ARCHIVÉE - Montréal, le 5 décembre 2000

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La commissaire aux langues officielles :
un ombudsman en tant qu'agent de changement

Discours devant le Forum pour les ombudsmans
organisé par l'Institut international de recherche


Madame Dyane Adam - Commissaire aux langues officielles

Seul le texte prononcé fait foi

Mesdames, Messieurs,

C'est un honneur pour moi de faire cette présentation à ce « Forum pour les ombudsmans » organisé par l'Institut international de recherche. L'échange d'idées que permettent de tels événements alimente nos réflexions sur nos rôles respectifs, permettant ainsi de faire progresser notre travail.

J'ai intitulé ma présentation « La commissaire aux langues officielles : un ombudsman en tant qu'agent de changement ». Pourquoi ce titre ? Sur quels éléments de la Loi sur les langues officielles repose-t-il ? La notion d'agent de changement est-elle compatible avec le rôle d'ombudsman qui fait partie intégrante de ma mission ? Peut-on, de façon générale, voir les ombudsmans comme des agents de changement ? Voilà les principales questions auxquelles je tenterai de répondre au cours de mon allocution.

Avant de répondre à ces questions, permettez-moi d'abord de situer la perspective dans laquelle je vois le rôle de la langue dans nos sociétés. Comme le disait l'écrivain mexicain Octavio Paz, « L'homme est le seul être qui est quête de l'autre. » Dans cette rencontre de l'autre, la langue joue évidemment un rôle capital. Elle est un moyen privilégié de communication entre les personnes qui occupent dans le temps un même espace géographique. Après plus de deux siècles d'histoire, la politique linguistique canadienne s'inscrit dans l'héritage que partagent les francophones et les anglophones de notre pays.

Soyez sans crainte, je n'ai pas l'intention de vous donner un cours d'histoire. Je me reporterai simplement aux années 60 pour définir le rôle du commissaire aux langues officielles.

Comme vous le savez, le commissaire aux langues officielles tire son mandat de la Loi sur les langues officielles adoptée en 1969 et révisée en 1988. Bien que moins explicite que la Loi de 1988, la Loi de 1969 contenait déjà les germes d'une loi visant le changement. En voyant qu'elle avait pour objet « d'assurer l'égalité de statut du français et de l'anglais quant à leur usage dans les institutions fédérales », on ne peut s'empêcher de penser que cela impliquait un changement dans la place qu'occupaient nos deux langues officielles dans l'administration fédérale. En effet, le français y tenait une place plutôt mince. Conscients de cette réalité, les membres de la Commission royale d'enquête sur le bilinguisme et le biculturalisme avaient dit d'ailleurs que le commissaire aux langues officielles, dont ils préconisaient la création, devait être « la conscience agissante » des Canadiens en matière de langue. Ce sont là des mots porteurs d'une vision de changement quant à la réalité linguistique canadienne.

Exprimons la situation d'une autre façon. Étant donné que les droits linguistiques garantis par la Loi de 1969, notamment le droit de recevoir les services fédéraux dans sa langue et de travailler dans la langue de son choix, étaient à bien des égards plus un idéal qu'une réalité, il était clair qu'il fallait changer les modes de penser et d'agir. Un changement de mentalité et de coeur s'imposait.

C'est en s'inspirant de cette balise que les divers commissaires, tout en respectant le rôle traditionnel d'impartialité inhérent au rôle d'enquêteur sur les plaintes, ont été, de façons diverses, des catalyseurs du changement. Ils se rendaient compte que le changement dans les institutions fédérales ne pourrait se réaliser en vase clos. Il devait se faire parallèlement à une transformation importante dans la société canadienne. C'est dans cette perspective qu'ils ont mis de l'avant, entre autres, l'apprentissage de la langue seconde chez les jeunes, les échanges entre les deux groupes linguistiques et de meilleures assises pour l'éducation des communautés linguistiques dans leur langue.

