ARCHIVÉE - Yasmine Hammamet (Tunisie), le 15 octobre 2003

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Convaincre : La corde raide de l'ombudsman

Notes pour une allocution au Troisième Congrès statutaire de l'Association des ombudsmans et médiateurs de la Francophonie


Madame Dyane Adam - Commissaire aux langues officielles

Seul le texte prononcé fait foi

Mesdames, Messieurs,

Convaincre, persuader, c'est avant tout, comme le dit Pascal dans De l'art de persuader, amener quelqu'un « à reconnaître quelque chose comme vrai ». Convaincre, c'est vaincre avec, c'est provoquer le changement en commandant l'adhésion de nos interlocuteurs par la justesse, par l'exactitude de nos propos et de notre démarche.

Dès ma nomination au poste de commissaire aux langues officielles du Canada, j'ai voulu être un agent de changement.

Comme vous le savez, je tire mon mandat de la Loi sur les langues officielles du Canada, une loi quasi constitutionnelle qui consacre l'égalité de statut du français et de l'anglais dans les institutions fédérales de notre pays.

Cela implique, bien sûr, un effort constant pour assurer au français, la langue la plus faible, l'égalité qui lui revient de droit dans l'administration publique fédérale. Alors qu'ils constituaient 26,9 p. 100 de la population canadienne en 1971, aujourd'hui les francophones du Canada n'en forment plus que 22,9 p. 100. Leur insécurité linguistique est bien réelle devant l'omniprésence de la langue anglaise en Amérique du Nord.

C'est pourquoi j'insiste constamment sur la création au Canada d'une culture des langues officielles qui englobe les attitudes, les comportements et les valeurs. C'est une culture fondée sur le respect. La création d'une telle culture dynamique nécessite un leadership fort et cohérent, fondé sur des valeurs partagées.

J'ai intitulé ma présentation : « Convaincre : la corde raide de l'ombudsman ».

Loin de moi l'idée de suggérer qu'en tant qu'ombudsmans nous soyons des funambules! Avouons cependant qu'à un moment ou à un autre dans notre activité professionnelle, nous avons tous eu à marcher sur une corde raide, à trouver notre équilibre, à choisir nos outils pour réaliser nos objectifs de réforme.

Certes, nous pouvons faire des recommandations à tour de bras. C'est notre rôle. Mais en bout de piste, nos recommandations ne seront mises en œuvre que dans la mesure où l'administration et le public comprendront et accepteront pleinement leur utilité et leur légitimité. Au lieu de brandir les menaces au premier signe de réticence, nous pouvons user de diplomatie et de persuasion.

Cependant, pour convaincre tant l'administration que les citoyens et citoyennes de l'importance de nos interventions, nous devons avoir en main des stratégies et des techniques de persuasion efficaces. Et nous devons veiller parallèlement à notre propre ressourcement, à la continuité de notre formation.

I. Les stratégies de persuasion

Parlons d'abord un peu des stratégies :

Le plus grand écueil qui guette l'ombudsman ou le médiateur est de sermonner.

Laissez-moi illustrer cette vérité en vous racontant une petite anecdote :

Un jour, un gardien dans un jardin zoologique tombe dans la fosse aux lions. Le voilà tout de suite entouré de dix fauves qui ne pensent qu'à en faire une bouchée.

Afin de les dissuader, le gardien se met à les haranguer, avec toute l'éloquence qui naît de la terreur.

Il leur rappelle avec force exemples que tous les humains, que tous les animaux, sont frères et qu'un jour le lion et l'agneau partageront la même couche… Même si, comme le dit si bien Woody Allen, l'agneau dormira bien mal.

Les carnivores écoutèrent le prêche du gardien avec beaucoup de recueillement. Certains avaient même la larme à l'œil. À la fin, il y eut des applaudissements nourris.

Puis, sans plus de cérémonie, les lions dévorèrent le malheureux gardien.

La morale de cette fable est bien simple : en matière de stratégie, il ne faut pas confondre la prédication avec la persuasion. Les beaux discours ne remplaceront jamais les bonnes stratégies. L'erreur du gardien était évidemment de ne pas comprendre la culture organisationnelle du groupe auquel il s'adressait.

