ARCHIVÉE - Ottawa, le 26 octobre 2009

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Hauts fonctionnaires du Parlement : Leur rôle au Canada

Notes pour une allocution devant des étudiants de la School of Public Policy and Administration de l’Université Carleton


Graham Fraser – Commissaire aux langues officielles

Seul le texte prononcé fait foi

J’aimerais remercier le professeur Shepherd de m’avoir invité à vous parler du rôle particulier des hauts fonctionnaires du Parlement, aussi appelés « agents du Parlement ». À certains égards, nous ne sommes ni chair ni poisson. En effet, nous ne sommes pas des fonctionnaires au sens traditionnel du terme; nous ne faisons pas rapport par l’entremise des ministres ni ne sommes responsables de mener les priorités du gouvernement en place. Nous ne sommes pas non plus des officiels du Parlement, comme le sergent d’armes ou la greffière de la Chambre des communes, qui soutiennent la gestion des débats et des travaux parlementaires.

Certains théoriciens, comme J. R. Mallory, ont exprimé un certain scepticisme quant à notre rôle; d’autres nous considèrent comme des pressions supplémentaires imposées aux sous-ministres.

Selon un ancien greffier du Conseil privé cité par Donald Savoie, vraisemblablement le grand spécialiste canadien du fonctionnement du gouvernement fédéral, « les sous-ministres s’estiment responsables devant le premier ministre, le Conseil du Trésor et la Commission de la fonction publique. De plus, ils reconnaissent qu’ils ont des responsabilités particulières envers les hauts fonctionnaires comme le vérificateur général et le commissaire aux langues officielles, ainsi que l’obligation de coopérer avec d’autres ministères1 ». [traduction]

M. Savoie précise que ce greffier aurait pu ajouter le Comité des comptes publics, le Cabinet du Premier ministre, le bureau du Conseil privé et le commissaire de l’accès à l’information. Bref, ceux qui veulent un mandat clair dans leur travail quotidien ne devraient pas envisager d’être sous-ministres.

Nous sommes huit hauts fonctionnaires du Parlement :

  • le vérificateur général, institué en 1868;
  • le directeur général des élections, institué en 1920;
  • le commissaire aux langues officielles, créé par la Loi sur les langues officielles en 1969 et institué en 1970;
  • le commissaire à la protection de la vie privée et le commissaire à l’information, institués en 1983;
  • le commissaire aux conflits d’intérêts et à l’éthique et le commissaire à l’intégrité du secteur public, institués en 2007;
  • le commissaire au lobbying, institué en 2008.

On pourrait faire valoir que chaque bureau a été créé en réponse à un problème auquel se butaient les parlementaires : ils sentaient qu’ils avaient besoin d’une source d’information distincte de la bureaucratie, qui fait rapport à l’exécutif.

Par conséquent, le poste de vérificateur général, l’agent le plus important du Parlement, a été créé immédiatement après la Confédération dans le but d’assurer aux députés que les fonds publics sont dépensés convenablement.

De même, le directeur général des élections a reçu le mandat d’assurer l’intégrité des élections.

En 1969, la Loi sur les langues officielles a été adoptée et le Commissariat a ainsi été instauré pour entendre les plaintes et assurer le respect de la Loi selon la volonté des parlementaires. La Loi même, qui prévoit la nomination d’un commissaire, constituait une réponse à une recommandation de la Commission royale d’enquête sur le bilinguisme et le biculturalisme, qui a fait remarquer en 1965 que le Canada traversait la pire crise de son histoire.

Puis, en 1983, étant donné que les parlementaires étaient de plus en plus conscients des questions de secret gouvernemental et de protection des renseignements personnels, les postes de commissaire à l’information (parfois appelé « commissaire de l’accès à l’information ») et de commissaire à la protection de la vie privée ont été créés.

Enfin, sous le gouvernement actuel, trois autres postes d’agents du Parlement ont été créés : le commissaire aux conflits d’intérêts et à l’éthique et le commissaire à l’intégrité du secteur public en 2007, ainsi que le commissaire au lobbying en 2008.

Je n’ai pas consulté les débats parlementaires qui ont mené à la création de ces trois postes, mais je crois qu’il vaut la peine de formuler les observations suivantes.