Une avancée majeure dans la progression vers l'égalité des deux langues fut l'adoption de la Charte canadienne des droits et libertés en 1982. L'égalité des deux langues dans les institutions fédérales est désormais ancrée dans la Constitution même du pays. Qui plus est, on y a ajouté un élément nouveau et fondamental de l'égalité, soit celui des citoyens de faire instruire leurs enfants dans leur langue, là où le nombre le justifie. La Cour suprême a, par la suite, donné à ce droit une portée élargie en précisant qu'il incluait la gestion scolaire.

À mes yeux, la Loi sur les langues officielles de 1988 est venue confirmer le rôle d'agent de changement qui incombe au commissaire. En effet, au-delà du bilinguisme institutionnel, la Loi inclut maintenant un engagement formel de la part du gouvernement fédéral « à favoriser l'épanouissement et le développement des minorités francophones et anglophones du Canada et à promouvoir la pleine reconnaissance de l'usage du français et de l'anglais dans la société canadienne ». Les mots « épanouissement », « développement » et « promotion » sont des termes qui appellent à l'action, au mouvement et au changement. Cet engagement ne peut rester lettre morte. Sa concrétisation fait partie intégrante de la mission du commissaire. Ces notions donnent, à mon avis, une assise inéluctable à la notion du commissaire comme agent de changement.

Une décision rendue par la Cour fédérale en 1992 corrobore d'ailleurs cette vision des choses. La Cour a alors établi que « le commissaire se voit reconnaître un pouvoir d'intervention tout à fait inhabituel et le Parlement lui dicte expressément, lorsqu'il reçoit une plainte, d'aller au fond des choses et de ne pas se contenter d'examiner la légalité technique des mesures prises1 par l'administration qui a fait l'objet de la plainte ». Cette décision signifie que le commissaire doit aller à la racine même des choses pour s'assurer que la solution proposée permet de régler véritablement la situation. Il s'agit là d'une perspective très dynamique du rôle du commissaire.

Insérer des notions dans une loi et avoir une interprétation claire des tribunaux ne signifie pas que ces notions deviennent réalité grâce à un coup de baguette magique. Elles sont tributaires du contexte dans lesquelles elles s'inscrivent. À cet égard, le régime minceur que les autorités politiques ont imposé à l'administration fédérale à partir du début des années 90 a définitivement ralenti l'élan que le législateur voulait redonner à la dualité linguistique avec la Loi de 1988. Le paysage administratif a été grandement bouleversé par les réductions de personnel, les restructurations dans les institutions et le transfert de responsabilités à d'autres niveaux de gouvernement et au secteur privé. Les valeurs sociales ou culturelles, telles les langues officielles, ont été reléguées au second plan.

Quel impact ces changements ont-ils eu sur la situation des droits linguistiques ? À la suite d'une étude menée en 1998 sur l'impact des transformations, mon prédécesseur concluait qu'elles avaient entraîné une érosion subtile mais cumulative des droits linguistiques. Face à ce diagnostic inquiétant, nous aurions pu penser que le gouvernement aurait réagi pour endiguer l'érosion et redonner une nouvelle vigueur à la politique canadienne sur les langues officielles en profitant de l'amélioration économique de la fin des années 90. Nos gouvernements ont continué à dire, de temps à autre, que la dualité linguistique était une valeur importante de la société canadienne, sans réaliser qu'une fleur qui n'est pas nourrie de fertilisant et d'attention s'étiole.

Face à cette stagnation continue, j'ai cru nécessaire de tirer la sonnette d'alarme dans mon premier Rapport annuel déposé au Parlement en octobre dernier. J'ai indiqué sans ambages que le gouvernement n'assurait pas son leadership dans l'affirmation de la dualité linguistique. Ce qui m'a beaucoup frappée en prenant connaissance des rapports annuels antérieurs, c'est le caractère répétitif des plaintes. Les mesures prises par les institutions sont souvent superficielles ou répétitives et ne produisent pas d'effet durable. D'ailleurs, au fil des ans, plusieurs institutions ont développé une immunité presque totale contre nos recommandations, contre les rappels dans nos rapports annuels et même, dans certains cas, contre les recours devant les tribunaux. La passivité et l'inertie ont malheureusement souvent pris le dessus sur l'innovation et la créativité.

