ARCHIVÉE - Ottawa, le 3 septembre 2003

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Notes pour une présentation devant le Comité permanent des finances nationales
du Sénat au sujet du projet de loi C-25


Madame Dyane Adam - Commissaire aux langues officielles

Seul le texte prononcé fait foi

Monsieur le Président,
Sénateurs et Sénatrices, Mesdames et Messieurs,

Je vous remercie de me donner l'occasion de partager avec vous mon appréciation du projet de loi sur la modernisation de la fonction publique.

J'aimerais d'abord souligner l'immense défi que devait relever le gouvernement en présentant une réforme législative visant à moderniser la fonction publique du Canada. La présidente du Conseil du Trésor, ainsi que de nombreux fonctionnaires, ont fait preuve d'une grande détermination dans l'élaboration de cette pièce législative.

La fonction publique est une institution clé de notre système politique canadien. Elle constitue, en effet, un lien important entre le Parlement, le gouvernement et la population tout en assurant une multitude de services qui contribuent au mieux-être de tous. La fonction publique doit s'adapter pour mieux servir la population, mais elle doit aussi refléter les valeurs de la société qu'elle dessert. Les lois qui l'encadrent doivent permettre de concrétiser ces valeurs. La dualité linguistique constitue une des valeurs cadre de la société canadienne puisant ses assises dans la loi constitutionnelle. Pour sa part, la Loi sur les langues officielles précise les obligations des institutions fédérales en matière de services au public et de langue de travail. De plus, le gouvernement actuel a réaffirmé son engagement envers la dualité linguistique dans les discours du Trône de 2001 et de 2002. D'ailleurs, le gouvernement, dans son Plan d'action pour les langues officielles1 de mars 2003, s'est donné comme objectif de rendre la foncti on publique exemplaire en matière de langues officielles.

Par cette présentation, je voudrais démontrer comment ce projet de loi peut contribuer à la dualité linguistique.

1. Premièrement, je vais rendre compte de la participation du Commissariat à cette réforme.

2. Deuxièmement, je propose que vous apportiez trois modifications législatives à la nouvelle Loi sur l'emploi dans la fonction publique. Ces amendements touchent la formation linguistique, le Tribunal de la dotation de la fonction publique et les avis de concours.

3. Troisièmement, puisque la réforme législative va aussi entraîner une mise à jour des politiques et règlements afférents, je souhaite que l'on agisse pour corriger certaines anomalies.

1. Participation du Commissariat à la modernisation de la fonction publique

Depuis que le Secrétariat du Conseil du Trésor a décidé de procéder à une réforme de la fonction publique, le Commissariat est intervenu pour rappeler que la dualité linguistique est au fondement même de l'administration publique. Nous avons produit un document public qui résumait notre approche et les propositions que nous adressions au gouvernement : Pour une fonction publique moderne et bilingue.2 Ces propositions visaient à ce que les langues officielles deviennent une valeur pleinement intégrée aux opérations de la fonction publique et fassent partie de la culture de chaque institution. Les points principaux étaient les suivants :

  • inclure la maîtrise du français et de l'anglais aux compétences de base et les traiter comme telles dans le cadre de la classification des postes;
  • viser le recours généralisé à la dotation impérative pour les postes bilingues;
  • exiger le bilinguisme de tous les sous-ministres; et,
  • intégrer la formation linguistique aux plans de formation et de perfectionnement des fonctionnaires.

En mars dernier, je comparaissais devant le Comité permanent des opérations gouvernementales et des prévisions budgétaires de la Chambre des communes pour proposer des amendements au projet de loi C-25. Étant donné que la dualité linguistique est intrinsèquement liée au travail de la fonction publique, j'ai proposé que l'on intègre cette valeur au préambule de cette loi. En acceptant cette modification, les députés et le gouvernement reconnaissaient que l'ensemble des objectifs de la Loi sur les langues officielles est réaffirmé dans le cadre de cette réforme. La présidente du Conseil du Trésor, en troisième lecture du projet de loi C-25, rappelait que la dualité linguistique était bel et bien l'un des « principes directeurs » de la nouvelle loi. Puisque la dualité linguistique est si clairement inscrite au fondement de la fonction publique, je vous demande de considérer des modifications additionnelles qui pourront concrétiser cette valeur dans la pratique.

2. Modifications proposées au projet de loi C-25

A) Formation linguistique

La première modification que je propose concerne la formation linguistique. Depuis le tout début du programme des langues officielles, cette formation vise à accroître la capacité bilingue de la fonction publique tout en assurant aux unilingues des possibilités d'accès et d'avancement. Pourtant, le projet de loi C-25 n'en tient pas compte.

