Charte garantit également le maintien des droits et libertés des autochtones et le maintien et la valorisation du patrimoine multiculturel des Canadiens. Ces dispositions peuvent, bien sûr, comprendre le maintien et la valorisation du patrimoine linguistique de ces communautés. Évidemment la question qui se pose d'emblée, c'est comment réconcilier dans la réalité de tous les jours ces nobles idéaux parfois divergents.

Depuis l'adoption de la Charte, la Cour suprême du Canada s'est prononcée à plusieurs reprises sur la nature de la relation qui existe entre les droits linguistiques et les droits de la personne. Dans le Renvoi relatif aux droits linguistiques au Manitoba, la Cour a déclaré :

L'importance des droits en matière linguistique est fondée sur le rôle essentiel que joue la langue dans l'existence, le développement et la dignité de l'être humain. C'est par la langue que nous pouvons former des concepts, structurer et ordonner le monde autour de nous. Le langage constitue le pont entre l'isolement et la collectivité; il permet aux êtres humains de délimiter les droits et obligations qu'ils ont les uns envers les autres, et ainsi, de vivre en société.

Par contre, le juge Beetz dans la décision Société des Acadiens nous rappelait que les droits linguistiques sont fondés sur un « compromis politique » et que « les tribunaux devraient hésiter à servir d'instruments de changement dans le domaine des droits linguistiques ». Les tribunaux devaient donc aborder les droits linguistiques « avec plus de retenue qu'ils ne le feraient en interprétant des garanties juridiques ».

Pourtant, le juge La Forest, aussi de la Cour suprême, a défendu un autre point de vue dans R. c. Mercure [1988] en déclarant : « On peut difficilement nier que la langue est profondément ancrée dans la condition humaine. Les droits linguistiques, cela n'a rien d'étonnant, constituent un genre bien connu de droits de la personne et devraient être abordés en conséquence ».

Récemment, dans l'affaire Beaulac, l'honorable Bastarache, au nom des sept juges de la majorité, semble avoir affiné la position de la Cour en rappelant que les droits linguistiques « doivent dans tous les cas être interprétés en fonction de leur objet, de façon compatible avec le maintien et l'épanouissement des collectivités de langue officielle du Canada ». Il ajoutait que dans la mesure où le principe énoncé dans la décision Société des Acadiens « préconise une interprétation restrictive des droits linguistiques, il doit être écarté. La crainte qu'une interprétation libérale des droits linguistiques fera que les provinces seront moins disposées à prendre part à l'expansion géographique de ces droits est incompatible avec la nécessité d'interpréter les droits linguistiques comme un outil essentiel au maintien et à la protection des collectivités de langue officielle là où ils s'appliquent ».

Ces remarques de l'honorable Bastarache sont comme l'écho des dispositions de la Partie VII de la Loi sur les langues officielles qui engage le gouvernement fédéral à promouvoir le français et l'anglais dans la société canadienne et à favoriser l'épanouissement des communautés francophones et anglophones vivant en situation minoritaire. Ce jugement aura un impact certain sur les litiges impliquant ces communautés qui pourront être portés devant les tribunaux.

Ce qui est moins clair, c'est comment on pourra continuer à assurer la progression vers l'égalité de statut et de droits ou d'usage du français et de l'anglais dans la société canadienne sans envisager à moyen terme une reconnaissance plus étendue de l'égalité des deux communautés linguistiques. Rappelons pour mémoire qu'en 1993, par le biais d'une modification constitutionnelle, le Nouveau-Brunswick et le gouvernement fédéral enchâssaient dans la Charte la reconnaissance de l'égalité de statut des communautés francophones et anglophones de cette province et le droit de chacune d'elles à des établissements distincts en matière d'enseignement et de culture.

Toutefois, les autres provinces sont peu susceptibles de suivre l'exemple du Nouveau Brunswick, car la plupart des dispositions constitutionnelles actuelles relatives à leurs régimes linguistiques respectifs sont le fruit de compromis politiques historiques remontant au XIXe siècle. Elles ne risquent donc pas d'être révisées prochainement, compte tenu surtout du poids démographique assez faible des minorités en cause. La seule chose qui pourrait changer cette donne, c'est une nouvelle ronde de négociations constitutionnelles qui aurait pour objectif, entre autres choses, de reconnaître et de définir le statut, la spécificité et les particularismes du Québec en tant que principal foyer de la vie française en Amérique du Nord.

La situation du Québec

Pour des raisons historiques et pratiques, le Québec réclame depuis plusieurs décennies déjà des pouvoirs particuliers ou additionnels pour mieux défendre son identité linguistique et culturelle sur un continent très largement dominé par la langue anglaise. Comme vous le savez, la nature de cette protection jugée nécessaire a fait l'objet de débats déchirants autour de projets de modifications constitutionnelles qui n'ont pas abouti. Il se peut en fait que la solution à ce qu'on pourrait appeler « le mal canadien » réside moins dans la modification des structures constitutionnelles existantes que dans de nouveaux aménagements pratiques.

Les Canadiens n'ont peut-être pas besoin d'un nouveau projet constitutionnel pour reconnaître l'asymétrie des situations concrètes de nos deux langues officielles, ni pour se rendre compte du déséquilibre démographique fondamental entre nos deux grandes communautés linguistiques. Au cours de la dernière décennie, le gouvernement du Canada a collaboré avec le Québec dans la défense de la langue et de la culture françaises, entre autres, en signant des accords sur l'immigration et sur la formation de la main-d'oeuvre. Il n'est pas exclu que d'autres terrains d'entente puissent être trouvés. L'important, il me semble, c'est que le gouvernement fédéral et les provinces à majorité anglophone s'entendent sur la nécessité d'accorder au français un appui spécifique et généreux et reconnaissent, comme l'a d'ailleurs fait la Cour suprême, la légitimité de sa nette prédominance au Québec.