Comment sortir de ce cercle vicieux ? Notre approche traditionnelle d'enquêtes suivies de recommandations s'est révélée insuffisante dans bien des cas pour provoquer les déblocages voulus. Devant ce constat, il m'est apparu essentiel de réorienter les efforts du Commissariat pour qu'il agisse comme agent de changement afin de modifier la culture des organisations fédérales.

Pour ce faire, j'entends diversifier nos moyens d'intervention. Nous continuerons de mener des enquêtes sur les plaintes, mais nous élaborerons de nouvelles méthodes afin de résoudre ces dernières de façon plus efficace. Nous utiliserons davantage la négociation, la médiation et la conciliation, en espérant que les résultats seront plus tangibles et plus durables. En effet, nous croyons que des solutions élaborées conjointement auront des effets plus durables que des solutions mises de l'avant seulement par la commissaire. Rassurez-vous, il n'est pas question d'abandonner notre rôle de défense de l'intérêt public. Les solutions devront toujours être conformes aux garanties linguistiques prévues par la Loi sur les langues officielles.

Ce changement d'orientation implique aussi une vision plus pro-active de notre rôle d'ombudsman. Tout comme nous le faisons dans notre vie de tous les jours pour prévenir les problèmes, nous devons développer notre capacité de prévoir ce qui se pointe à l'horizon et d'agir davantage en amont plutôt qu'en réaction. Permettez-moi de vous donner un exemple.

La présentation par le gouvernement du projet de loi sur les transports aériens au Canada à la fin de 1999 m'a donné l'occasion de faire corriger un problème persistant, soit les obligations linguistiques des filiales d'Air Canada telles Air Nova et Air Ontario. Malgré un recours devant les tribunaux déposé en 1997 pour clarifier cette situation, l'impasse persistait. Plus de 400 plaintes touchant les filiales d'Air Canada s'étaient accumulées depuis 1994 sans qu'aucune suite n'y soit donnée. Je suis donc intervenue au moment de l'étude du projet de loi par le Parlement pour aider à clarifier la situation. Des obligations linguistiques à l'égard des filiales sont maintenant incorporées dans la Loi. Ce rôle d'être à l'affût des choses a d'ailleurs une assise solide dans la Loi sur les langues officielles, qui me permet « d'examiner les règlements ou instructions d'application de la LLO ainsi que tout autre règlement ou instruction visant le statut des langues officielles ».

Je crois avoir répondu jusqu'ici aux deux premières questions posées dans mon introduction quant aux fondements de la notion d'agent de changement par rapport à la Loi sur les langues officielles et à la compatibilité de cette notion avec le rôle d'ombudsman.

Il me reste à aborder la question la plus délicate, à savoir : peut-on, de façon générale, voir les ombudsmans comme des agents de changement ? Évidemment, il ne me revient pas de vous dire comment jouer votre rôle dans votre sphère d'activités. Il me semble cependant qu'un ombudsman ne peut se limiter à constater les manquements à la loi ou à répéter inlassablement les mêmes recommandations sans risquer de miner sa crédibilité. Je dois dire que je suis chanceuse à cet égard, car la Loi sur les langues officielles précise « qu'il incombe au commissaire de prendre (....) toutes les mesures2 visant à assurer (....) » l'atteinte des objectifs fixés.

À mes yeux, un ombudsman doit prendre tous les moyens voulus pour surmonter la résistance et les blocages qui privent les citoyens de leurs droits, faute de quoi il risque d'être perçu comme un spectateur impuissant ou comme une caution morale face à l'inaction. Face aux lois, aux règlements et aux normes administratives de plus en plus complexes, le citoyen est souvent démuni lorsqu'il se sent lésé. Lorsqu'il s'agit d'une erreur de parcours, l'intervention habituelle de l'ombudsman s'avère souvent suffisante. Toutefois, s'il agit d'un problème répétitif nécessitant un remède plus global ou d'une lacune qui trouve sa source dans le texte même d'une loi ou d'un règlement, ou encore dans des attitudes généralisées qui sont contraires à des principes d'équité et de justice, l'ombudsman doit chercher à convaincre les autorités politiques ou administratives à agir sur le plan de la source même de ces situations.

