ARCHIVÉE - Dublin (Irlande), le 14 janvier 2003

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Égalité linguistique : l'expérience canadienne

Notes pour une allocution prononcée à l'invitation de Comhdháil Náisiúnta na Gaeilge


Madame Dyane Adam - Commissaire aux langues officielles

Seul le texte prononcé fait foi

Mesdames et messieurs,

Je suis très honorée de cette invitation à vous adresser la parole.

Le Canada et l'Irlande sont unis par des liens qui remontent à l'époque de la Nouvelle-France, alors que des Irlandais, qui avaient pris part à la guerre jacobite, sont venus servir dans les garnisons françaises du Québec. Les vagues d'immigration en provenance de votre pays ont contribué à bâtir la société canadienne, où environ 10 p. 100 des personnes recensées se disent aujourd'hui d'origine irlandaise... Y compris un nombre étonnant de francophones qui ont pour nom Ryan, O'Neil, Sullivan, Brennan et O'Brien.

De fait, je suis tous les jours inspirée par l'Irlande. Les deux collègues qui m'accompagnent aujourd'hui sont tous deux de descendance irlandaise. Mon attachée de presse, Catherine Scott, est née en Irlande du Nord, et mon conseiller spécial, Gérard Finn, est un Acadien dont les ancêtres sont partis d'Irlande pour s'installer au Canada au début du XIXe siècle.

I. Introduction

Des facteurs historiques, démographiques, sociaux, économiques et politiques ont fait de l'anglais et du français une caractéristique essentielle du Canada, tout comme la neige en hiver. Voilà pourquoi la société canadienne s'est dotée de dispositifs linguistiques prenant en compte les droits des minorités de langue officielle, les spécificités régionales et le caractère unique de la société québécoise.

De fait, la reconnaissance de l'égalité de statut de l'anglais et du français comme langues officielles fait maintenant partie des valeurs partagées par l'ensemble des Canadiens. Un sondage effectué au début de l'année dernière indiquait que 82 p. 100 des Canadiens et Canadiennes appuient la politique fédérale sur les langues officielles.

Le débat actuel au Canada ne porte pas sur le bien-fondé du respect accordé à notre héritage linguistique, mais bien sur la façon de le préserver. Je crois que cette question intéresse l'Irlande également.

Nos deux pays ont une vive conscience des forces historiques et environnementales qui entraînent des transferts linguistiques et des phénomènes d'acculturation. Nos deux pays sont également soucieux d'établir des conditions permettant à leurs citoyens et citoyennes de jouir de la plus grande liberté possible en matière de choix linguistiques.

La meilleure façon pour moi de contribuer à l'approfondissement de ces questions sera, je crois, de vous entretenir de l'expérience canadienne sur le plan de l'égalité linguistique. Je vous proposerai donc une esquisse du modèle canadien en matière d'aménagement linguistique  -  un modèle qui fonctionne bien, dans notre contexte - et vous laisserai tirer vos propres conclusions quant aux aspects de ce modèle qui pourraient s'appliquer chez vous.

En premier lieu, je vous tracerai un tableau de la situation d'où est issue la législation sur les langues officielles, dont je vous décrirai ensuite l'application. Puis je vous parlerai brièvement du rôle du commissaire aux langues officielles et vous expliquerai l'essentiel de l'engagement du gouvernement du Canada de favoriser l'épanouissement des communautés de langue officielle minoritaire, tant francophones qu'anglophones.

II. Contexte canadien

Le Canada, dont le territoire couvre près de 10 millions de kilomètres carrés comprenant six fuseaux horaires, a une population de 30 millions d'habitants. Son régime politique est celui d'une fédération qui laisse aux entités régionales et locales une autonomie considérable. Par exemple, la santé et les services sociaux, la formation professionnelle, l'éducation, l'administration locale, les ressources naturelles et la justice, entre autres compétences, relèvent des législatures provinciales. Les provinces partagent également avec le gouvernement fédéral de nombreux pouvoirs, dont le pouvoir de taxation.

