ARCHIVÉE - Paris (France), le 5 novembre 2003

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Comment stimuler la mise en œuvre équitable de la politique linguistique des organisations et des administrations bilingues ou multilingues

Notes pour une allocution au Colloque du réseau francophone du français dans le monde


Madame Dyane Adam - Commissaire aux langues officielles

Seul le texte prononcé fait foi

Mesdames, Messieurs,

Je remercie l'Agence internationale de la Francophonie d'avoir organisé ce colloque. Je me sens privilégiée de partager avec vous l'expérience canadienne en ce qui a trait aux politiques linguistiques dans nos institutions.

Introduction

Le tissu social et linguistique canadien s'est constitué à partir des deux grandes cultures européennes, française et anglaise, qui ont conditionné la forme fédérale de notre État et le bilinguisme de nos institutions. En effet, pour accommoder les populations francophone et anglophone, les fondateurs du Canada ont très tôt décidé de s'éloigner du modèle traditionnel de l'État-nation pour permettre à ces deux cultures d'incarner ensemble les racines de notre « vouloir vivre ensemble ». Les premiers textes constitutionnels canadiens, au 18e siècle, faisaient déjà état de l'usage du français et de l'anglais qui ont été déclarés langues officielles du Canada, il y a plus de 30 ans. De fait, la dualité linguistique fait maintenant partie des valeurs partagées par l'ensemble des Canadiens et Canadiennes.

La meilleure façon pour moi de contribuer à ce colloque sera, je crois, de vous entretenir de l'expérience canadienne sur le plan de l'égalité linguistique et d'expliquer comment nos institutions publiques incorporent la dualité linguistique à leur fonctionnement. Je vous proposerai donc une esquisse du modèle canadien en matière d'aménagement linguistique, et je formulerai quelques conditions institutionnelles et mesures administratives essentielles à la prestation de services bilingues. J'insisterai particulièrement sur l'importance du leadership politique et administratif.

Dans ma présentation, j'utiliserai le terme « francophone » pour parler des personnes dont la langue maternelle est le français et l'expression « locuteur de langue française » pour désigner ceux et celles qui parlent couramment cette langue.

Contexte linguistique canadien

Le Canada compte 30 millions d'habitants. C'est un pays jeune et une terre d'immigration. Plus de 100 langues sont parlées dans notre pays. Cependant, la plupart des Canadiens et Canadiennes, soit 98 p. 100, parlent couramment l'une des langues officielles dans leur foyer. Le français est la langue maternelle de 23 p. 100 des Canadiens et, en particulier, de plus de quatre Québécois sur cinq. À l'extérieur du Québec, les francophones sont près de un million.

Si nous prenons en compte, non seulement les personnes dont la langue maternelle est le français, mais aussi toutes celles qui parlent cette langue, le nombre de locuteurs de langue française, au Canada, s'élève à plus de neuf millions. Dans le recensement de 2001, 5,2 millions de personnes se sont déclarées bilingues, une augmentation de 8 p. 100 en cinq ans. Autre fait intéressant : le nombre de locuteurs de langue française vivant à l'extérieur du Québec, particulièrement au Nouveau-Brunswick et en Ontario, est plus important que la population francophone de 40 États membres de la Francophonie. Le Canada est l'un des pays où le français est le plus parlé dans le monde après la France.

Cadre légal du régime linguistique canadien

Avant d'entrer dans les aspects institutionnels du bilinguisme, je vais brièvement tracer la genèse et le contenu du cadre légal de notre régime linguistique.

Dans les années 60, la Commission royale d'enquête sur le bilinguisme et le biculturalisme fut mandatée pour trouver des moyens de diffuser la polarisation linguistique entre francophones et anglophones. Ses travaux débouchèrent, en 1969, sur l'adoption de la Loi sur les langues officielles. Cette loi proclame l'égalité de statut et d'usage du français et de l'anglais dans toutes les institutions fédérales, et énonce les conditions démographiques commandant une prestation de services bilingues. Elle crée également la fonction de commissaire aux langues officielles en tant que « conscience active » de la société canadienne en matière linguistique.