Au cours des 10 dernières années, un certain nombre d’événements ont ébranlé la confiance des parlementaires et des Canadiens envers l’intégrité du gouvernement et des agents du Parlement.

En 2000, on a appris que Développement des ressources humaines Canada (DRHC) avait distribué du financement sans les niveaux de contrôle préalables. L’absence de contrôle n’a surpris personne; à la suite des réductions budgétaires de 1995, des milliers de postes occupés par des employés chargés de surveiller les subventions et les contributions avaient été éliminés. De plus, le Ministère subissait d’énormes pressions des députés qui souhaitaient obtenir l’argent accordé à leurs communautés le plus rapidement possible. Une fois la poussière retombée, le scandale DRHC, que l’on croyait une affaire d’un milliard de dollars, a plutôt été dévoilée comme étant une affaire de quelques milliers de dollars. Peu importe : un processus de renforcement des exigences de rapport pour les organisations à but non lucratif recevant des subventions a été mis en marche.

En juin 2003, le Comité permanent des opérations gouvernementales et des prévisions budgétaires de la Chambre des communes a demandé à la vérificatrice générale de vérifier le Commissariat à la protection de la vie privée et d’examiner les frais de déplacement et d’hébergement, la dotation en personnel de direction, les pratiques d’embauche et un paiement forfaitaire versé à un cadre à son départ à la retraite.

En septembre 2003, Sheila Fraser a publié une évaluation cinglante, affirmant que George Radwanski avait « manqué à ses responsabilités. » Laissez‑moi vous citer quelques-uns de ses points saillants :

[…] 

2. Nous avons constaté au Commissariat à la protection de la vie privée du Canada un climat où régnaient la peur et l’arbitraire. Cette situation a entraîné une défaillance majeure des contrôles en matière de gestion financière, de gestion des ressources humaines, de la passation des contrats, des voyages et de l’accueil. Cette défaillance a favorisé un climat où était permis l’abus du trésor public au profit de l’ancien commissaire et de quelques cadres de direction.

3. Au Commissariat à la protection de la vie privée du Canada, de nombreux cadres de direction ont fermé les yeux (volontairement ou par omission) sur les violations des lois et des politiques et sur d’autres problèmes au chapitre de la dotation en personnel, de la gestion financière, de la passation des contrats, et des voyages et de l’accueil. Les cadres ne se sont pas acquittés, à divers degrés, de leurs obligations conformément aux valeurs de la fonction publique, telles que la justice, l’intégrité et l’objectivité politique.

4. Nous avons constaté que l’ancien commissaire a abusé systématiquement de son pouvoir discrétionnaire et que souvent, il n’a pas fait preuve d’un jugement sûr et éclairé. […] L’ancien commissaire a aussi abusé de son pouvoir discrétionnaire en matière de classification des postes et de rémunération.

5. Le climat de travail malsain s’est traduit par des coûts humains et financiers importants. […] Peu d’employés ont signalé ces abus et ces actes fautifs, car ils estimaient n’avoir aucun moyen de faire part de leurs préoccupations sans craindre de représailles.

6. À notre avis, cette situation a considérablement miné la capacité du Commissariat à la protection de la vie privée du Canada de fonctionner. […] La situation actuelle est préoccupante, étant donné que le Parlement lui a conféré un pouvoir d’une très grande importance — celui de l’aider à protéger les droits à la vie privée des Canadiens2.

C’était en septembre 2003. En février 2004, Mme Fraser a présenté son rapport de novembre 2003. Au deuxième chapitre, qui traite de l’obligation de rendre compte et de l’éthique au gouvernement, elle présente des observations sur la mesure dans laquelle les fonctionnaires se sentent exposés à des représailles s’ils signalent des actes répréhensibles. Elle fait remarquer que 35 p. 100 des fonctionnaires ne croient pas pouvoir se prévaloir d’un mécanisme de recours formel sans crainte de représailles. Ce pourcentage grimpe à 38 p. 100 chez les agents d’approvisionnement et à 40 p. 100 chez les agents des finances3.