Notre pays compte beaucoup sur l'immigration. Près de la moitié de l'accroissement de notre population des 15 dernières années est attribuable à l'immigration. Plus de 100 langues sont parlées au Canada, dont de nombreuses langues autochtones. La plupart des Canadiens et Canadiennes parlent toutefois couramment l'anglais ou le français au foyer. Le français est la langue maternelle de 23 p. 100 des Canadiens, et en particulier de plus de quatre Québécois sur cinq. Quelque 691 000 Québécois et Québécoises, soit environ 8 p. 100 de la population de la province, ont pour langue maternelle l'anglais.

Il y a à l'extérieur du Québec tout près d'un million de francophones. Les trois quarts d'entre eux vivent en Ontario et au Nouveau-Brunswick. Les francophones représentent 5 p. 100 ou moins de la population dans toutes les provinces autres que le Québec, sauf au Nouveau-Brunswick, où ils forment le tiers de la population.

Les francophones vivant ailleurs qu'au Québec forment un contingent plus nombreux que la population de six des dix provinces et des trois territoires. Si nous prenons en compte non seulement les personnes dont la langue maternelle est le français, mais aussi toutes celles qui parlent cette langue, le nombre de francophones au Canada s'élève à près de neuf millions. Autre fait intéressant  : les francophones vivant à l'extérieur du Québec sont plus nombreux que les francophones de 25 pays membres de la Francophonie.

Les dispositions adoptées pour la protection des langues officielles au Canada ont été conçues dans le sillage des travaux de la Commission royale d'enquête sur le bilinguisme et le biculturalisme, qui a siégé entre 1963 et 1970. Face à la polarisation linguistique et au mécontentement qui se manifestait de plus en plus au Québec quant à la place de cette province dans la fédération canadienne, la commission a élaboré un plan d'amélioration des rapports linguistiques.

Les recommandations de la Commission visaient, pour l'essentiel, l'adoption par les législatures fédérale et provinciales de nouveaux mécanismes de gouvernance linguistique, fondés sur la notion d'un partenariat d'égal à égal entre Canadiens anglophones et francophones. L'administration fédérale devait être bilingue et les provinces étaient incitées à offrir des services publics importants dans les deux langues officielles, là où le nombre le justifiait.

La pièce maîtresse de cette réforme sur le plan juridique fut l'adoption de la Loi sur les langues officielles, en 1969. Cette loi proclamait l'égalité de statut du français et de l'anglais dans toutes les institutions fédérales. Elle énonçait les conditions démographiques de la prestation de services bilingues. Elle créait également la fonction de commissaire aux langues officielles, en tant que « conscience active » de la société canadienne en matière linguistique. (Je décrirai ce rôle de manière plus détaillée dans quelques minutes.)

Le gouvernement fédéral élargissait du même coup considérablement ses programmes de langues officielles qui fournissaient aux provinces une aide financière pour soutenir l'instruction dans la langue de la minorité, améliorer les services bilingues dans le secteur public et le secteur bénévole et promouvoir l'apprentissage de la langue seconde.

Adoptée en 1982, la Charte canadienne des droits et libertés, un nouveau document constitutionnel, confirmait l'égalité de statut du français et de l'anglais comme langues officielles du Canada. La Charte établissait également le droit à l'instruction primaire et secondaire, ainsi qu'à la gestion et au contrôle des institutions scolaires par la minorité linguistique de langue française ou anglaise d'une province, là où le nombre le justifie. À l'issue d'un certain nombre de contestations juridiciaires, la plupart des provinces ont établi des systèmes scolaires viables dans la langue de la minorité. Dans plusieurs provinces ont été créés également des collèges et des universités offrant un enseignement dans la langue de la minorité. Étant donné l'importance cruciale de l'éducation dans l'épanouissement des minorités, de telles réformes ont manifestement une incidence capitale.

La Loi sur les langues officielles adoptée en 1969 a été révisée en 1988; on a voulu exprimer de manière plus explicite les droits généraux enchâssés dans la Charte. La nouvelle loi traite maintenant :

  • du bilinguisme au Parlement;
  • du bilinguisme dans les tribunaux fédéraux et les procès criminels;
  • du droit des citoyens et citoyennes à recevoir des services du gouvernement fédéral en français ou en anglais, sous réserve du critère très souple d'une « demande importante » représentant 5 p. 100 de la population, établi dans le Règlement afférent à la loi;
  • du droit des fonctionnaires de travailler dans la langue officielle de leur choix, dans des régions désignées;
  • de la participation équitable des francophones et des anglophones dans les institutions fédérales, sans égard à l'origine ethnique ni à la première langue apprise;
  • de l'engagement du gouvernement fédéral envers la promotion du français et de l'anglais dans la société canadienne et la croissance et l'épanouissement des communautés de langue minoritaire.

