ARCHIVÉE - Dublin, le 17 août 2009

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Les droits linguistiques et le modèle canadien :
quatre décennies, quatre cycles de changement

Notes pour une allocution à la Conférence juridique canadienne
de l’Association du Barreau canadien


Graham Fraser – Commissaire aux langues officielles

Seul le texte prononcé fait foi

C’est un plaisir pour moi d’être parmi vous aujourd’hui, dans la ville historique de Dublin, pour participer à la Conférence juridique canadienne de l’Association du Barreau canadien. Je suis particulièrement honoré de partager la tribune avec mon collègue, An Coimisinéir Teanga Seán Ó Cuirreáin, qui nous décrira le régime linguistique irlandais.

J’aimerais tout d’abord remercier le Comité organisateur ainsi que la Conférence des juristes d’expression française de common law d’avoir pris l’initiative de mettre sur pied cet atelier sur les droits linguistiques.

Cet examen du régime linguistique fédéral du Canada ne pouvait tomber à un moment plus propice, puisque nous fêtons cette année le 40e anniversaire de la Loi sur les langues officielles au Canada.

Pour la plupart des gens, cet anniversaire marque une étape importante. Certains affirment que la vie commence à 40 ans. Dans la vie d’un pays, toutefois, 40 ans, ce n’est pas très long. Je pense que le 40e anniversaire de nos politiques linguistiques marque un moment important : la fin d’un cycle. Car je pense qu’on peut voir les quatre décennies de la Loi sur les langues officielles comme quatre cycles distincts.

Nous avons accompli de grands progrès au cours des quatre dernières décennies, mais je crois que nous pouvons atteindre de nouveaux sommets – sur les plans politique, juridique et social – pendant le prochain cycle, afin de concrétiser pleinement la promesse de la dualité linguistique au Canada.

J’ai été invité aujourd’hui afin de vous entretenir du régime linguistique canadien. C’est une histoire riche en évolution continuelle.

Structure du régime linguistique au Canada

Comme avocats, vous n’avez pas besoin de moi pour vous  dire que le Canada a vécu 250 ans de régime non seulement bilingue, mais bijuridique. La Loi sur les langues officielles a seulement 40 ans, mais le régime est beaucoup plus vieux. Ce n’est qu’entre 1840 et 1848 que le français n’a pas eu de statut officiel.

En 1867, ce statut a été constitutionnalisé dans l’article 133 de l’Acte de l’Amérique du Nord britannique, ce qui a voulu dire que toute loi fédérale devait être rédigée dans les deux langues. « Canada is a bilingual country, and British Columbia can truthfully be called a bilingual province », écrivait le constitutionnaliste F. R. Scott en 1947. « ...(T)he actions, rights and duties of Canadians, in British Columbia as elsewhere, are just as much governed by the French version of the federal law as they are by the English1. »

Mais ce bilinguisme juridique est resté assez abstrait et théorique jusqu’à l'émergence en force du nationalisme québécois au début des années 1960.

C’est en partie parce qu’il réagissait à cet état de fait qu’en 1963, le premier ministre Lester B. Pearson a créé la Commission royale d’enquête sur le bilinguisme et le biculturalisme. Il voulait réévaluer la dualité linguistique instituée par le pacte fédératif de 1867. La Commission dégage, à partir de 1965, un bilan saisissant de la situation de crise dans laquelle se trouve le Canada et choque de nombreux citoyens en déclarant, dans son rapport préliminaire, que le Canada vit la plus grande crise de son histoire.

En 1967, Pierre Elliott Trudeau, alors ministre de la Justice, classe les droits linguistiques en deux catégories : le droit d’utiliser et le droit d’apprendre. Notre conception des droits linguistiques, élaborée au fil des quatre décennies suivantes, repose sur ces deux piliers.