Ce rapport était attendu depuis longtemps en raison du chapitre portant sur ce qui est généralement connu comme le « scandale des commandites », dans lequel elle a mémorablement mentionné que les hauts fonctionnaires avaient enfreint toutes les règles. Le premier ministre Paul Martin a par la suite répondu par la nomination du juge John Gomery à la tête d’une commission d’enquête.

À la suite de son élection en 2006, le gouvernement actuel a présenté la Loi fédérale sur la responsabilité et a institué ces trois nouveaux hauts fonctionnaires du Parlement.

À la suite de cette série d’incidents survenus au cours des quatre dernières années, nous vivons maintenant dans un monde post-DRHC, post-Radwanski, post-Gomery, post-Loi fédérale sur la responsabilité. Cependant, des aspects positifs en découlent. Nous sommes tous plus prudents. Il est également plus facile de savoir ce que les représentants du gouvernement font et la façon dont les fonds publics sont dépensés.

Toutefois, il y a aussi des aspects négatifs. Les choses se font plus lentement. Davantage d’énergie est consacrée au suivi de toutes les dépenses.

Et, peut-être encore plus inquiétant, le niveau de soupçon et de méfiance entre les parlementaires et les fonctionnaires est maintenant beaucoup plus élevé. Je crois que j’ai la responsabilité de ne pas aggraver ce qui constitue déjà une relation tendue.

En tant que haut fonctionnaire ou agent du Parlement, je suis très chanceux; j’ai une bonne relation de travail avec les députés de tous les partis de la Chambre des communes et j’ai travaillé à établir des rapports respectueux avec les fonctionnaires.

Toutefois, nous sommes témoins de l’évolution du rôle des hauts fonctionnaires du Parlement. Le politicologue David Smith soutient que nous assistons à la création de la « société de responsabilisation » et que tous les hauts fonctionnaires du Parlement « risquent de devenir la conscience du gouvernement4 ».

Nous ne sommes pas tous des ombudsmans, dans le sens traditionnel de protecteur du citoyen, mais plusieurs d’entre nous le sont. De plus, je crois que nous devons tous nos postes, en quelque sorte, à l’esprit qui a mené à la création du rôle d’ombudsman.

Comme vous le savez peut-être, le rôle d’ombudsman a été instauré par le roi de Suède au XVIIIe siècle. Il incombait à cet agent de veiller à ce que l’administration s’acquitte de ses responsabilités pendant l’absence du roi, parti diriger son armée en Europe. En 1809, lorsque le roi a été détrôné après avoir perdu une bataille importante, l’un des généraux de Napoléon est devenu roi de Suède et le Parlement a pris le contrôle du bureau de l’ombudsman. Cette année marque le 200e anniversaire du premier ombudsman du Parlement, dont le travail consistait à s’assurer que l’administration publique agit de façon juste et honnête, ainsi qu’à faire rapport de ses conclusions au Parlement.

Cependant, nous sommes également des vérificateurs. Nous surveillons la façon dont les institutions fédérales s’acquittent des obligations que les parlementaires leur ont imposées ou, dans le cas de la Loi électorale du Canada, se sont imposées à eux-mêmes, c’est-à-dire s’ils dépensent de façon responsable, si les politiciens respectent le plafond des dépenses électorales, si les institutions respectent les droits linguistiques des Canadiens, la Loi sur la protection des renseignements personnels, la Loi sur l’accès à l’information, le Code régissant les conflits d’intérêts des députés, la Loi sur les conflits d’intérêts, la protection des dénonciateurs et les restrictions de la Loi sur le lobbying.

Notre rôle ne fait pas l’unanimité. Un certain nombre d’universitaires ont suggéré que les hauts fonctionnaires du Parlement minent les efforts des parlementaires. Dans un document publié par l’Institut sur la gouvernance, Jeffrey Graham Bell réfute ces propos. Il affirme : « Bien sûr, [les hauts fonctionnaires du Parlement] changent les réseaux politiques dominants, le discours politique et l’opinion que les citoyens se font du gouvernement, mais ils laissent intacte la mécanique fondamentale de notre démocratie5. »

L’approfondissement du suivi et de l’obligation de rendre compte quant à nos activités a soulevé des préoccupations concernant le maintien de notre indépendance par rapport aux institutions que nous surveillons.

