ARCHIVÉE - Ottawa, le 19 janvier 2005

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La commissaire aux langues officielles : un abécédaire de son action

Notes pour une table ronde Groupe canadien d’étude des questions parlementaires


Dyane Adam - Commissaire aux langues officielles

Seul le texte prononcé fait foi

 

Mesdames, Messieurs,

C’est avec beaucoup de plaisir que j’ai accepté votre invitation. Les responsabilités des mandataires du Parlement sont souvent mal connues. J’espère que cette rencontre permettra de mieux faire comprendre notre rôle.

Introduction

D’abord, j’aimerais décrire les origines de la fonction de Commissaire aux langues officielles. Je parlerai ensuite de l’exercice de ce rôle dans le contexte de la fonction d’imputabilité du Parlement. Je vous entretiendrai enfin de quelques défis auxquels je suis confrontée. Je conclurai en vous offrant quelques réflexions sur l’importance de la dualité linguistique dans le renouvellement de la gouvernance au Canada.

I. Le poste de commissaire aux langues officielles

a) Dispositions pour reconnaître et préserver nos langues officielles

Les dispositions modernes adoptées pour reconnaître et préserver nos langues officielles sont le fruit des travaux de la Commission royale d’enquête sur le bilinguisme et le biculturalisme, dont les activités se sont échelonnées de 1963 à 1970.

La pièce maîtresse de la réforme proposée par cette Commission a été l’adoption, en 1969, de la Loi sur les langues officielles. Cette loi, modernisée en 1988, proclame l’égalité du français et de l’anglais. Elle fixe les conditions démographiques de la prestation de services bilingues et de l’utilisation du français et de l’anglais au travail au sein de l’administration fédérale. Elle engage en outre le gouvernement à assurer le développement des minorités de langue officielle et à promouvoir le français et l’anglais dans la société canadienne. Elle crée enfin la fonction d’un commissaire aux langues officielles qui doit être la « conscience active » de la société canadienne en matière linguistique, c’est-à-dire défendre les droits linguistiques des citoyens et des citoyennes.

Notre pays s’est doté d’outils de gouvernance novateurs, dont la création de postes de mandataires du Parlement qui assurent la protection et la promotion au sein du gouvernement de valeurs fondamentales, notamment la protection de la vie privée et la dualité linguistique.

Ces mandataires poussent le gouvernement à atteindre de hauts niveaux d’excellence, en dénonçant les écarts de conduite et en soulignant les réalisations exceptionnelles. J’ose croire que nous apportons une contribution importante à l’évolution du parlementarisme au Canada.

La commissaire est une agente du Parlement nommée pendant sept ans. D’ailleurs, cette fonction existe depuis près de 35 ans. Le titulaire a le mandat d’être à la fois ombudsman, vérificateur et promoteur. Il peut intervenir devant les tribunaux sur toute question relative au statut ou à l’usage du français ou de l’anglais.

Je dois donc veiller non seulement à ce que l’appareil fédéral fonctionne dans les deux langues, mais que toutes les institutions fédérales poursuivent l’amélioration de l’égalité linguistique au Canada. Bref, je dois être un agent de changement.

b) Un agent de changement

Être un agent de changement, c’est sensibiliser les parlementaires et les décideurs en ce qui a trait à l’égalité linguistique. Sur le plan administratif, c’est sous la houlette du ministre responsable des langues officielles que le Secrétariat du Conseil du Trésor, l’Agence de gestion des ressources humaines de la fonction publique du Canada et le ministère du Patrimoine canadien coordonnent les activités des institutions. Ma première tâche est donc de leur rappeler leur devoir de leadership.

Il ne suffit pas d’agir comme un « directeur de conscience », c’est-à-dire critiquer et sermonner. Je dois parfois passer des messages clairs lorsque certaines institutions se montrent récalcitrantes ou que le gouvernement n'exerce pas le leadership nécessaire, par exemple, lors de rencontres avec des responsables. Pour créer des relations productives, il faut d’abord bien comprendre les besoins et les motivations.

Il faut également que le Parlement puisse s’occuper activement des rapports, des observations et des recommandations que je lui soumets. À ce titre, je suis choyée puisqu’il y a deux Comités des langues officielles, l’un relevant du Sénat et l’autre de la Chambre, qui doivent suivre l’application de la Loi. Je suis donc doublement appuyée et imputable.