La première Loi sur les langues officielles du gouvernement fédéral est entrée en vigueur en 1969. Elle proclame alors que le français et l’anglais ont un statut égal et qu’elles sont les langues officielles de l’État fédéral canadien. La Loi accorde ainsi l’égalité de statut du français et de l’anglais non seulement au Parlement et devant les tribunaux fédéraux, mais également dans toute l’administration fédérale. Elle prévoit en outre que le public a le droit de recevoir des services des institutions fédérales dans la langue officielle de son choix selon certains critères démographiques. De plus, elle crée le poste de commissaire aux langues officielles, ombudsman tenu à la neutralité politique et chargé d’être la « conscience active » des Canadiens en matière de langues officielles. Je suis le sixième à occuper ce poste, qui existe depuis avril 1970. Malgré tout, à l'époque, cette loi demeure incomplète à plusieurs égards. 

En 1982, l’avènement d’un nouveau document constitutionnel, la Charte canadienne des droits et libertés, ranime le débat linguistique.

La Charte renforce les droits en matière d’égalité et de langue. En matière d’éducation, elle ajoute une nouvelle dimension aux droits linguistiques en reconnaissant que les citoyens francophones et anglophones en situation minoritaire d’une province ont droit de faire instruire leurs enfants au primaire et au secondaire dans leur langue. Elle indique également qu’ils ont droit à la gestion de leur système scolaire, là où le nombre le justifie.

Suivant l’adoption de la Charte, la Loi est modifiée de nouveau en 1988, afin que les deux documents s’appuient mutuellement dans leurs objectifs. Bien que plusieurs parlementaires critiquent le gouvernement d’avoir trop tardé à mettre de l’avant un tel projet, l’annonce est bien reçue par la majorité.

La nouvelle Loi sur les langues officielles de 1988 fait valoir trois grands objectifs du gouvernement du Canada :

  • assurer le respect du français et de l’anglais à titre de langues officielles du Canada, leur égalité de statut et l’égalité de droits et de privilèges quant à leur usage dans les institutions fédérales;
  • appuyer le développement des communautés francophones et anglophones en situation minoritaire et favoriser la progression vers l’égalité de statut et d’usage du français et de l’anglais au sein de la société canadienne;
  • préciser les obligations et les rôles des institutions fédérales en matière de langues officielles. 

En 2005, la Loi sur les langues officielles est de nouveau modifiée pour renforcer l’engagement du gouvernement à l’égard des minorités linguistiques. En effet, le gouvernement fédéral et ses institutions ont maintenant une obligation légale de prendre des mesures positives pour favoriser l’épanouissement des communautés linguistiques en situation minoritaire et pour promouvoir l’utilisation du français et de l’anglais dans la société canadienne. De plus, cette disposition donne ouverture au droit de recourir aux tribunaux en cas d’inaction ou de manquement aux obligations prévues. Les communautés minoritaires obtiennent ainsi un outil nécessaire pour assurer le respect de leurs droits.

Interprétation du régime linguistique au Canada

L’égalité linguistique du français et de l’anglais est une valeur fondamentale et l’un des piliers de notre société. C’est là, selon moi, un trait distinctif de notre pays, trait qui se reflète non seulement dans notre identité, mais aussi dans notre mode de vie, comme en témoigne notre régime bijuridique qui allie le droit civil et la common law. D’ailleurs, au cœur de la vision canadienne de la dualité linguistique réside la ferme conviction que la promotion et le respect des langues officielles peuvent stimuler la croissance, l’harmonie et le dynamisme de notre pays.

Je suis convaincu que la valeur première qui sous-tend la Loi sur les langues officielles est le respect. La Loi commande le respect non seulement des deux langues officielles, mais aussi des Canadiens unilingues, des communautés de langue officielle en situation minoritaire, de la population dans son ensemble, des parlementaires et des fonctionnaires. En fait, la Loi oblige les institutions fédérales à être bilingues, pour éviter que les individus ne soient obligés de l’être.

