ARCHIVÉE - New York, le 17 décembre 2008

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Notes pour un débat d’experts sur les mesures prises par le gouvernement et
les autorités publiques en matière linguistique et sur leur fonctionnement concret

Séminaire mondial de l’UNESCO
« Les langues, ça compte! Diversité linguistique, mondialisation et développement »


Graham Fraser – Commissaire aux langues officielles

Seul le texte prononcé fait foi

Mesdames et Messieurs, bonjour.

Il me fait plaisir d’être parmi vous pour aborder ce sujet aujourd’hui. Il suscite bien des perspectives et, comme je suis passionné de l’histoire du Canada, j’aimerais commencer par regarder vers le passé et m’interroger sur l’importance du rôle joué par la politique des langues officielles dans le débat social au Canada. Je ferai également un tour d’horizon rapide des instruments législatifs de notre pays et, enfin, je vous parlerai de l’avenir de notre dualité linguistique au regard de la diversité démographique et de la mondialisation de l’économie.

Le Canada couvre près de 10 millions de kilomètres carrés et compte environ 33 millions d’habitants. C’est une fédération plutôt décentralisée : les parlements provinciaux et territoriaux sont compétents, entre autres, en matière d’éducation, de santé, de services sociaux, de formation professionnelle, d’administrations locales et de ressources naturelles. Les provinces et territoires partagent également de nombreux pouvoirs avec le gouvernement fédéral dans des domaines comme l’impôt sur le revenu, la justice et l’environnement. Chaque administration gouvernementale est libre d’adopter des lois dans ses propres sphères de responsabilité. Cela inclut les lois linguistiques.

Le français est la langue maternelle de 23 p. 100 des Canadiens. Cela représente un plus grand nombre de francophones1 qu’il n’y en a en Belgique et en Suisse, populations confondues2.

Le Québec est la seule province où les francophones sont majoritaires. Et, sur les 6 millions de francophones que compte cette province, environ 4 millions sont unilingues. Cependant, le Québec compte aussi une importante population anglophone d’environ 1 million de personnes.

En dehors du Québec, il y a environ 1 million de francophones. Les trois quarts d’entre eux vivent en Ontario et au Nouveau‑Brunswick. Dans cette dernière province, ils représentent un tiers de la population. Ailleurs au Canada, ils représentent moins de cinq pour cent de la population. Cependant, même s’ils ne constituent qu’un faible pourcentage de la population, les francophones forment des collectivités dynamiques dotées de leurs propres écoles et d’un sens aigu de leur identité. Ils sont bien intégrés à la société anglophone majoritaire, et beaucoup contribuent de façon exceptionnelle aux régions où ils vivent.

Je crois qu’il est également important de souligner qu’il y a environ 1,7 millions d’autochtones au Canada, ce qui représente 3,8 p. 100 de la population canadienne. Ces individus parlent une cinquantaine de langues différentes, dont la plupart sont menacées. De plus, la majorité de ces langues n’ont aucun statut officiel. Par contre, dans les Territoires-du-Nord-Ouest, 11 langues officielles sont actuellement reconnues. De plus, au Nunavut, la langue inuit est reconnue au même niveau que l’anglais et le français comme langues officielles du territoire. Il est grand temps que les divers niveaux de gouvernement collaborent afin d’assurer la survie de ces langues pour les prochaines générations des peuples autochtones.

1. Un passé turbulent

La dualité linguistique et culturelle qui existe dans l’ensemble du Canada peut être source de tensions, et elle a donné lieu à des conflits dans le passé. Pour vous permettre de mieux comprendre la situation, laissez‑moi vous parler un peu d’une période turbulente de l’histoire du Canada durant laquelle notre pays a parfois trouvé un équilibre harmonieux et parfois l’a récupéré in extremis dans un compromis angoissant.

Le respect du français et de l’anglais est un aspect crucial de l’histoire coloniale du Canada et un ingrédient essentiel du compromis qui a donné naissance à la Confédération en 1867.

L’engagement à respecter les deux langues officielles était également une condition de l’expansion de la Confédération et de l’inclusion des provinces de l’Ouest : le Manitoba en 1870, et la Saskatchewan et l’Alberta en 1905. Malheureusement, cette promesse fut brisée, et, pendant plus d’un siècle, le français fut interdit dans un certain nombre de provinces anglophones.