À mon avis, les conditions d'une bonne dynamique entre l'ombudsman et l'administration sont au nombre de trois :

1. Un dialogue soutenu

L'établissement d'une collaboration fructueuse entre l'ombudsman et l'administrateur général passe évidemment par de bonnes communications régulières. Il est important d'établir des échanges qui vont bien au-delà des relations formelles définies par les méthodes d'enquête.

La compréhension mutuelle des obligations et des contraintes de chacun, de la culture organisationnelle des institutions, c'est le b.-a.-ba d'un dialogue constructif.

2. Un système de valeurs

Il est important également de bien mettre en évidence l'importance du respect des valeurs démocratiques, éthiques et déontologiques dans les systèmes de gouvernement des pays démocratiques.

3. Une responsabilisation à tous les niveaux

Enfin, il ne suffit pas de se comprendre et d'agir de façon déontologique pour créer des relations productives avec la bureaucratie. Il faut, en outre, que le Parlement (ou l'Assemblée), par le biais de comités ou de commissions appropriés, s'occupe de façon suivie des rapports et des observations que les ombudsmans lui soumettent. Les élus doivent assumer pleinement leurs responsabilités en bouclant la boucle.

En bout de piste, l'objectif essentiel de la persuasion, le cœur de la cible, demeure la promotion du leadership et la responsabilisation de tous les acteurs. Dans ce contexte, l'ombudsman a tout intérêt à se positionner comme le promoteur et le défenseur d'une gouvernance plus équitable, plus transparente et plus sensible aux besoins des citoyens et citoyennes.

Je crois qu'il est très important, pour réaliser cette transformation, de bien comprendre la psychologie du changement organisationnel. La plupart des administrateurs souhaitent bien faire leur travail. Ils veulent sincèrement assurer une administration publique respectueuse des droits des citoyens et citoyennes. Il faut d'abord savoir saluer tout ce qu'ils font de bien, avant de souligner ce qui pourrait aller mieux.

Les hauts fonctionnaires sont des personnes soumises à toutes sortes de pressions : à des priorités changeantes, à des contraintes budgétaires, à des transformations administratives, à l'implantation croissante des nouvelles technologies. Il faut donc savoir présenter les changements qu'on souhaite non pas comme un péril à subir, mais comme un défi à gérer. Mieux encore, la recommandation de l'ombudsman devrait s'imposer comme une solution qui déleste l'administrateur d'un fardeau.

Je puis vous assurer que je consacre beaucoup de temps et d'énergie à faire le marketing du changement auprès des parlementaires et des cadres supérieurs de l'administration fédérale canadienne. Je les convaincs en leur disant simplement la vérité : tout changement, tout progrès passe par eux, par leur leadership, par leur courage. C'est l'argument de base de mes interventions auprès d'eux. Disons que nous entretenons un dialogue pédagogique réciproque.

Je leur fais part ensuite des six rôles que j'entends exercer avec bon sens, équité et compréhension. Ces rôles sont autant de techniques pour mieux les aider à servir le public dans le respect de la Loi.

II. Les techniques

Je leur indique au départ que j'ai décidé, dès ma nomination, d'enrichir mes fonctions d'agent de contrôle par une démarche proactive, axée sur la sensibilisation et la prévention, axée sur le travail en amont, plutôt qu'en aval. C'est un argument qui est presque toujours très bien accueilli.

Je m'engage en même temps à prioriser mes propres activités et à mieux coordonner mes interventions afin d'avoir le plus d'impact possible.

Par la même occasion, je définis avec clarté l'ampleur de notre action, à savoir les six rôles que j'entends exercer [présenter le diagramme des rôles tiré du rapport annuel] :

Rôle d'ombudsman

C'est le pain quotidien du protecteur du citoyen. Je ne m'étendrai donc pas sur ce sujet, sauf pour souligner trois ou quatre initiatives qui ont plu aux administrateurs :