C'est au Conseil du Trésor qu'a été confiée la responsabilité de la direction générale et de la coordination des programmes linguistiques au sein des institutions fédérales. Par ailleurs, le ministre du Patrimoine canadien a la responsabilité des activités liées à la promotion du français et de l'anglais dans la société canadienne.

Le rôle et les responsabilités du commissaire aux langues officielles sont établis dans les articles de la Loi portant sur cette fonction et dans six articles concernant les recours judiciaires. (Je dois mentionner en passant que j'ai trouvé très intéressantes les dispositions de l'Official Languages (Equality) Bill qui prévoient la création d'un poste de commissaire aux langues officielles ayant des fonctions qui s'apparentent à celles que j'exerce. Il s'agit là selon moi d'une institution qui a fait ses preuves.)

Mon mandat, en tant qu'agent de changement, comporte six facettes  : un rôle d'ombudsman; un rôle de vérification, un rôle de liaison; un rôle de vigie; un rôle de promotion et d'éducation et un rôle d'intervention devant les tribunaux. Pour assumer ces différents rôles, le Commissariat compte, outre son administration centrale à Ottawa, sept bureaux d'un bout à l'autre du pays.

Contrairement à bon nombre d'ombudsmans européens, je reçois des plaintes directement de citoyens et de citoyennes, je mène des enquêtes et je recommande des mesures correctrices s'il y a lieu. J'ai aussi la prérogative de mener des enquêtes de ma propre initiative afin de m'attaquer à la source de problèmes systémiques.

Cette faculté d'agir de ma propre initiative nous permet de réaliser des vérifications, des études et des évaluations de portée plus globale.

J'ai également la responsabilité d'un grand nombre d'activités d'information et de liaison visant à appuyer les institutions fédérales dans leurs efforts d'application de la Loi.

Mes fonctions de vigie se concrétisent dans des mesures préventives, sous forme d'interventions au moment de la rédaction de projets de loi, de règlements et de politiques, visant à y assurer la prise en considération des droits linguistiques.

Je cherche également, dans des allocutions, des études et des activités de sensibilisation, à promouvoir dans la société canadienne une meilleure compréhension de la dualité linguistique ainsi que des besoins et préoccupations des communautés minoritaires de langue officielle.

Enfin, je peux demander à tout tribunal, provincial ou fédéral, la permission d'intervenir sur toute question qui concerne le statut ou l'usage du français ou de l'anglais. Les commissaires qui m'ont précédée sont intervenus dans un grand nombre de causes, et en particulier dans des causes touchant le droit à l'instruction dans la langue de la minorité.

Récemment, par exemple, nous avons contesté avec succès l'approche adoptée par le gouvernement fédéral dans le transfert de certaines responsabilités aux provinces, approche qui ne tenait pas compte des droits linguistiques. La cour fédérale a ordonné au gouvernement de renégocier un accord avec la province de l'Ontario de sorte à y inclure des obligations linguistiques plus importantes.

Je relève directement du Parlement - et non d'un ministre - et je soumets mon rapport annuel aux deux Chambres par l'intermédiaire de leurs présidents. Je peux également rédiger un rapport spécial en tout temps sur des questions urgentes. Un comité permanent de la Chambre des communes ou un comité du Sénat, ou les deux, examinent l'administration de la Loi.

III. L'application de notre législation en matière linguistique

Après avoir esquissé les caractéristiques de la politique linguistique canadienne, je vais maintenant vous présenter à grands traits les incidences de son application.

Aujourd'hui, les membres des communautés minoritaires peuvent en général recevoir l'ensemble des services fédéraux - ou du moins les services clés - dans la langue officielle de leur choix, dans toutes les provinces, à des bureaux spécialement désignés pour une prestation de services bilingues. Cependant, les nouvelles technologies, telles qu'Internet, et les nouvelles méthodes de prestation de services permettent de nouvelles formes de collaboration avec les autorités provinciales. Par exemple, des projets pilotes en cours au Manitoba prévoient l'exploitation de guichets uniques où sont offerts, dans des centres communautaires, des services fédéraux, provinciaux et municipaux.