Cette situation donna lieu à ce que le romancier Hugh MacLennan décrivait, il y a plus de 60 ans, comme « deux solitudes », soit le titre de son roman qui a donné aux Canadiens une nouvelle métaphore des relations entre francophones et anglophones. Publiée en 1945, cette épopée enlevante de la tension ethnique et linguistique au Canada devint le modèle définitif de la façon dont les Canadiens anglais allaient percevoir le Canada français. Dans les années qui suivirent, le processus politique ayant été inapte à atténuer cette tension, celle‑ci se transforma en un conflit.

En 1960, alors que seulement 3 p. 100 des Canadiens anglais du reste du Canada parlaient français, MacLennan fit un appel vibrant en faveur du bilinguisme : « [traduction] La question est si importante pour notre existence nationale que les plans les plus radicaux devraient être envisagés pour améliorer la situation. »

Plus tard, il milita en faveur de la création d’écoles francophones minoritaires dans les provinces anglophones et de la création d’une fonction publique fédérale où les Canadiens français pourraient travailler dans leur langue et être compris.

« [traduction] Cela est essentiel, dans l’intérêt non seulement de la justice selon l’Acte de l’Amérique du Nord britannique3, mais aussi de l’efficacité du partenariat », écrivit‑il. « [traduction] Un homme perd une grande partie de sa capacité s’il doit travailler et être jugé dans une langue qui n’est pas la sienne4. »

Des bombes qui explosent dans les rues sont l’un des signes les plus sûrs qu’une démocratie connaît un conflit. C’est exactement ce qui s’est passé en 1962 dans la province de Québec avec le Front de libération du Québec qui fit exploser des bombes dans des boîtes à lettres, des bâtiments et d’autres symboles du gouvernement fédéral. Des dizaines de personnes furent blessées. Au bout du compte, six personnes furent tuées. Les Canadiens étaient sous le choc.

Ces explosions étaient la réaction tangible à une grave discrimination linguistique. Les Canadiens de langue française étaient largement exclus des postes de cadres du secteur public comme du secteur privé, du parlement fédéral, de l’armée et de la plupart des autres grandes institutions.

2. La Loi sur les langues officielles et la Charte des droits et libertés

C’est pour apaiser en partie ces tensions que la Loi sur les langues officielles fut adoptée en 1969. Elle ouvrait les portes de la fonction publique aux francophones, garantissait un certain niveau de service dans les deux langues officielles et donnait un statut égal au français et à l’anglais dans les institutions fédérales. Elle est également à l’origine de la création du poste de commissaire aux langues officielles, qui rend compte directement au Parlement et non au gouvernement. Je suis la sixième personne à occuper ce poste.

La Loi fut adoptée à une époque où les communautés francophones hors Québec se débattaient pour se redéfinir face au nationalisme québécois. En créant, dans l’ensemble du pays, des services bilingues pour lesquels le besoin était très apparent, le gouvernement fédéral espérait que les administrations provinciales emboîteraient le pas. Certaines le firent, tandis que d’autres se déclarèrent unilingues anglaises, comme l’Alberta et la Saskatchewan en 1988.

La Loi – suivie, en 1982, de la Charte canadienne des droits et libertés, qui instaurait une protection linguistique constitutionnelle – est fondée sur deux droits : le droit d’apprendre et le droit d’utiliser. Elle a aussi deux objets fondamentaux : protéger les communautés linguistiques minoritaires et veiller à ce que les 4 millions de Canadiens unilingues d’expression française obtiennent le même niveau de service du gouvernement fédéral que les 20 millions de Canadiens unilingues d’expression anglaise.

Au départ, une grande partie du Canada anglais contesta la Loi, notamment le recrutement de nombreux Québécois de langue française dans la fonction publique. La Loi ne suffit pas non plus à mettre fin à la violence du conflit. Le mois d’octobre 1970 devint dans l’histoire du Canada la « crise d’octobre ». Beaucoup de Canadiens de ma génération se la rappellent : nous étions en pleine incertitude. C’est au cours de cette période que le premier ministre du Canada invoqua la Loi sur les mesures de guerre après l’enlèvement, à Montréal, du ministre québécois Pierre Laporte et du diplomate britannique James Cross. M. Cross fut libéré ultérieurement, mais le ministre Laporte fut assassiné.