Depuis quelques années, un projet pilote est en cours. Dans le cadre de ce projet, un groupe de parlementaires approuve les dépenses supplémentaires et une série de discussions avec le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada ont lieu afin de dispenser nos bureaux des directives qui ont des répercussions sur notre mandat ainsi que sur notre indépendance en tant que hauts fonctionnaires du Parlement. De plus, le projet pilote cherche à éliminer la supervision et la surveillance de nos activités par le Conseil du Trésor.

Par exemple, après que Sheila Fraser eut soulevé la question devant un comité parlementaire, le gouvernement a reconnu officiellement que les hauts fonctionnaires du Parlement n’étaient pas tenus de soumettre toutes leurs publications et tous les communiqués au Conseil privé en vue de leur approbation.

En juin, après de longues discussions, le Conseil du Trésor a modifié ses exigences pour que les règles qui s’appliquent aux hauts fonctionnaires du Parlement assurent qu’ils sont les seuls responsables des questions pour lesquelles d’autres administrateurs généraux sont tenus de rendre des comptes à leurs ministres et au Conseil du Trésor.

Ce changement s’est appliqué à une série de domaines, de l’accueil et de l’embauche de conseillers juridiques aux politiques sur l’évaluation de la normalisation des sites Internet, au contrôle interne et à la gouvernance de la gestion financière. Michelle d’Auray, secrétaire du Conseil du Trésor, a envoyé une lettre à tous les hauts fonctionnaires du Parlement, moi y compris, dans laquelle elle indiquait :

[…] il est important de noter que le Secrétariat du Conseil du Trésor ne surveillera pas activement la conformité des activités de votre bureau et celles des autres agents du Parlement avec ces instruments ni n’imposera de mesures de conformité particulières à ces bureaux. La reconnaissance accrue de l’indépendance des agents du Parlement s’accompagne d’une responsabilité accrue6. [traduction]

Cette déclaration me paraît entièrement appropriée. Nous œuvrons dans le domaine des valeurs, en surveillant le comportement d’autres institutions. Par conséquent, nous devons satisfaire les normes les plus élevées, au risque d’être coupables au moins d’hypocrisie.

Nous sommes des chiens de garde, des inspecteurs. Comme l’a dit un sous-ministre qui s’adressait, à mes côtés, à un groupe d’étudiants des cycles supérieurs : « Il y a deux sortes de hauts fonctionnaires à Ottawa : ceux qui observent et ceux qui agissent. Graham observe. » [traduction]

C’est vrai. Je ne gère pas de programmes, je n’octroie pas de subventions ni de contributions. Je ne veille pas au respect des politiques adoptées par le gouvernement.

Je fais rapport au Parlement, par l’entremise de deux comités parlementaires, et je signale aux parlementaires si les institutions visées par la Loi sur les langues officielles s’acquittent de leurs obligations. Je publie des études et des vérifications, en plus de publier des bulletins de rendement et d’enquêter sur les plaintes.

Je suis arrivé dans ce poste après près de 40 ans en journalisme, dont 10 ans au Québec et 16 ans à Ottawa. Je me suis toujours intéressé aux questions linguistiques et j’ai écrit un livre sur le sujet. Six mois après sa publication, je suis entré en fonction. À l’époque, mon éditeur m’avait fait remarquer qu’il n’avait pas réalisé qu’il avait publié une demande d’emploi de 93 000 mots.

Lorsque je me suis présenté devant les comités parlementaires après avoir postulé, j’ai indiqué qu’il s’agissait d’un rôle « part cheerleader, part nag », soit celui d’un meneur de claques et d’un emmerdeur. Mais la phrase était difficile à traduire. Plus tard, un membre de mon personnel a trouvé une description beaucoup plus élégante pour mon travail : « encourager et déranger », encourage and disturb.

Donc, je suis commissaire aux langues officielles depuis octobre 2006.