Même si les fonctionnaires fédéraux sont en général capables de travailler dans la langue officielle de leur choix dans les régions désignées à cette fin, le français n'est pas utilisé aussi souvent qu'il devrait l'être à l'extérieur du Québec. La même remarque vaut pour l'usage de l'anglais au Québec. Une étude récente nous a révélé que dans la fonction publique fédérale, les anglophones bilingues travaillant à Ottawa ne parlent français que 13 p. 100 du temps, tandis que les francophones bilingues travaillant également à Ottawa parlent anglais 54 p. 100 du temps. Une initiative majeure, visant à corriger cette disproportion, est en voie de réalisation.

La présence des francophones et des anglophones dans les institutions fédérales est bien équilibrée dans l'ensemble, mais il reste quelques disparités régionales et sectorielles à corriger.

Dans tous ces domaines, ce qui importe avant tout pour moi c'est d'être un agent de changement. Par exemple, nous avons publié l'an dernier un rapport qui souligne la nécessité d'un meilleur leadership et d'une transformation profonde de notre culture bureaucratique. Au cours des trois dernières années, nous avons également produit des rapports sur l'immigration et les langues officielles, sur le français sur Internet, sur les exigences linguistiques liées au grand projet du Gouvernement en direct, sur l'usage du français et de l'anglais devant les tribunaux et sur l'utilisation de la presse de langue officielle minoritaire par les institutions fédérales.

Au cours des trois dernières décennies, le développement des communautés minoritaires a progressé considérablement grâce à la collaboration entre les gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux. Par exemple  :

  • Le Nouveau-Brunswick, qui a adopté sa propre Loi sur les langues officielles en 1969, a élaboré depuis - et même inscrit dans la constitution - une politique des langues officielles fondée sur le principe de l'égalité de ses collectivités francophone et anglophone.
  • En 1979, la Cour suprême du Canada a déclaré inconstitutionnelle une loi de 1890 abolissant le statut du français à la législature, dans les lois et les tribunaux du Manitoba. Le bilinguisme officiel a été réinstauré et le Manitoba met en oeuvre aujourd'hui une politique active de services en français.
  • En 1986, le gouvernement de l'Ontario a adopté une Loi sur les services en français, qui garantit la prestation de la plupart des services gouvernementaux en français dans les régions désignées et reconnaît le droit à l'usage du français à la législature et dans les tribunaux.
  • La plupart des gouvernements provinciaux à l'extérieur du Québec ont adopté des lois, des politiques et des dispositions visant à assurer la prestation d'une gamme de services en français.
  • Le secteur bénévole et le secteur privé cherchent de plus en plus à offrir des services bilingues là où le nombre le justifie. Je dois aussi mentionner que les emballages et les étiquettes de presque tous les produits de consommation doivent être bilingues, en vertu d'une loi fédérale adoptée en 1974.

Quant au gouvernement du Québec, il a adopté sa Charte de la langue française (loi 101) en 1978, faisant du français la langue officielle du Québec et établissant des exigences précises touchant la promotion et l'usage du français, en particulier dans l'administration gouvernementale, le commerce, le monde des affaires et l'éducation. Cependant, l'usage de l'anglais est toujours obligatoire à la législature, dans les lois et les tribunaux, et la province offre une vaste gamme de services en anglais. En fait, paradoxalement, le Québec demeure à plusieurs égards la province la plus bilingue du Canada.

Tout en assumant la défense intégrale des droits de la minorité anglophone du Québec, le gouvernement du Canada a travaillé avec les instances québécoises à soutenir la langue et la culture françaises, entre autres par la signature d'accords sur l'immigration et la formation professionnelle. De fait, la plupart des Canadiens et Canadiennes reconnaissent maintenant la légitimité de la prédominance marquée du français au Québec.