La Loi sur les langues officielles, comme nous l'avons souligné, engage le gouvernement fédéral d'une part à favoriser l'épanouissement des minorités francophones et anglophones du Canada et d'autre part à promouvoir la pleine reconnaissance et l'usage du français et de l'anglais dans la société canadienne. On voit mal comment un tel engagement pourrait être incompatible avec la reconnaissance de la réalité linguistique et culturelle du Québec comme l'une des deux « majorités », tout en faisant partie de la minorité linguistique canadienne.

Il me semble qu'il devrait être possible de décrire cette réalité historique et sociologique paradoxale sans porter atteinte aux droits linguistiques de quiconque, car l'objectif fondamental de cette partie de la Loi est d'arriver à un équilibre linguistique qui soit juste. Une véritable égalité ne saurait jamais être un lit de Procruste où l'on retranche les droits des uns pour compenser un manque chez les autres. En tout état de cause, si la formulation actuelle des dispositions de la Loi sur les langues officielles sur la promotion du français et de l'anglais dans la société canadienne ne semble pas assez explicite, rien n'empêche une modification de celle-ci pour lever toute ambiguïté au sujet de la nécessité d'assurer au Québec la protection linguistique qui lui est nécessaire en tant que foyer principal, mais non exclusif, de la vie française du Canada.

En fait, dans leur application au jour le jour, les objectifs de la Partie VII de la Loi tels qu'ils se réalisent au Québec et dans les autres juridictions canadiennes, sont rarement incompatibles avec les grandes orientations des gouvernements provinciaux ou locaux. Ce sont avant tout des objectifs de développement économique, social, éducatif et culturel, la langue se trouvant consolidée par la vitalité accrue des communautés visées. L'appui relatif à la prestation de services provinciaux et locaux dans la langue de la minorité fait toujours l'objet d'une entente formelle entre le gouvernement fédéral et les instances concernées.

Dans une société aussi diverse que le Canada, il serait étonnant que les objectifs de notre dualité linguistique n'aient pas des significations différentes pour les individus et les communautés qui composent la société canadienne. Ancrée dans la démographie et l'histoire du Canada, notre jurisprudence en matière de droits linguistiques a largement dépassé le concept de non discrimination pour s'interroger sur le rôle et la capacité de l'État de garantir un traitement équitable au français et à l'anglais et aux communautés qui parlent ces langues. Dans ce contexte, l'engagement fondamental de l'État a été de promouvoir l'égalité des chances en cherchant à fournir à toutes les Canadiennes et tous les Canadiens, dans leur langue officielle d'élection et à un niveau de qualité acceptable, les services publics essentiels, sous réserve des compétences législatives des législatures provinciales.

Sur le plan théorique, les relations entre les droits linguistiques, les droits à l'instruction dans la langue de la minorité et les droits à l'égalité - droits qui sont tous prévus dans la Charte - n'ont pas encore été pleinement élucidées. En pratique, l'engagement du gouvernement fédéral à promouvoir le français et l'anglais dans la société canadienne a entraîné un soutien massif à la langue française en raison de l'érosion de ses assises démographiques. Ce soutien s'est manifesté concrètement par une multitude de mesures législatives et administratives, tant fédérales que provinciales, adoptées au cours des deux dernières décennies en vue de consolider la prestation de services en français dans les secteurs public, privé et bénévole. Il y a également eu des progrès très importants au niveau de l'apprentissage du français comme langue maternelle et comme langue seconde.

On ne peut que se réjouir du fait que malgré quelques sautes d'humeur, le public canadien a manifesté un appui constant à cette réforme linguistique. Ce qui a posé problème et ce qui continue d'animer les débats, c'est le besoin qu'éprouve depuis longtemps le Québec d'obtenir des pouvoirs plus importants en matière économique et sociale afin de défendre sa spécificité linguistique et culturelle. Tout en reconnaissant la légitimité des inquiétudes de leurs concitoyens québécois, la majorité des électeurs hésitent à résoudre le problème de la fragilité relative du français par l'adoption de mesures qui accorderaient à une province des pouvoirs dont les autres ne bénéficieraient pas ou encore par une définition plus territoriale des droits linguistiques.

Conclusion

Forts des progrès importants réalisés depuis trente ans en matière de reconnaissance formelle et pratique des droits linguistiques, les citoyens du Canada demeurent convaincus que les meilleures perspectives d'avenir en cette matière se trouvent dans le parachèvement du système législatif et juridique actuel. Ils estiment que la symbiose de deux langues nationales et de nombreuses cultures non seulement enrichit le Canada, mais aussi que son identité bilingue lui procure dans le concert des nations un statut qu'il n'aurait pas autrement.

Je ne suis pas sûre cependant que le modèle canadien d'aménagement linguistique, pas plus que le modèle belge, suisse, espagnol ou finlandais, soit un modèle exportable. Pour paraphraser Montesquieu, les Canadiens aiment leur législation linguistique parce qu'elle est conforme à leurs coutumes. Je ne doute pas que chacun de nos conférenciers saura nous démontrer comment les solutions que leurs pays respectifs ont trouvées aux problèmes d'aménagement linguistique sur leur territoire répondent le mieux aux attentes de leurs concitoyens et à leurs coutumes, tout en assurant un meilleur respect des droits de la personne.