On rejoint ici, à mon avis, la notion importante énoncée par la Cour fédérale, soit la nécessité « d'aller au fond des choses ». C'est un concept qui épouse bien ce que je perçois comme une responsabilité intrinsèque du rôle d'ombudsman. Et en tant qu'ombudsmans, nous devons mettre en pratique la maxime bien connue de Boileau, « Vingt fois sur le métier remettez votre ouvrage », c'est-à-dire revenir inlassablement à la tâche en multipliant les occasions de faire passer les messages.

Comment réaliser les changements souhaités ? Dans bien des cas, il s'agit de modifications à la culture même d'une organisation. La meilleure façon d'y parvenir, selon moi, c'est par l'éducation et la sensibilisation des acteurs en cause. Il faut bien définir les acteurs clés et les amener à comprendre que la mise en œuvre de droits ou de principes importants risque d'être compromise si certaines pratiques, normes ou lois ne sont pas modifiées. J'ai donc demandé à mon équipe d'être plus pro-active auprès des institutions fédérales en intervenant le plus tôt possible face à des modifications de politiques ou de normes qui pourraient avoir des effets négatifs sur l'application de la Loi sur les langues officielles. Nous interviendrons aussi davantage auprès des gestionnaires concernés pour trouver avec eux des solutions aux lacunes soulevées par les plaintes. Pour ma part, je consacrerai beaucoup de temps et d'énergie à agir auprès des cadres supérieurs de l'administration fédérale parce que ce sont eux le ferment de tout changement véritable dans la culture de l'appareil fédéral.

Il est intéressant de noter que plusieurs ombudsmans du Canada et d'autres pays voient de plus en plus leur rôle dans cette perspective. Je pense que nous contribuons ainsi à faire progresser nos sociétés vers un respect de plus en plus grand des principes d'égalité, d'équité et de justice.

Où en est l'application de ces principes dans le domaine linguistique ? Malgré les embûches et le manque de leadership de la part du gouvernement depuis de trop nombreuses années, j'ai encore l'espoir d'une amélioration. Certains acteurs importants sur les plans politique et administratif se sont montrés sensibles au besoin d'un renouveau important pour que la culture de la fonction publique soit davantage imprégnée de la valeur fondamentale de la dualité linguistique. La Cour suprême a aussi renforcé, dans des jugements récents, le caractère inaliénable des droits linguistiques tout en rappelant la nécessité d'une progression continue vers leur réalisation. En effet, dans l'affaire Beaulac, la Cour suprême a rappelé, par la voix de l'honorable Bastarache, que les droits linguistiques « doivent dans tous les cas être interprétés en fonction de leur objet, de façon compatible avec le maintien et l'épanouissement des collectivités des langues officielles ». Cet énoncé raffermit à mes yeux la nécessité d'un changement continu vers la pleine réalisation de l'égalité linguistique.

La gouverneure générale du Canada disait récemment que la langue est l'expression de l'âme et de la sensibilité de chacun. Elle forge notre identité collective. Je me sens privilégiée en tant que commissaire aux langues officielles de défendre la richesse que constitue notre dualité linguistique et notre diversité culturelle dans un monde qui tend de plus en plus vers l'homogénéité. C'est une tâche lourde mais combien stimulante. Vous jouez aussi un rôle important dans la protection des droits de la personne à l'égard des administrations publiques. Vous contribuez chacun à votre façon à la noble tâche de renforcer des valeurs intrinsèques de la démocratie.

Merci.


Notes

1 C'est nous qui soulignons.

2 C'est nous qui soulignons.