La mort de Pierre Laporte fut le dernier acte de violence important de cette crise. En 1976, au moment où je suis arrivé au Québec comme journaliste du magazine Maclean’s, la province était sur le point d’élire son premier gouvernement provincial indépendantiste. Son objectif était de séparer le Québec du Canada. Cette quête est demeurée vaine même après deux référendums, l’un en 1980, l’autre en 1995.

La Charte canadienne des droits et libertés de 1982 tentait de répondre, au moins en partie, aux aspirations des francophones du Québec et du reste du Canada. Elle garantit notamment l’existence d’écoles pour les minorités linguistiques dans tout le pays. Auparavant, l’enseignement en français avait été découragé, voire interdit, dans beaucoup de provinces.

La Charte consolidait une idée déjà présente dans la Loi sur les langues officielles : les francophones n’étaient majoritaires qu’au Québec, mais la dualité linguistique du Canada supposait que les communautés de langue officielle en situation minoritaire devaient être protégées sur tout le territoire canadien. L’un des jalons des politiques linguistiques du Canada est celui de l’éloignement d’une perspective strictement territoriale.

Les modifications apportées à la Loi sur les langues officielles de 1988 se firent dans un esprit non territorial quoique certaines des nouvelles dispositions tiennent compte de la donne démographique. Plus précisément, ces changements imposaient de nouvelles obligations linguistiques au Parlement, aux tribunaux fédéraux et aux services du gouvernement fédéral, ainsi que des obligations en matière de langue de travail dans la fonction publique fédérale et en matière d’égalité des chances dans le recrutement et la promotion des fonctionnaires.

Le gouvernement fédéral s’engagea également à faire plus qu’offrir des services bilingues. Il devait désormais promouvoir la pleine reconnaissance et l’usage du français et de l’anglais dans la société canadienne en plus de favoriser l’épanouissement des communautés de langue officielle en situation minoritaire. Cet aspect de la Loi fut consolidé par le Parlement en 2005. Les institutions fédérales sont désormais tenues de prendre des mesures positives pour appuyer le développement de ces communautés tout en faisant la promotion de la dualité linguistique.

3. Le rôle du commissaire aux langues officielles

Les politiques linguistiques étaient une condition nécessaire, mais non suffisante, de la résolution du conflit linguistique au Canada. Les résultats du référendum du Québec en 1995 furent encore plus serrés qu’en 1980 : ce n’est que dans une proportion de 50,6 p. 100 contre 49,4 p. 100 que les Québécois rejetèrent le plan de négociation de la souveraineté du Québec et d’une association économique avec le reste du Canada. La Cour suprême du Canada devait finalement fixer les conditions des futurs référendums et insista sur les droits des minorités dans l’interprétation des droits constitutionnels.

La politique linguistique n’est pas une recette magique. Plutôt, elle permet l’élaboration de cadres pour la résolution de conflits et le soutien des minorités linguistiques. Elle est utile au sens où elle permet à des groupes et des particuliers de faire reconnaître et respecter certains droits fondamentaux. Elle permet également de transformer l’administration gouvernementale. Mais elle n’existe que dans le cadre d’un vaste dialogue entre les législateurs, les tribunaux et l’électorat.

Le travail du commissaire aux langues officielles fait partie de cette conversation. Cela fait maintenant presque quarante ans que les commissaires prennent toutes les mesures nécessaires pour concrétiser les objectifs de la Loi. Au fil des ans, nous avons aussi élaboré des outils supplémentaires pour faciliter le règlement des plaintes. De nos jours, le Commissariat prend des mesures diverses dans trois domaines clairement délimités : la promotion, la protection et la prévention.

Sur le plan de la protection, nous procédons à des vérifications et évaluons le rendement des institutions fédérales dans l’application de la Loi sur les langues officielles. Nous recevons également des plaintes et, au besoin, nous faisons enquête et intervenons devant les tribunaux. Par ailleurs, le Commissariat reçoit en moyenne un millier de plaintes par année. Il participe également à plusieurs causes portées devant les tribunaux chaque année, le plus souvent en raison d’une application incohérente ou timide de la Loi. Le taux de succès de 75 p. 100 obtenu dans l’offre de services bilingues est une amélioration considérable de la situation par rapport à ce qui se passait il y a seulement 15 ans, mais il demeure qu’un citoyen sur quatre qui demande un service gouvernemental dans une langue se voit répondre dans l’autre, ce que je considère inacceptable.