Un grand nombre de personnes conviennent que la formation linguistique doit s'inscrire davantage dans une perspective de développement professionnel. Il ne suffit plus de satisfaire sur papier aux exigences linguistiques. Le Plan d'action pour les langues officielles, par exemple, indique que la formation linguistique doit être améliorée et offerte plus tôt en carrière. La présidente du Conseil du Trésor s'est aussi montrée favorable à l'idée de repenser la formation linguistique qui incombe présentement à la Commission de la fonction publique.

Afin de favoriser une approche intégrée, je propose que la formation linguistique des fonctionnaires soit confiée à la nouvelle École de la fonction publique du Canada dont la création est prévue dans le projet de loi C-25. Le Parlement démontrerait que l'apprentissage de la langue s'intègre pleinement au développement des connaissances et compétences que doivent posséder les gestionnaires et les membres du personnel pour bien s'acquitter de leurs tâches. L'école pourrait ainsi transmettre les valeurs rattachées à la langue et à la culture par le biais de ses programmes de développement professionnel. Je propose donc d'ajouter un paragraphe dans la mission et les attributions de la future école comme suit :

« d'assurer une formation linguistique visant à permettre aux fonctionnaires d'atteindre les niveaux de compétence qu'exigent les postes désignés bilingues en vue d'assurer la mise en oeuvre de la Loi sur les langues officielles, ainsi que de permettre aux membres du personnel de réaliser leurs objectifs de carrière. »

B) Capacité bilingue du Tribunal de la dotation de la fonction publique

La deuxième modification que je voudrais vous suggérer porte sur la capacité bilingue du Tribunal de la dotation de la fonction publique. Le projet de loi C-25 prévoit la création d'un nouveau tribunal indépendant ayant la responsabilité d'examiner les plaintes à propos des nominations internes. Je note avec intérêt que le non-respect du droit d'être évalué dans la langue de son choix, dans le cadre d'un processus de nomination, fera partie des motifs de plainte potentiels à déposer devant le nouveau tribunal.

Une étude que nous avons menée en 1999, L'utilisation équitable du français et de l'anglais devant les tribunaux fédéraux et devant les tribunaux administratifs fédéraux qui exercent des fonctions quasi judiciaires3, révélait que certains tribunaux fédéraux connaissent des défis quant au respect des droits linguistiques. Les membres de tribunaux fédéraux nommés par le gouverneur en conseil n'avaient pas toujours les capacités linguistiques nécessaires pour répondre à la demande des plaignants. Pourtant, l'article 16 de la Loi exprime clairement le devoir des tribunaux fédéraux de s'assurer que la personne qui entend l'affaire puisse comprendre, sans l'aide d'un interprète, la langue officielle choisie par le plaignant. Par conséquent, tous les tribunaux doivent maintenir une capacité bilingue suffisante en tout temps afin d'éviter que le choix de la langue de l'audience n'occasionne des changements dans les procédures d'impartialité ou des délais indus pour le plaignant ou la plaignante. Cela ne signifie pas que chacun des membres du tribunal doive être bilingue, mais plutôt que le tribunal « en tant que groupe » puisse fonctionner efficacement dans les deux langues.

Je suis donc d'avis que la capacité linguistique collective des membres du tribunal doit être considérée dès le processus de nomination. D'ailleurs, le projet de loi prévoit déjà que les membres doivent posséder certaines qualités pour être nommés à titre de membres titulaires du tribunal. Je ne propose pas d'ajouter d'autres exigences, mais plutôt de rendre le gouverneur en conseil imputable en ajoutant au paragraphe 88 du projet de loi :

« Le gouverneur en conseil veille à ce que les membres du tribunal soient capables, en tant que groupe, d'entendre les plaintes dans l'une ou l'autre langue officielle conformément aux dispositions de l'article 16 de la Loi sur les langues officielles. »

C) Avis de concours

Depuis ma comparution en mars dernier sur le projet de loi C-25, certaines personnes ont soulevé la question des avis de concours. J'ai examiné attentivement cette question et considère qu'il est nécessaire d'apporter une clarification pour préciser les obligations linguistiques. Ce projet de loi, si on le compare à l'ancienne Loi sur l'emploi dans la fonction publique, commet une omission qui risque de mettre en péril certains droits acquis. En effet, la nouvelle loi ne précise pas que les avis de concours doivent être affichés dans les deux langues officielles. Il semble logique que si un employé a le droit d'être évalué dans la langue de son choix qu'il puisse aussi prendre connaissance des concours dans la langue de son choix. Toutefois, en l'absence d'indication expresse, le nouveau projet laisse place à l'ambiguïté. Je propose que l'on reprenne un libellé similaire à l'ancienne loi pour l'ajouter à l'article 33 qui traite des types de processus de nomination :