Par ailleurs, les droits linguistiques sont en même temps, et des droits individuels, et des droits collectifs. Évidemment, un individu a besoin d’une collectivité pour utiliser pleinement ses droits linguistiques. C’est un aspect que l’adoption de la Charte canadienne des droits et libertés est venue renforcer. La Loi et la Charte ont pour objectif de faire en sorte que les communautés canadiennes de langue officielle soient soutenues et continuent de s’épanouir. Comme certains droits ne s’appliquent que lorsqu’il existe une « demande importante » (notamment de communiquer avec les institutions fédérales et d’obtenir des services de leur part dans les deux langues officielles), on peut dire que les droits individuels dépendent de l’existence même des minorités linguistiques. En l’absence de ces dernières, les individus risqueraient de perdre certains de leurs droits. Il est donc important de s’assurer que les droits linguistiques sont toujours interprétés d’une manière positive, de façon à favoriser la préservation et l’épanouissement des communautés de langue officielle au Canada.

Bien sûr, il est impossible de parler des droits linguistiques au Canada sans mentionner le rôle prépondérant que la Cour suprême du Canada a joué en ce qui concerne leur interprétation.

Au cours des quatre dernières décennies, la Cour suprême a rendu de nombreux jugements importants concernant la portée et l’application des droits linguistiques.

En réfléchissant à ces nombreux arrêts, je constate, en fait, que chaque nouvelle décennie constitue un tournant décisif en ce sens.

D’abord, c’est en 1969 que la Loi sur les langues officielles est entrée en vigueur. La Loi était controversée, mais cette première décennie a été plutôt calme en matière de contestations judiciaires. Une exception demeure cependant, soit la décision de la Cour qui a débouté la contestation de Leonard Jones, maire de Moncton, et a maintenu le droit du gouvernement fédéral d’aller au-delà de l’article 133 et de légiférer en matière linguistique. Donc, le premier cycle en était un d'acceptation et de validation.

Dix ans plus tard, le 13 décembre 1979, la Cour suprême du Canada a rendu deux jugements concernant la constitutionnalité des régimes linguistiques provinciaux. Dans l’arrêt Forest2, elle a déclaré inconstitutionnel l’Acte du Manitoba, 1870, qui abolissait le statut de la langue française comme langue du Parlement et des tribunaux de la province. Le même jour, dans l’arrêt Blaikie3, la Cour suprême a également infirmé les dispositions de la Charte de la langue française du Québec en vertu desquelles seul le contenu rédigé en français des lois et des jugements des tribunaux était officiel.

Au début de la décennie suivante, en juin 1989, la Cour suprême a été saisie d’une importante cause qui a donné lieu à sa décision historique Mahe4, fréquemment citée dans les causes en matière de droits linguistiques. Cette décision est instructive à maints égards. Son importance réside cependant dans la définition que donne la Cour de l’objectif de notre régime linguistique : appliquer la notion de « partenaires égaux » des deux groupes linguistiques officiels au Canada.

En 1999, dix ans plus tard, la Cour suprême a été saisie d’une autre cause importante : l’affaire Beaulac5 qui, elle aussi, a donné lieu à une décision historique en matière de droits linguistiques. Sous la plume du juge Bastarache, la Cour suprême a rendu un jugement particulièrement instructif qui a pavé la voie à de nouveaux principes régissant l’interprétation des droits linguistiques. Dans son jugement, la Cour affirme que les droits linguistiques ne sont pas des droits négatifs, ni des droits passifs; ils ne peuvent être exercés que si les moyens en sont fournis.

À l’automne 1999, la Cour suprême du Canada entend également l’affaire Arsenault‑Cameron6. Dans son jugement quelques mois plus tard, elle énonce le principe suivant : « l’égalité réelle exige que les minorités de langue officielle soient traitées différemment, si nécessaire, suivant leur situation et leurs besoins particuliers, afin de leur assurer un niveau d’éducation équivalent à celui de la majorité de langue officielle ».

Finalement, c’est aussi en 1999 que l’hôpital Montfort d’Ottawa a gagné sa bataille historique devant la Cour divisionnaire de l’Ontario dont la décision a par la suite été confirmée par la Cour d’appel. Cette affaire a non seulement démontré le pouvoir potentiel d’une minorité linguistique, mais elle a également confirmé la portée et l’application du principe fondamental non écrit de la protection des minorités dans les causes portant sur les droits linguistiques.