Adoptée en 1982, la Charte canadienne des droits et libertés enchâsse l'égalité de statut et d'usage du français et de l'anglais dans notre constitution. La Loi sur les langues officielles, amendée en 1988, exprime aujourd'hui de manière plus explicite les droits constitutionnels protégés par la Charte. Elle traite notamment :

  • du droit des citoyens et citoyennes à recevoir des services du gouvernement fédéral en français ou en anglais, sous réserve du critère très souple d'une « demande importante »;
  • du droit des fonctionnaires de travailler dans la langue officielle de leur choix, dans les régions désignées bilingues; et,
  • de l'engagement du gouvernement fédéral envers la promotion du français et de l'anglais dans la société canadienne, et envers la croissance et l'épanouissement des communautés de langue minoritaire.

Résultats de l'application de notre législation en matière linguistique

Voyons maintenant les principaux résultats de l'application de cette législation.

Aujourd'hui, grâce à la mise en œuvre des politiques linguistiques, les membres des communautés minoritaires peuvent en général recevoir l'ensemble des services fédéraux dans la langue officielle de leur choix, à des bureaux spécialement désignés pour une prestation de services bilingues, soit un peu plus de un bureau sur quatre au pays.

Les fonctionnaires fédéraux ont la possibilité de travailler dans la langue officielle de leur choix, dans les régions désignées à cet effet, notamment dans certaines parties des provinces de l'Ontario et du Québec, au Nouveau-Brunswick et dans la région de la capitale nationale. Les institutions et agences fédérales comptent plus de 450 000 employés, dont presque la majorité ont le choix de travailler dans leur langue. La présence des francophones et des anglophones dans les institutions fédérales est, dans l'ensemble, bien équilibrée, mais il reste quelques disparités régionales et sectorielles à corriger.

Cependant, offrir des services gouvernementaux en français ne suffit pas à garantir à long terme la survie et le développement adéquat des communautés francophones. La marche vers le bilinguisme ne peut se limiter aux corridors et officines du gouvernement. Le projet canadien va plus loin que la réalisation de l'égalité. Il s'agit de permettre à chacun et chacune de vivre et de grandir dans un univers qui correspond à sa culture. C'est pourquoi le Canada a mis en place de nombreux programmes de soutien aux communautés minoritaires, qui touchent toutes les facettes de la vie, comme le travail, les études, la culture, les loisirs, le sport, etc.

Leadership politique et conditions institutionnelles

Ce qui m'amène à vous parler de mon dernier point : l'importance du leadership politique et administratif et les conditions institutionnelles favorables à la prestation de services bilingues. Je vais aborder trois grands thèmes :

1. la culture institutionnelle et les mesures organisationnelles propres au bilinguisme;

2. les instruments opérationnels de mise en œuvre du bilinguisme; et,

3. l'offre de services bilingue.

1. Culture institutionnelle

La mise en œuvre d'une politique linguistique dans une institution bilingue requiert des efforts soutenus de la part de ceux qui sont responsables de l'application des lois et des directives administratives. Il faut situer l'offre de services et la création d'un milieu de travail bilingues au cœur même de la philosophie de l'organisation, une tâche qui dépend essentiellement du leadership puisque ce sont les chefs de l'organisation qui influencent principalement la culture d'une institution et qui lui confèrent son orientation. Ils doivent donner eux-mêmes l'exemple, par leurs actes et leur encadrement, et transmettre leur vision à tous les paliers de l'organisation.

Aussi, exigeons-nous que les cadres soient bilingues de façon à ce qu'ils puissent superviser leurs employés dans leur langue, participer activement à toute communication de l'administration et être un exemple d'ouverture linguistique.