Ainsi, en plus d’assurer le respect de la Loi sur les langues officielles, je suis à la tête d’une organisation d’environ 170 personnes qui compte un budget de près de 20 millions de dollars. J’ai également dû m’adapter à une culture et à une réalité de travail très différentes de celles du journalisme, mais également du bureau gouvernemental classique. Dans mon bureau, 80 p. 100 des employés sont francophones et 70 p. 100 sont des femmes. Étant donné que le Commissariat est situé dans une région désignée bilingue, la majorité des employés ont le droit de travailler dans la langue de leur choix. Par conséquent, je passe la majeure partie de la journée à parler, à lire et à écrire en français.

J’ai dû aussi en apprendre sur la politique des ressources humaines, la gestion des finances et les présentations aux comités parlementaires. J’ai dû apprendre en détail ce que signifient les différents aspects de la loi.

J’ai appris un peu ce que signifie être cadre supérieur : toutes les décisions que je prends sont fondées sur le risque.

Je pense aux politiques et je me préoccupe des ressources humaines. Chaque dépense que j’effectue est affichée dans mon site Web et, si je suis insouciant, je risque de me retrouver dans une évaluation critique de la vérificatrice générale ou à la une du Globe and Mail.

De plus, j’ai appris ce que signifie être un haut fonctionnaire du Parlement. Je relève directement du Parlement et non d’un ministre. Je travaille dans le monde des influences; j’essaie de changer le comportement du gouvernement et des institutions fédérales. Et les députés peuvent avoir des opinions très variées concernant la Loi sur les langues officielles.

Certains la considèrent comme le Guide alimentaire canadien : un ensemble de conseils inspirants. Ils perdront peut-être 10 kilos; ils deviendront peut-être bilingues. D’autres pensent que cette loi devrait être comme le Code criminel : les contrevenants devraient recevoir une contravention ou être emprisonnés.

Je suis arrivé à la conclusion que je dois trouver un équilibre délicat. Si je tape constamment sur la tête du gouvernement de façon prévisible, je perds ma capacité d’influencer ou de modifier des comportements.

D’un autre côté, si je suis trop indulgent ou tolérant envers les institutions gouvernementales qui ne réussissent pas à respecter leurs obligations en vertu de la Loi, je perds la confiance des parlementaires et des communautés linguistiques en situation minoritaire.

Il s’agit d’une difficulté à laquelle tous mes collègues font face. Chacun d’entre nous doit prendre des décisions stratégiques relativement à la façon la plus efficace d’obtenir des résultats, afin que les gouvernements et les institutions fédérales s’acquittent des obligations que le Parlement leur a imposées.

Parfois, la manière la plus efficace d’obtenir des résultats est d’être ouvertement critique, dans le but de montrer publiquement les lacunes et d’obliger l’institution à prendre des mesures. D’autres fois, il est préférable d’aller en cour. Et parfois, il est plus utile de travailler dans les coulisses tout en s’assurant de protéger notre indépendance du gouvernement en place.

En tant que commissaire aux langues officielles, je possède un vaste éventail d’outils à ma disposition et je suis déterminé à les utiliser tous.

Je répondrai à vos questions avec plaisir.



1. Donald J. Savoie, The Politics of Public Spending in Canada, University of Toronto Press, Toronto, 1990, p. 221.

2. Bureau du vérificateur général du Canada, Rapport sur le Commissariat à la protection de la vie privée du Canada, septembre 2003, p. 1, www.oag-bvg.gc.ca/internet/docs/20030930cf.pdfSite du gouvernement.

3. Bureau du vérificateur général du Canada, Rapport de la vérificatrice générale du Canada, novembre 2003, chapitre 2, p. 15, www.oag-bvg.gc.ca/internet/docs/20031102cf.pdfSite du gouvernement.

4. David E. Smith, « Une question de confiance : la démocratie parlementaire et la société canadienne », Revue parlementaire canadienne, printemps 2004, p. 24-29.

5. Jeffrey Graham Bell, Agents of Parliament: The Emergence of a New Branch and Constitutional Consequences for Canada, Institut sur la gouvernance, 2006, www.iog.ca/publications/alfhales2005.pdfSite externe. Cette citation a été traduite dans la Revue parlementaire canadienne, vol. 29, no 1, 2006.

6. Lettre de Michelle d’Auray, secrétaire du Conseil du Trésor, à Graham Fraser, commissaire aux langues officielles, le 18 septembre 2009.