Dix ans plus tard, en 2009, la Cour suprême rend également une décision unanime qui crée un précédent : l’arrêt Desrochers7. Ce récent arrêt constitue, à mon avis, un autre tournant décisif en matière d’interprétation des droits linguistiques. Pour la première fois, la Cour suprême du Canada interprète la portée du droit de recevoir des services des institutions fédérales dans les deux langues officielles, en vertu des dispositions de la partie IV de la Loi sur les langues officielles. Dans son jugement, la Cour précise qu’il se peut que l’élaboration et la mise en œuvre de services identiques pour chacune des communautés linguistiques ne permettent pas de réaliser l’égalité réelle. Le contenu du principe de l’égalité linguistique en matière de services gouvernementaux n’est pas forcément uniforme. Il doit être défini en tenant compte de la nature du service en question et de son objet et, dans certaines circonstances, il peut nécessiter l’accès à des services ayant un contenu distinct.

Il va sans dire que ce bref survol passe sous silence de nombreuses autres décisions importantes. Ce qui me frappe, dans cette rétrospective des quarante dernières années, c’est le fait que chaque décennie semble nous faire avancer dans notre interprétation du régime linguistique canadien. Il me tarde de franchir le cap de la prochaine décennie qui marquera le cinquantième anniversaire de la Loi sur les langues officielles. J’ose espérer qu’elle constituera un nouveau tournant décisif en ce qui concerne l’interprétation des droits linguistiques.

Conclusion

En ce 40e anniversaire de la Loi sur les langues officielles, le moment est propice pour réfléchir au régime linguistique fédéral, prendre note du chemin parcouru, en tant que société canadienne, et tenter de cerner les défis qui restent à venir.

Pour ma part, je crois que le Canada a mis sur pied un régime linguistique étoffé et que nous sommes présentement sur la voie de l’égalité réelle. Nous nous rapprochons de notre destination.

Des quatre dernières décennies d’interprétation judiciaire se dégagent quatre principes qui pourront servir de cadre interprétatif à l’analyse des droits : l’objet réparateur des droits linguistiques, l’objectif culturel des droits, le principe de l’égalité réelle des deux langues officielles et le principe constitutionnel non écrit de protection des minorités.

Ces quatre principes, qui sous-tendent l’interprétation large et libérale des droits linguistiques au Canada, nous serviront de guide au cours des 40 prochaines années. À titre de Canadiens et Canadiennes, nous sommes fiers de nos assises, constitutionnelles et législatives, qui font de notre régime linguistique un élément essentiel de cohésion sociale. En raison de cela, il semble évident que la Cour suprême du Canada continuera de jouer un rôle primordial dans l’interprétation des droits linguistiques et qu’elle continue de tracer la voie de notre parcours vers l’égalité réelle.

Je vous remercie de votre attention.


1.  « Canada, Quebec and Bilingualism », Queen’s Quarterly, 54, 1947, dans Essays on the Constitution: Aspects of Canadian law and politics, University of Toronto Press, Toronto, 1977, p. 197

2. Procureur général du Manitoba c. ForestSite externe [1979], 2 R.C.S. 1032 (13 décembre 1979)

3. Procureur général du Québec c. Blaikie et autresSite externe [1979], 2 R.C.S. 1016 (13 décembre 1979)

4. Mahe c. Alberta [1990], 1 R.C.S. 342 (cause entendue le 14 juin 1989)

5. R. c. Beaulac [1999], 1 R.C.S. 768 (cause entendue le 24 février 1999; jugement rendu le 20 mai 1999)

6. Arsenault-Cameron c. Île‑du‑Prince‑Édouard [2000], 1 R.C.S. 3 (cause entendue le 4 novembre 1999)

7. Desrochers c. Canada (Industrie) [2009], R.C.S. 8 (jugement rendu le 5 février 2009)