Une étude du Centre canadien de gestion sur les relations entre les organismes parlementaires et l’administration publique1 énumère les conditions d’une bonne dynamique :

  • Une connaissance et une compréhension réciproque;
  • Une relation axée sur les valeurs;
  • Un environnement propice.

En bout de piste, les ingrédients essentiels sont le leadership et la responsabilité de tous les acteurs2.

Pour favoriser cette responsabilisation, je me fais le promoteur d’une gouvernance équitable, transparente et sensible aux besoins des citoyens et des citoyennes. Cette gouvernance exemplaire, c’est d’abord la gestion dynamique de nos valeurs et de notre identité. Et l’équité linguistique, j’en suis certaine, est au cœur de ce que nous sommes.

Pour poursuivre cette action, j’ai défini aussi précisément que possible mes six rôles : ombudsman; vérification; liaison; vigie; promotion et éducation; et intervention devant les tribunaux. Vous trouverez ces rôles explicités dans ce document que nous avons mis à votre disposition.

Rôles du commissaire aux langues officielles

Il va sans dire que nous suivons de près les travaux des parlementaires, notamment le travail de préparation des projets de loi, de règlements et de politiques. Il est important de mesurer l’impact de ces initiatives sur les droits linguistiques, et ce, dès leur élaboration. Parmi les dossiers récents que nous avons examinés, citons la prestation de services de santé dans la langue de la minorité, Air Canada et l’intégration des immigrants dans les communautés minoritaires.

Mon rapport annuel est le document phare qui résume notre action. C’est un condensé des dossiers de l’heure qui contient nos principales recommandations. Nous effectuons aussi de nombreuses études et vérifications. Comme l’une des valeurs fondamentales de notre pays, il me semble que la dualité linguistique doit être discutée à l’extérieur de l’enceinte parlementaire. C’est pourquoi je participe chaque année à une trentaine de tribunes publiques comme celle-ci et à près de 200 entrevues avec les médias.

Mais pour être efficace, il faut d’abord être stratégique. Il faut savoir quel type d’intervention faire, auprès de qui. Est-ce les hauts fonctionnaires, les parlementaires et/ou les médias qui permettront de faire avancer?

Par exemple, dans mon dernier Rapport annuel, j’ai sonné l’alarme concernant l’ensemble des ressources associées au programme des langues officielles. J’ai rappelé que le Plan d’action pour les langues officielles visait notamment à réparer les dommages infligés aux droits linguistiques durant les années 90 en raison des compressions budgétaires; il ne faudrait pas revivre le même scénario dans le contexte de la revue des dépenses actuelle.

II. Les défis actuels

Depuis plus d’une décennie, les décisions des tribunaux confirment combien les droits de la personne et l’égalité réelle occupent l’avant-scène politique. Dans ce contexte, les mandataires du Parlement sont appelés à jouer un rôle de premier plan dans l’amélioration de notre gouvernance.

Dans une étude récente publiée dans la revue Administration publique du Canada, le professeur Paul G. Thomas3 soulignait l’importance de bien définir et expliciter les relations qui doivent exister entre le Parlement et ses mandataires, tant sur le plan de la responsabilité que de l’imputabilité. Il a nommé cinq mécanismes formels de reddition de comptes pour ces mandataires :

  • La définition et la redéfinition du mandat de l’organisme;
  • La nomination, le mandat et le remplacement des titulaires;
  • Le contrôle sur les budgets et la dotation;
  • La liberté de cerner les questions et d’obtenir l’information;
  • Les rapports et la surveillance du rendement de l’organisme.

Normalement, ces mécanismes fonctionnent bien. Toutefois, certaines initiatives récentes posent un défi à l’efficacité des mandataires du Parlement. Il s’agit des efforts de rationalisation administrative et de réformes budgétaires en cours.

Le gouvernement fédéral veut assurer une gestion rigoureuse des fonds publics, renforcer la reddition de comptes et obtenir de meilleurs résultats. Il privilégie un contrôle serré des dépenses et des vérifications plus poussées, dont une réforme de la vérification interne.

Évidemment, nous ne pouvons qu’applaudir l’intention du gouvernement de mieux gérer le trésor public. Toutefois, cette gestion des allocations budgétaires consenties aux mandataires du Parlement doit se faire dans le plein respect de leur indépendance. Certes, l’objectif souhaité demeure la transparence et l’objectivité de la démarche, et d’en arriver à une gestion axée sur les résultats.