  • Nous avons revu en profondeur notre processus d'enquête afin qu'il soit encore plus axé sur les résultats. Cette revue nous a incités dans certaines circonstances à regrouper les plaintes. Nous avons également développé des méthodes plus expéditives de régler les cas peu complexes afin de nous consacrer plus activement à la résolution des plaintes qui révèlent des problèmes systémiques.
  • De plus, nous comptons recourir plus fréquemment aux techniques de conciliation et de médiation, tout en maintenant l'objectif primordial de faire respecter la Loi et de protéger les droits linguistiques des plaignants.
  • Nous misons également sur une participation et une collaboration plus actives des gestionnaires dans les enquêtes. Nous voulons qu'ils soient parties prenantes dans l'élaboration de solutions durables et qu'ils en assurent la mise en œuvre. Nous cherchons en particulier à régler les problèmes sur le terrain avec l'administrateur local.
  • Nous formons également nos employés afin qu'ils acquièrent une bonne connaissance des institutions, de leurs objectifs stratégiques et de leurs plans de travail. Ainsi, ils comprennent bien la portée des programmes et des initiatives en cours ainsi que leur impact sur les membres du public.

Rôle de liaison

Ce rôle comprend deux volets :

Nous intervenons tant auprès des gestionnaires locaux et des conseils régionaux des hauts fonctionnaires que des comités de gestion des institutions afin de les sensibiliser à leurs responsabilités.

Rencontrer l'administrateur sur son territoire, c'est non seulement lui donner l'occasion de nous faire comprendre son quotidien, c'est un signe de respect. C'est aussi une façon de faire comprendre toute l'importance que nous attachons aux solutions taillées sur mesure. C'est enfin l'occasion rêvée de répondre directement aux objections, d'informer et de convaincre.

Nous sommes également en contact de façon suivie avec des associations et des groupes de citoyens concernés dans le but de bien cerner leurs besoins et leurs préoccupations actuelles.

  • Par exemple, de tels contacts nous ont permis de bien saisir l'importance grandissante dans la vie des citoyens des services livrés électroniquement.

Ce rôle de liaison est un aspect clé de notre travail en amont. Il favorise le rapprochement des administrations avec les communautés qu'elles doivent servir. Il nous permet également de mieux cibler nos interventions, d'ajuster le tir et de nous assurer que nos recommandations sont les plus pertinentes et les plus efficaces possibles.

Rôle de vigie

Nous intervenons également auprès des administrateurs et des parlementaires au moment de la rédaction de projets de loi, de règlements et de politiques afin d'assurer la prise en considération des droits linguistiques. Cela suppose des activités assez étendues de relations parlementaires. C'est un rôle essentiellement préventif. Nous nous tenons à l'écart de la politique, mais nous affirmons que c'est dans l'intérêt de tous – et tous le comprennent fort bien - d'examiner les problèmes que nous soulevons.

  • Par exemple, par le biais d'études et de présentations devant des comités parlementaires, nous sommes intervenus dans plusieurs dossiers d'envergure tels que la prestation de services de santé en langue française à l'extérieur du Québec, l'intégration des immigrants dans les communautés minoritaires francophones et la place réservée au français sur Internet.

Rôle de promotion et d'éducation

J'utilise une panoplie d'outils de communication pour promouvoir une meilleure compréhension de la dualité linguistique. Par exemple, chaque année, j'accorde quelque 250 entrevues aux médias et je prononce en moyenne une trentaine d'allocutions. Les médias, il va sans dire, sont les alliés naturels de l'ombudsman. Ils répercutent et amplifient ses messages.

Nous diffusons également très largement notre rapport annuel et nos diverses études. Ce sont autant d'occasions de nous présenter devant les médias et de faire passer les messages clés que nous cherchons à véhiculer. La publication de notre rapport annuel, par exemple, fait toujours les manchettes des journaux à travers le pays. Nous rencontrons également périodiquement les comités de rédaction des grands journaux pour échanger avec eux sur les enjeux de la dualité linguistique canadienne. Enfin, nous avons élaboré une gamme de produits d'information à l'intention du grand public ainsi que des enseignants et des élèves. Vous trouverez d'ailleurs le plein éventail de nos outils de communication sur notre site Web : www.ocol-clo.gc.ca.

Rôle de vérification

Ma prérogative de mener des enquêtes de ma propre initiative me permet de réaliser des vérifications, des études et des évaluations de portée plus globale et d'attaquer de front les problèmes systémiques.

De plus, nous comptons encourager fortement les institutions gouvernementales à s'autoréguler en se dotant d'une infrastructure de vérification et de règlement de plaintes internes qui leur permette de déceler et de corriger les erreurs avant même qu'elles nous soient signalées.

Depuis quelque temps, nous nous intéressons particulièrement à la mise en œuvre par les institutions de moyens d'autorégulation. Cela nous permet de réduire le temps et l'effort que nous devons consacrer aux suivis de nos recommandations.

  • Par exemple, nous avons publié, en avril 2002, une étude intitulée : Les langues officielles sur Internet : les sites de missions diplomatiques et d'organisations internationales. Ayant conclu que les sites en question reflétaient mal ou de façon incomplète la dualité linguistique canadienne, nous avons enjoint le ministère des Affaires étrangères du Canada d'effectuer lui-même des contrôles périodiques sur cette question.

Rôle d'intervention devant les tribunaux

Enfin, en dernier recours, je n'hésite pas à demander aux tribunaux d'assurer le respect des droits linguistiques.

Vous aurez constaté que quatre des six rôles que j'ai décrits impliquent un travail essentiellement préventif ou préparatoire. L'ombudsman, tout comme le pompier, éteint souvent des feux. Mais le mieux est toujours de les prévenir.

Pour être efficace, l'ombudsman doit éviter la tentation de faire flèche de tout bois. Il ou elle doit consacrer tout le temps nécessaire à une bonne planification stratégique. Il ou elle doit savoir quelles études et quelles interventions auprès des hauts fonctionnaires, des politiques et des médias lui permettront d'avancer, de gagner du terrain.

  • Par exemple, c'est grâce à une série d'études ciblées sur les faiblesses de la gouvernance linguistique fédérale actuelle, accompagnée d'une couverture médiatique appropriée, que nous avons pu persuader le gouvernement fédéral de proposer un plan d'action pour renouveler et dynamiser son Programme des langues officielles en y intégrant des objectifs mesurables, concrets et durables. Le plan comporte également un financement additionnel important.

III. Notre propre ressourcement

Le dernier point que je souhaite soumettre à votre attention est celui de l'importance de notre propre ressourcement à titre d'ombudsmans et de médiateurs.

À la fin du mois de mars dernier, j'ai eu l'immense plaisir d'être l'hôte de la première Conférence annuelle du Forum canadien des ombudsmans. Ce forum est en fait un réseau d'agences d'ombudsmans et de gens intéressés. Sa mission est de promouvoir le rôle de l'ombudsman dans divers secteurs de la société canadienne et dans la collectivité mondiale.

Nous cherchons ensemble à optimiser l'utilité et la crédibilité des ombudsmans. De tels forums favorisent l'émergence d'idées et d'orientations nouvelles en mettant en lumière les pratiques exemplaires et en établissant des normes professionnelles.

Par exemple, au cours de cette conférence, nous avons examiné la question d'élaborer un code de déontologie et des codes de procédures pour mieux garantir la qualité et l'imputabilité.

Nous nous sommes interrogés sur les normes d'équité et sur la création d'un recueil national de jurisprudence des ombudsmans. Un tel recueil permettrait la codification de normes juridiques et de typologies d'intervention.

Nous avons également discuté des impacts de l'innovation technologique sur nos enquêtes et le fonctionnement de nos bureaux. Nous avons aussi abordé l'épineux débat concernant la réparation pour les plaignants et plaignantes. Et j'en passe… Bref, nous avons travaillé tous ensemble sur les moyens de mieux faire notre métier, sur les moyens de mieux persuader.

J'encourage donc très vivement la création de tels forums ou réseaux nationaux et régionaux. Plus nous serons solidaires, plus nous serons forts, plus nous pourrons défendre les droits de la personne, les valeurs démocratiques, l'égalité et l'équité entre nos citoyens et citoyennes.

Conclusion

Nos pays respectifs, dans leur sagesse, se sont dotés de ce que je crois être un outil indispensable à la gestion d'un État moderne. Être un ombudsman ou un médiateur, c'est être le phare d'une gouvernance plus équitable, plus transparente et plus sensible aux besoins des citoyens et citoyennes. C'est un grand métier d'avenir.

Protecteurs du citoyen à une époque où l'administration publique devient à la fois plus distante et plus omniprésente, nous devons développer toutes les facettes de notre mission. Et notre mission, chers collègues, s'accomplira mieux si nous prenons tous les moyens pour mieux persuader et mieux convaincre.

Je vous remercie.