Ensuite, la planification stratégique des opérations doit tenir compte de l'engagement envers les langues officielles. Elle doit favoriser une approche qui intègre les fonctions de l'organisme et ses valeurs, et qui partage avec tous les membres du personnel les objectifs en matière linguistique. Nous privilégions une approche de responsabilisation, faisant ressortir les effets positifs de la présence de deux langues et de deux cultures au sein d'une institution.

Enfin, toujours sur le plan organisationnel, il faut mettre en place des unités administratives responsables de la mise en œuvre des directives linguistiques et de leur suivi pour que l'usage des langues officielles ne se limite pas à quelques formules polies ou à quelques publications ciblées.

2. Des instruments de mise en œuvre

Le bilinguisme institutionnel s'appuie sur des arrangements administratifs spécifiques. En effet, pour bâtir une administration qui respecte les droits linguistiques des employés, il est nécessaire qu'elle soit en mesure de dispenser tous les services centraux dans la langue de leur choix, comme les services administratifs, financiers et juridiques, et les services de dotation en personnel, d'évaluation et de vérification.

Aussi, divers instruments doivent être aménagés et j'en retiendrai cinq.

Il s'agit notamment de mettre en place un service de traduction et de recherche terminologique pour que toute l'information reliée à l'emploi et aux communications internes et externes soit disponible dans les langues de l'administration.

Il faut également introduire une désignation linguistique des postes qui tienne compte des besoins et déterminer, selon la clientèle desservie, les connaissances linguistiques dont chaque employé doit disposer pour mener à bien son mandat.

Par ailleurs, il est essentiel d'offrir aux employés déjà en place une formation linguistique adaptée afin de les aider à acquérir les connaissances nécessaires à leur fonction. Au Canada, nous voulons également encourager le personnel occupant des postes qui ne sont pas désignés bilingues à avoir une bonne connaissance réceptive de la langue seconde. Cela permet, d'une part, de créer un milieu de travail plus propice à l'utilisation des langues officielles et, d'autre part, d'éviter que les communications écrites et les échanges ne se fassent principalement dans une seule langue dès qu'une personne unilingue fait partie de la chaîne de communication.

Il faut également fournir, dans les langues de l'administration, les instruments de travail d'usage courant et généralisé, comme les documents de travail, les guides d'utilisation et les logiciels.

Enfin, il est nécessaire de prévoir un mécanisme de surveillance externe pour recueillir les plaintes à caractère linguistique provenant des employés ou de la clientèle et pour donner un recours aux personnes estimant que leurs droits linguistiques ont été lésés par l'institution. Au Canada, je tiens ce rôle d'ombudsman linguistique. Je reçois des plaintes directement de citoyens et de citoyennes, je mène des enquêtes et je recommande des mesures correctrices, s'il y a lieu.

3. Offre de services

Lorsque nous considérons les rapports de l'administration avec la population, nous devons être attentifs aux caractéristiques linguistiques du public. Divers systèmes peuvent être imaginés pour gérer la prestation de services bilingues. Au Canada, nous avons spécifiquement désigné, selon des critères démographiques, les bureaux offrant des services soit dans une langue, soit dans les deux langues officielles, et dicté des procédures précises pour guider l'interaction des fonctionnaires avec les citoyens. Par exemple, les communications en provenance de bureaux bilingues se font dans la langue préférée du destinataire ou dans les deux langues officielles, alors que les services émanant de bureaux unilingues se font généralement dans une seule langue.

Cependant, il existe un impératif à prendre en compte dans toutes les situations, que nous nommons « l'offre active ».

L'offre active de services dans les deux langues, que ce soit à l'accueil, au téléphone ou lors d'interactions plus élargies, permet de mieux intégrer le bilinguisme à la prestation de services au public. Il s'agit d'être en mesure de proposer une communication immédiate dans la langue du choix de l'interlocuteur et d'assurer des services égaux dans l'une ou l'autre langue.