Il ne nous appartient pas de déterminer les mécanismes précis d’une saine gestion des deniers publics dans le respect de l’autonomie nécessaire de ces mandataires. Toutefois, ces trois principes pourraient éclairer l’action du gouvernement dans le contrôle qu’il exerce sur nos budgets et notre gestion :

  • Il faudrait reconnaître l’importance de préserver l’indépendance et l'intégrité fonctionnelle des mandataires du Parlement;
  • Les exigences de la gestion financière et administrative imposées aux mandataires du Parlement devraient correspondre aux meilleures pratiques internationales à cet égard;
  • Les mandataires du Parlement relèvent du Parlement et non du gouvernement. C’est donc d’abord au Parlement qu’ils devraient rendre des comptes.

Par exemple, dans le cas des langues officielles, la Loi prévoit l’existence d’un comité pour suivre sa mise en œuvre. De plus, l’article 54 déclare que sur recommandation du Conseil du Trésor, la gouverneure en conseil peut, par décret, soustraire la commissaire à l’exécution d’instructions ­ données par le Conseil du Trésor ou elle-même en application de la Loi sur la gestion des finances publiques. Cette disposition prudente existe justement pour garantir l’indépendance de mon action et l’autonomie du Commissariat. À mon avis, il serait logique que les questions qui mettent en jeu cette indépendance soient soumises à l’examen des Comités des langues officielles. Vous comprendrez qu’un agent du Parlement se doit parfois d’être critique envers le Conseil du Trésor, et qu’il peut être délicat de s’y adresser sur des ressources.

Finalement, ce qui compte est le rendement réel, c’est-à-dire l’atteinte de résultats mesurables qui répondent aux objectifs de la Loi, et ceci dans la plus grande transparence.

Conclusion

Les Canadiens et les Canadiennes reconnaissent l’importance de notre dualité linguistique. C’est l’axe principal de notre identité nationale. Ce qui fait la force de la bonne gouvernance du Canada sur le plan de notre écologie linguistique, c’est que nous avons compris l’importance de promouvoir le développement durable de nos communautés de langue officielle. La diversité linguistique du Canada est le signe incontournable de son attachement aux valeurs démocratiques et de son ouverture sur le monde. D’ailleurs, cette année, l’Organisation des Nations Unies a reconnu l’expérience canadienne en matière de bilinguisme et de multiculturalisme comme exemplaire4. En fait, différents pays possédant plusieurs langues s'intéressent davantage au modèle d'aménagement linguistique du Canada. La nature bilingue du pays devient un avantage important.

Notre pays s’est doté d’outils de gouvernance novateurs, dont la création de postes de mandataires du Parlement qui répondent aux besoins de transparence et d’équité si nécessaires à la gestion d'un État postmoderne.

Ces mandataires sont des consciences agissantes qui défendent les droits des citoyens et des citoyennes face à une bureaucratie anonyme qui parfois coupe les coins ronds. Nous sommes, il est vrai, des Cassandre sans pouvoirs véritables, sauf celui d’avertir et de recommander. Mais comme la Cassandre des légendes, nous avons souvent raison. Ce n’est pas peu et j’ose croire que ce n’est pas inutile.

Merci.


1 Tsaï, Georges. 2002. Les relations entre les organismes parlementaires et la Fonction publique : un nouveau regard. Ottawa : Centre canadien de gestion, 44 p.

2 Voir à ce sujet : Thomas, Paul G. 2004. « Control, Trust, Performance and Accountability: The Changing Meaning of Four Key Administrative Values ». Une présentation au Forum sur le rendement et la planification ­ Symposium 2004. Ottawa : Centre des congrès d’Ottawa, les 27-28 mai 2004, 33 p. http://www.ppx.ca/symposium/2004_symArchive/Presentations/ContTrustPerfAccount.pdf

3 Thomas, Paul G. 2003. « The past, present and future of officers of Parliament ». Canadian Public Administration / Administration publique du Canada, volume 46, no 3. p. 287-314.

4 ONU, Rapport mondial sur le développement humain 2004, La liberté culturelle dans un monde diversifié, Programme des Nations Unies pour le développement, 2004, http://hdr.undp.org/reports/global/2004/francais/