« Un processus de nomination annoncé doit être communiqué dans les deux langues officielles. »

3. Cesser la dotation non impérative

Afin d'offrir un service public dans les deux langues officielles et pour garantir aux fonctionnaires le droit de travailler dans leur langue, un certain nombre de postes de la fonction publique sont désignés bilingues. Ces postes devraient normalement être comblés par des personnes compétentes ayant les capacités linguistiques requises. Cependant, par un décret d'exclusion, il arrive que l'on puisse nommer à un poste bilingue une personne qui ne satisfait pas aux exigences linguistiques. On lui accorde alors un délai de deux ans pour acquérir, aux frais de l'État, ces compétences. C'est ce qu'on appelle, dans le jargon bureaucratique, « la dotation non impérative ».

Ce qui devait être une mesure transitoire est devenue une pratique qui dure depuis longtemps. Selon le rapport annuel de la Commission de la fonction publique 2001-20024, la dotation non impérative est encore utilisée dans 20 p. 100 des postes bilingues dotés. Il s'agit d'une anomalie importante à laquelle le gouvernement devra s'attaquer dans le cadre de la révision des règlements d'application et des politiques afférentes.

Je propose donc l'élimination, d'une façon progressive, de la nomination non impérative en commençant d'abord par la dotation interne. On donnerait ainsi le signal qu'un fonctionnaire doit préalablement acquérir les connaissances requises pour un poste bilingue avant de postuler. Pour les personnes motivées qui veulent s'y préparer, peu importe la désignation linguistique de leur poste, il faudra assurer un accès équitable à la formation linguistique. Il faudra aussi accorder une plus grande priorité au maintien de l'acquis. Cependant, une personne qui ne répond pas aux exigences du poste bilingue qu'elle occupe doit nécessairement être mutée après un délai raisonnable. La présidente du Conseil du Trésor a clairement agi en ce sens en mars dernier à l'égard des hauts fonctionnaires. Une étude publiée récemment par le Centre canadien de gestion, Le français à suivre?5, formule aussi des recommandations allant dans ce sens. Je propose que la dotation impérative devrait être une règle pour les cadres à partir d'avril 2004, et que l'on fasse de même pour les autres postes à compter d'avril 2006.

Pour ce qui est de l'embauche externe, je propose qu'on maintienne encore pour une certaine période la possibilité de recruter des personnes ne répondant pas aux exigences de bilinguisme. Toutefois, les personnes qui ne répondent pas aux exigences linguistiques de leur poste, après le délai de deux ans prévu pour acquérir la langue seconde par le biais de cours offerts au frais de l'État, ne pourront être retenues pour une nomination à la fonction publique. La nomination à des postes désignés bilingues devrait donc toujours être conditionnelle à l'acquisition et au maintien de ces compétences. Ceci nécessiterait une modification au décret d'exclusion. Comme le gouvernement a consenti des investissements importants visant à favoriser l'apprentissage de la langue seconde dans les écoles, il semblerait raisonnable que la nomination non impérative soit graduellement éliminée, pour la dotation externe. Un autre pas important serait ainsi franchi pour faire de la fonction publique une institution bilingue reflétant la valeur fondamentale de la dualité linguistique.

Conclusion

À l'ère d'une société pluraliste et diversifiée, la fonction publique doit continuellement s'adapter pour refléter l'évolution de la société. Elle doit le faire en continuant d'intégrer les langues officielles dans les valeurs qui la sous-tendent. Une fonction publique bilingue peut jouer un rôle crucial, en aidant à bâtir des ponts entre nos deux grandes communautés de langue officielle, et contribuer ainsi à rendre notre société ouverte à l'acceptation des différences, la clé d'un progrès constant dans le respect des droits inscrits dans la Constitution de notre pays.

Je vous remercie de votre attention et il me fera plaisir de répondre à vos questions.


Notes

1 Voir http://www.pco-bcp.gc.ca/aia/default.asp.

2 Voir http://www.ocol-clo.gc.ca/html/rights_droits_f.php.

3 Voir http://www.ocol-clo.gc.ca/html/stu_etu_051999_f.php.

4 Voir http://www.psc-cfp.gc.ca/centres/annual-annuel/2002/index_f.htm.

5 Voir http://www.csps-efpc.gc.ca/pbp/pub/pdfs/P116_f.pdf.