Sur le plan de la promotion, nous informons les Canadiens de leurs droits linguistiques, nous faisons de la recherche et nous publions des études. Le Commissariat possède un personnel capable de répondre aux questions de la population, au bureau d’Ottawa comme dans les bureaux régionaux situés dans toutes les régions du pays. Nous faisons valoir les avantages de la dualité linguistique, nous travaillons avec les gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux, nous collaborons étroitement avec les communautés de langue officielle en situation minoritaire et nous veillons à ce que le gouvernement fédéral prenne les mesures qui conviennent pour favoriser l’épanouissement de ces communautés.

Sur le plan de la prévention, nous élaborons des stratégies destinées à favoriser des solutions durables. Ces méthodes, comme tous nos autres outils, doivent évoluer au même niveau que le paysage social et la façon dont les gouvernements sont appelés à fournir leurs services.

Comme l’a dit Victor Goldbloom, l’un de mes prédécesseurs, en 1992, « [traduction]  il est urgent que le gouvernement fédéral lui‑même explique en termes simples ce qu’est la dualité linguistique. On ne peut pas demander aux gens d’appuyer quelque chose qu’ils ne comprennent pas ».

Conclusion

Quand pourrons‑nous dire que la dualité linguistique est fermement enracinée dans la société canadienne? Il s’agit en fin de compte de favoriser une culture du leadership dans les deux langues officielles. Pour mieux saisir ce pays tout entier, les dirigeants politiques, les dirigeants d’entreprise, les journalistes, les ambassadeurs et les athlètes de haut niveau devraient tous bien comprendre le français et l’anglais. Pour transmettre efficacement leur message à tout le pays, ils doivent être capables de communiquer dans les deux langues. Il n’y a pas d’autre solution.

Mais le leadership doit également se manifester à tous les niveaux d’une organisation. Il doit se traduire par la volonté d’apprendre l’autre langue officielle et de s’ouvrir aux cultures variées qui composent les bases mêmes de la société canadienne.

De nouvelles nuances entrent en ligne de compte dans l’évolution de la démographie canadienne. Selon moi, on croit à tort que la diversité culturelle de plus en plus grandissante est un obstacle à la survie de nos langues officielles. Je crois que c’est faux. En fait, j’ai constaté un profond besoin de dialogue parmi les groupes culturels divers. Le Commissariat a récemment organisé des consultations de ce genre à Toronto et Vancouver et en prévoit à Montréal l’an prochain. J’ai pu voir que, dans bien des cas, les immigrants adoptent les deux langues officielles. J’ai constaté également l’existence d’un intérêt systématique pour l’apprentissage du français dans les familles aux antécédents culturels divers.

L’expérience du Canada comme pays bilingue s’enrichit de cette grande diversité culturelle. Nous savons, par exemple, que nos deux langues officielles sont à notre avantage sur le plan international, tout comme le multilinguisme croissant de nos citoyens dans tout le pays.

Les politiques et les lois relatives aux langues officielles du Canada supposent une perspective axée sur les valeurs. Ces politiques ne permettent pas de régler tous les conflits et tous les problèmes. Certains pourraient se dire : « Alors pourquoi s’en faire? », « Pourquoi protéger les minorités linguistiques si cela ne règle pas tous nos problèmes? ». J’ai consacré une bonne partie de ma carrière à comprendre la politique linguistique du Canada et la façon dont elle s’applique aux minorités francophones et anglophones du pays. Je puis dire, sans hésiter, que les langues, ça compte!

Parce que, au Canada, nos deux langues officielles sont la manifestation et l’affirmation de notre identité nationale, dans toute sa diversité.



1. Par « anglophones » et « francophones » nous entendons les personnes dont la première langue est l’une ou l’autre des deux langues officielles du Canada, quelle que soit leur origine ethnique.

2. Il y en a environ 6,7 millions au Canada, comparativement à 4,2 millions en Belgique et 1,3 million en Suisse.

3. La constitution originale du Canada, précédant les changements additionnels apportés à la Charte canadienne des droits et libertés en 1982.

4. « An English-Speaking Quebecker Looks at Quebec », dans The Other Side of Hugh MacLennan :Selected Essays Old and New, éd. Elspeth Cameron, Toronto, Macmillan of Canada, Toronto, p. 234.