L'augmentation du nombre de personnes bilingues constitue un signe irréfutable des changements profonds survenus sur le plan des attitudes des Canadiens et Canadiennes quant aux questions linguistiques au cours des dernières décennies. Dans le recensement de 2001, 5,2 millions de personnes se sont déclarées bilingues, ce qui représente une augmentation de 8 p. 100 en cinq ans.

La proportion de personnes bilingues chez les adolescents (15 à 19 ans) anglophones à l'extérieur du Québec s'élève maintenant à 15 p. 100. C'est plus du double que chez la génération précédente. Cette évolution est due principalement aux programmes d'immersion. Au Québec, plus des quatre dixièmes des adolescents francophones sont bilingues. En 1971, près de la moitié des Québécois anglophones de 15 à 24 ans étaient bilingues. Trente ans plus tard, la proportion de personnes bilingues dans ce groupe d'âge s'élève à 83 p. 100. Voilà qui illustre que d'apprendre une deuxième ou une troisième langue est fort réalisable avec un appui institutionnel approprié, une détermination personnelle et une volonté politique.

Il semble que les jeunes d'aujourd'hui comprennent les avantages de leur héritage linguistique. C'est pour cette raison, sans doute, que le gouvernement fédéral s'est donné pour objectif récemment de voir d'ici dix ans doubler le nombre de diplômés des écoles secondaires possédant une connaissance pratique du français et de l'anglais.

Malheureusement, les nombreuses transformations que je viens de mentionner n'ont pas encore résolu le problème le plus sérieux que nous avons à affronter, c'est-à-dire le déclin proportionnel des minorités de langue officielle dans la plupart des provinces. Ce phénomène complexe est attribuable surtout aux incidences combinées à long terme de l'assimilation, de la faiblesse du taux de natalité, des migrations interprovinciales et de l'immigration.

Selon une étude menée récemment par le Commissariat, seulement un peu plus de 1 p. 100 des immigrants qui s'installent à l'extérieur du Québec sont francophones. Nous aimerions voir une plus grande proportion d'immigrants francophones s'intégrer aux communautés minoritaires. Nous avons donc demandé au gouvernement fédéral d'intensifier ses efforts de recrutement dans les pays qui constituent des sources potentielles d'immigration de francophones. Fait intéressant à noter, une autre étude réalisée par le Commissariat révèle que sur une période de cinq ans, les États-Unis ont recruté cinq fois plus d'immigrants francophones que le Canada.

Enfin, après avoir consacré plus de trente ans à l'aménagement linguistique, nous croyons que le temps est venu de restructurer la gouvernance linguistique au Canada de sorte à élaborer des programmes axés plus spécialement sur le développement des communautés minoritaires de langue officielle.

Le gouvernement est sensible à ce besoin. En février, il dévoilera un nouveau plan d'action à plusieurs volets visant à revitaliser et à réorienter ses programmes de langues officielles.

IV. Conclusion

En somme, la législation canadienne en matière linguistique consiste en un noyau de droits linguistiques fondamentaux, applicables en toutes circonstances, et en une échelle de droits linguistiques graduée en fonction de divers facteurs démographiques, politiques et pratiques. Cet état de choses explique en partie les écarts de traitement de la question des langues officielles d'une province à l'autre.

La plupart des législatures provinciales cherchent à tenir compte des principes de personnalité et de territorialité, tout en adoptant une approche de plus en plus généreuse à l'égard de l'épanouissement des communautés minoritaires de langue officielle.

Je crois que les Canadiens et Canadiennes reconnaissent maintenant l'existence d'un lien étroit entre la valorisation du français et de l'anglais comme langues officielles et notre capacité de bien gérer la diversité croissante de notre pays. La dualité linguistique est le ciment de notre cohésion sociale. Le Canada sait qu'en cette époque de mondialisation, il ne peut promettre de favoriser une société équitable et pluraliste à l'avenir s'il est incapable d'assurer l'équité linguistique aujourd'hui.

Les Canadiens et Canadiennes façonnent une nouvelle vision de leur pays en appuyant la réforme linguistique et en investissant temps et argent pour que leurs enfants deviennent bilingues. Ces faits m'encouragent et m'amènent à croire que nous pouvons, ensemble, construire un avenir meilleur en faisant preuve de respect et de volonté de dialogue.

Je vous remercie.