Aussi, pour inviter le public à demander un service dans la langue de son choix, les langues officielles de l'institution doivent être mises de l'avant par un affichage approprié. Toutes les communications et les publications de l'organisation (affiches, dépliants, formulaires, sites Internet, documentation diverse) doivent être disponibles dans les langues de l'administration. Dans cette perspective, nous avons mené plusieurs recherches sur l'utilisation de nos deux langues officielles sur Internet. L'an dernier, j'ai publié une étude sur les sites des missions diplomatiques et des organisations internationales. Cette étude a révélé que 26 p. 100 des sites des institutions évalués, dont le français figure au nombre des langues officielles, n'offraient pas - ou presque pas - de contenu Internet en français.

Enfin, la mise en place de mécanismes de rétroaction et de mesure de la satisfaction de la clientèle, de même que de normes et d'indicateurs de rendement, concourent à créer une progression dynamique vers la réalisation d'une administration multilingue. C'est en fondant l'appréciation des politiques linguistiques sur les résultats concrets qu'il est possible de pratiquer des ajustements avantageux.

Conclusion

En somme, la législation canadienne en matière linguistique repose sur un noyau de droits fondamentaux, applicables en toutes circonstances, et sur une échelle de droits linguistiques graduée en fonction de divers facteurs démographiques, politiques et pratiques.

Cependant, pour que les droits s'expriment pleinement dans les pratiques administratives et les rapports de l'administration avec le public, un ingrédient essentiel est nécessaire : l'engagement et le leadership des décideurs.

Une administration apparaît souvent comme une « boîte noire » : nous savons ce qui y rentre et ce qui en sort. Cependant, son fonctionnement s'opère dans une zone d'ombre, constituée en grande partie de routines bureaucratiques et de structures relationnelles complexes. C'est aux cadres que revient la tâche d'initier les changements de coutumes, de proposer de nouvelles manières de faire, de transmettre des valeurs et de susciter la mobilisation du personnel en vue de la réalisation de résultats concrets.

Au Canada, faire du bilinguisme l'une des composantes essentielles de la structure de l'administration de nos institutions revêt une importance capitale, car l'équité linguistique est le ciment de notre cohésion sociale. Sur elle repose notre progression vers une société pluraliste qui s'épanouit dans la diversité. L'idéal d'un Canada bilingue et multiculturel est précisément né dans l'esprit de quelques leaders visionnaires qui ont su transmettre leur vision à toute une population.

Je vous remercie.


Bibliographie

Commissaire aux langues officielles, 2003 : Rapport annuel 2002-2003, Ottawa, ministère des Travaux publics et Services gouvernementaux Canada.

Commissariat aux langues officielles, 2002 : Les langues officielles sur Internet; les sites de missions diplomatiques et d'organisations internationales, Ottawa, ministère des Travaux publics et Services gouvernementaux Canada.

Commissariat aux langues officielles, 2002 : Pour une fonction publique moderne et bilingue, Ottawa, ministère des Travaux publics et Services gouvernementaux Canada.

Conseil du Trésor du Canada et Commissariat aux langues officielles, 1995 : Le français et l'anglais au travail, Ottawa, ministère des Approvisionnements et Services Canada.

Gouvernement du Canada, 1982 : Charte canadienne des droits et libertés, partie I de la Loi constitutionnelle de 1982, constituant l'annexe B de la Loi de 1982 sur le Canada (R.-U.), 1982, c. 11.

Gouvernement du Canada, 1988 : Loi sur les langues officielles ( L.R. (1985), ch. 31 (4e suppl.) ), O-3.01.

Gouvernement du Canada, 2003 : Règlement sur les langues officielles - communications avec le public et prestation des services (DORS/92-48).

Gouvernement du Canada, 2003 : Le prochain acte : un nouvel élan pour la dualité linguistique canadienne. Le plan d'action pour les langues officielles, Ottawa, Bibliothèque nationale du Canada.

Présidente du Conseil du Trésor, 2003 : Rapport annuel sur les langues officielles 2002-2003, Ottawa, Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada.