ARCHIVÉE - Gatineau, le 12 mars 2009

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Vers l’égalité : les politiques linguistiques au Canada
40 ans après l’adoption de la
Loi sur les langues officielles 

Notes pour une allocution prononcée dans le cadre du
4e Symposium sur les communautés de langues officielles
en situation minoritaire au Canada


Graham Fraser – Commissaire aux langues officielles

Seul le texte prononcé fait foi

Merci beaucoup de m’avoir invité.

Le défunt Daniel Johnson, premier ministre du Québec dans les années 1960, se plaisait à dire « Quand je me regarde, je me désole; quand je me compare, je me console ». Je pensais à cette maxime récemment dans ma réflexion sur la Loi sur les langues officielles et l’état de la dualité linguistique au Canada.

En examinant la situation actuelle, il est facile d’être pessimiste. Toute personne qui a franchi les points de contrôle de sûreté dans les aéroports, qui a traversé une frontière ou qui s’est rendue dans un bureau de poste sait bien que les institutions fédérales n’ont toujours pas saisi le concept d’« offre active » – à savoir que les institutions fédérales ont l’obligation légale de dialoguer avec les citoyens en anglais et en français. Cela veut habituellement dire d’être en mesure d’accueillir les gens avec « Hello, bonjour », puis d’être capable de répondre si quelqu’un dit : « Bonjour »!

Les Canadiens francophones sont seulement satisfaits des services qu’ils reçoivent des institutions fédérales trois fois sur quatre. Par ailleurs, il est possible de marcher dans les rues de la capitale du Canada en ayant très peu le sentiment qu’il s’agit de la capitale d’un pays qui a deux langues officielles : l’anglais et le français. Quand je me regarde, je me désole.

Si vous regardez toutefois ce qui s’est passé en l’espace d’à peine quelques décennies, l’histoire est différente. Dans ses mémoires, Pierre Trudeau raconte le choc provoqué par la décision du premier ministre Louis St. Laurent de mettre sur sa porte une plaque sur laquelle était écrit en français : « Bureau du premier ministre ». « Quelle révolution! », a écrit Trudeau. « Mais l’anglais était encore la seule langue de travail. Un fonctionnaire francophone qui voulait adresser un mémo à un collègue francophone comme lui devait le rédiger en anglais1. » Dans son livre sur le mouvement indépendantiste québécois, William D. Coleman, politicologue de l’Université McMaster, décrit l’environnement des années 1950 dans lequel le français n’avait aucune place : les lois fédérales étaient rédigées en anglais et mal traduites en français; il n’y a pas eu de services d’interprétation simultanée à la Chambre des communes avant 1958; les chèques du gouvernement étaient libellés en anglais seulement; et les affiches bilingues dans les édifices du gouvernement fédéral étaient rares. Il était difficile et, dans bien des cas, impossible pour les francophones de communiquer avec le gouvernement fédéral en français2.

Il est important de se rappeler ce point lorsque l’on réfléchit à la Loi, qui n’était pas fondée sur l’idée du bilinguisme imposé, puisque le besoin était plutôt pour le gouvernement fédéral d’être bilingue afin de pouvoir répondre aux besoins de tous les Canadiens. En réponse à la question de Matthew Hayday, qui s’interrogeait sur la raison pour laquelle la politique des langues officielles ne faisait pas la promotion du bilinguisme, je dirais qu’il y avait en place un système implicite – et même tacite : un État unilingue et une obligation pour les francophones – et seulement les francophones – d’être bilingues.

Dans les années 1960, les profonds bouleversements qu’a connus le Québec – et l’arrivée à Ottawa d’un groupe de députés majoritairement unilingues francophones – ont signalé le début d’un mouvement en faveur du changement. En 1963, le premier ministre Lester Pearson a formé la Commission royale d’enquête sur le bilinguisme et le biculturalisme. En 1966, il a annoncé que la fonction publique devait s’assurer que tous les fonctionnaires, qu’ils soient francophones ou anglophones, puissent travailler ensemble, et que leurs langues et cultures devaient être pleinement respectées.

À la fin des années 1960, la situation s’était légèrement améliorée : les chèques du gouvernement étaient désormais bilingues et la Chambre des communes offrait des services d’interprétation simultanée. Toutefois, en 1969, le gouvernement fédéral était une institution presque exclusivement anglophone. On tenait pour acquis que les fonctionnaires francophones devaient apprendre l’anglais – tandis que les fonctionnaires anglophones n’avaient qu’à s’excuser de ne pas parler français. Sorry I Don’t Speak French, le titre de mon dernier livre, est tiré d’un des ouvrages de Keith Spicer. Lorsqu’elle était prononcée, cette phrase ne contribuait aucunement à améliorer le service.

Cependant, il y avait encore très peu d’écoles françaises à l’extérieur du Québec – et aucun conseil scolaire de langue française. L’utilisation du français avait, en fait, été interdite dans plusieurs régions du pays. Il n’était donc pas surprenant qu’à la suite d’une telle répression des droits linguistiques des francophones, le débat sur la Loi sur les langues officielles a été brutal et amer; dans certaines régions du pays, il a généré beaucoup de ressentiment. Ayant étudié moi-même certains des débats, j’étais interloqué de voir la férocité de certains des députés d’arrière-ban.

Aujourd’hui, 93 p. 100 des fonctionnaires fédéraux qui occupent des postes bilingues satisfont aux exigences linguistiques de leur poste. On retrouve des écoles – et des conseils scolaires – de langue française dans toutes les provinces. On tient aussi pour acquis que nos dirigeants politiques participeront, durant les campagnes électorales, à des débats télévisés dans les deux langues officielles. Quatre‑vingt p. 100 des Canadiens et Canadiennes sont d’accord pour dire que la dualité linguistique constitue un élément clé de l’identité canadienne. Le pays compte plus de Canadiens bilingues et de Canadiens qui parlent français que jamais. Quand je me compare, je me console.

La Loi sur les langues officielles instaurait le principe de l’égalité du français et de l’anglais ainsi que l’égalité de statut des deux langues quant à leur utilisation au Parlement et dans les institutions gouvernementales.

En termes concrets toutefois, cela signifiait seulement un accès aux services gouvernementaux et aux services de traduction. Toutefois, en fonction de la première loi, cela ne voulait toutefois pas dire que les fonctionnaires pouvaient utiliser la langue de leur choix – ou que les services tenaient compte des besoins des communautés.

Cependant, on note toujours de graves malentendus quant à l’objectif fondamental de la politique linguistique du Canada et, plus particulièrement, de la Loi sur les langues officielles. On a souvent l’impression que l’objectif de la politique consistait à faire en sorte que tout le monde devienne éventuellement bilingue. Cette perception erronée a eu pour effet de faire de la politique linguistique une cible facile pour les critiques qui insistaient pour dire qu’elle proposait un exercice colossal d’ingénierie sociale et qu’elle a échoué, puisque tous les Canadiens ne sont pas bilingues.

Mais cela n’en a jamais été l’objectif. Gérard Pelletier, ministre responsable de la Loi sur les langues officielles, se faisait un devoir de ne jamais utiliser le terme « bilinguisme » et de toujours parler de la « politique des langues officielles3 ».

L’objectif de la Loi de 1969 était de veiller à ce que les Canadiens et Canadiennes puissent recevoir les services du gouvernement fédéral dans la langue de leur choix, et à ce que les francophones unilingues puissent recevoir le même niveau de service que celui accordé aux anglophones unilingues.

Le défi – et il était considérable – consistait à offrir aux francophones les services auxquels ils avaient droit, sans discrimination envers les anglophones.

Tout au long du printemps et de l’été 1969, Pelletier, alors secrétaire d’État, a assisté à la Chambre des communes au débat houleux sur la Loi concernant le statut des langues officielles du Canada. Aux députés de l’opposition qui clamaient que la Loi aurait pour conséquence de pénaliser les fonctionnaires unilingues, il répondait qu’il tenait pour acquis qu’ils faisaient référence aux fonctionnaires francophones unilingues.

Pour couronner le tout, lorsqu’on demanda à Pierre Trudeau, lors d’une conférence de presse, ce qui arriverait si un fonctionnaire anglophone faisait savoir qu’il n’avait pas l’intention d’apprendre le français, il répondit : « Pas de problème. Vous pourrez vous occuper de faire fonctionner les ascenseurs là où il n’y a pas de francophones4. »

(Il faisait peut‑être référence à une expérience vécue par son ami D’Iberville Fortier l’année précédente. « Chaque matin, Fortier se faisait un point d’honneur d’indiquer, en français, au garçon d’ascenseur l’étage où il s’arrêtait, et chaque matin, le garçon d’ascenseur, aussi entêté, lui ouvrait la porte de l’ascenseur à un autre étage5. » Peut-être par coïncidence, en 1984, M. Trudeau a nommé M. Fortier troisième commissaire aux langues officielles.)

Les droits linguistiques étaient au cœur de la conception des droits constitutionnels qui ont été élaborés dans les années 1960 et qui, ultimement, ont été inscrits dans la Constitution de 1982. S’agissait‑il de droits individuels ou de droits collectifs? Il s’agissait – et il s’agit toujours – de ces deux types de droits parce qu’ils englobent le droit individuel d’une personne de communiquer avec l’État et le droit collectif d’une communauté de faire de même.

Fait intéressant, Pierre Trudeau a consciemment fusionné les deux concepts. Dans sa présentation devant un comité parlementaire sur la Constitution en 1965, il alléguait que les Canadiens francophones devraient pouvoir être en concurrence, sur la base de l’égalité, avec les Canadiens anglophones – et que si ce n’était pas le cas, ils se retrancheraient au Québec, adopteraient une mentalité d’assiégés et concluraient que l’indépendance du Québec était leur seule option possible.

« En conséquence, la Constitution doit être ainsi faite que n’importe quelle communauté francophone, n’importe où au Canada, jouisse de la plénitude de ses droits linguistiques », a écrit Trudeau6.

Dans son livre Pierre Elliott Trudeau : L’intellectuel et le politique, André Burelle trace le parcours de ce qu’il appelle le « personnalisme communautarien » de Trudeau, qui fut fortement influencé par le philosophe catholique français Emmanuel Mounier. Ce parcours amenait Trudeau à un point de vue que Burelle décrit comme le « libéralisme individualiste ». Il est intéressant de noter que le point de départ de Trudeau en était un qui liait étroitement la capacité d’une personne de réussir et les droits linguistiques de sa communauté.

Trudeau a fait le même lien deux ans plus tard, alors qu’il était ministre de la Justice.

« Bien que la langue soit l’outil de base qui permet de préserver et de développer l’intégrité culturelle d’un peuple, on note que les dispositions linguistiques de l’Acte de l’Amérique du Nord britannique sont très limitées. Je crois que nous devons pouvoir compter sur une définition plus large et des garanties plus étendues en matière de reconnaissance des deux langues officielles. Le droit d’apprendre et d’utiliser l’une ou l’autre des deux langues officielles devrait être reconnu. Sans cela, nous ne pouvons assurer à chaque Canadien le droit égal de participer à la vie politique, culturelle, économique et sociale du pays7. »

Il s’agit donc des droits collectifs d’une communauté : des droits qui permettent aux participants à cette communauté de réussir et de participer à la vie du pays. Ça nous permet également de voir à quel point les deux concepts font partie intégrale du discours de Trudeau.

Un des principaux événements qui a marqué le paysage linguistique du pays a été l’élection du Parti Québécois en 1976 et l’adoption de la Charte de la langue française en 1977. D’un coup, la communauté de langue française du Québec a été redéfinie comme une majorité, et non comme une minorité – et d’une minorité en Amérique du Nord plutôt qu’au Canada.

En 1982, la Charte canadienne des droits et libertés a inscrit le principe d’égalité à l’article 16, accordant aux droits linguistiques une dimension collective claire.

À l’article 16 de la Charte, le français et l’anglais sont les langues officielles du Canada – et du Nouveau‑Brunswick. Plus précisément, le paragraphe 16.1(1) indique que « la communauté linguistique française et la communauté linguistique anglaise du Nouveau-Brunswick ont un statut et des droits et privilèges égaux, notamment le droit à des institutions d'enseignement distinctes et aux institutions culturelles distinctes nécessaires à leur protection et à leur promotion ».

On ne retrouve pas d’énoncé aussi clair et sans équivoque concernant les communautés francophones et anglophones du Québec, de l’Ontario, du Manitoba – ou de partout ailleurs au Canada. Il est possible de trouver d’autres variations régionales à l’article 20, qui établit les critères de « demande importante » et la « vocation du bureau » pour définir l’obligation d’offrir des services dans les deux langues dans certains bureaux régionaux du gouvernement fédéral.

En 1988, la Loi sur les langues officielles a été remaniée de façon considérable afin qu’elle soit conforme à la Charte, donnant ainsi à la Loi un statut à valeur quasi constitutionnelle. Elle comportait des nouvelles obligations visant à promouvoir l’usage du français et de l’anglais ainsi qu’un engagement à appuyer l’épanouissement des communautés de langue officielle en situation minoritaire. De plus, pour la première fois, le droit des fonctionnaires de travailler dans la langue de leur choix était maintenant inscrit dans la Loi – même si Spicer indique, dans son mémoire, que c’était lui qui avait prévu le droit de travailler dans les deux langues officielles. Les fonctionnaires pouvaient alors travailler dans la langue officielle de leur choix dans les régions désignées bilingues : la région de la capitale nationale, certaines régions du Québec, le Nord et l’Est de l’Ontario et le Nouveau‑Brunswick.

Ensemble, la Charte et la Loi modifiée ont offert à la Cour suprême le cadre nécessaire pour rendre des jugements importants en matière de droits linguistiques. C’est ainsi que la Cour a rendu deux jugements majeurs, un en 1999 et l’autre en 2009, qui ont permis de grandement renforcer les obligations du gouvernement fédéral en matière de langue.

En 1986, dans l’affaire Société des Acadiens, la Cour suprême a donné une interprétation très étroite du « droit d’employer le français ou l’anglais dans toutes les affaires dont sont saisis les tribunaux établis par le Parlement et dans tous les actes de procédure qui en découlent » : le paragraphe 19(1). Selon le juge Beetz, appuyé par la majorité des juges de la Cour, le droit de plaider ne garantissait pas « que la personne qui parle sera entendue ou comprise dans la langue de son choix ni ne lui confère le droit de l’être8 ».

À première vue, il semble étrange que le droit de parler n’inclue pas le droit d’être compris. Il s’agissait d’une définition particulièrement étroite de ce que Pierre Trudeau, alors ministre de la Justice, avait appelé « le droit d’utiliser » en 1967. Comment une langue peut‑elle être utilisée si elle n’est pas comprise?

Cette restriction a été rejetée expressément en 1999 dans R. c. Beaulac : l’une des décisions les plus importantes qui a redéfini la nature des obligations linguistiques. Il s’agit d’une décision qui marque la jurisprudence et le discours sur les droits linguistiques.

« Les droits linguistiques doivent dans tous les cas être interprétés en fonction de leur objet, de façon compatible avec le maintien et l’épanouissement des collectivités de langue officielle au Canada », a écrit le juge Michel Bastarache pour la Cour suprême, rejetant formellement le jugement Beetz. « L’objectif de protéger les minorités de langue officielle, exprimé à l’article 2 de la Loi sur les langues officielles, est atteint par le fait que tous les membres de la minorité peuvent exercer des droits indépendants et individuels qui sont justifiés par l’existence de la collectivité. Les droits linguistiques ne sont pas des droits négatifs, ni des droits passifs; ils ne peuvent être exercés que si les moyens en sont fournis. »9

Depuis, la Cour a clarifié que l’article 23 signifie le droit non seulement aux écoles des minorités linguistiques, mais également aux conseils scolaires (Mahe) et aux écoles qui se situent à une distance raisonnable de la communauté (Arsenault-Cameron). Elle a également clarifié le fait que l’immersion française diffère de l’éducation en français : elle s’adresse aux élèves anglophones (Solski).

Peut‑être encore plus significatif est la décision rendue récemment par la Cour suprême dans l’affaire Desrochers. Dans cette affaire, il s’agissait de déterminer si Industrie Canada avait l’obligation d’offrir des services de développement communautaire qui tenaient compte des besoins particuliers de la communauté francophone en situation minoritaire de Penetanguishene. La Cour suprême a conclu que, parce que Industrie Canada « faisait des efforts pour toucher la communauté linguistique majoritaire et l’engager dans l’élaboration et la mise en œuvre des programmes, il lui incombait d’en faire autant pour la communauté linguistique minoritaire10 ». La simple traduction ne suffisait pas. Selon la Cour, le fait de rendre les services disponibles à la minorité n’était pas suffisant pour respecter les obligations conformément à l’article 20 de la Charte et à la partie IV de la Loi sur les langues officielles (concernant la prestation de services dans les deux langues officielles).

Dans un jugement unanime de la Cour, la juge Louise Charron indique très clairement que :

Il est difficile de concevoir comment l’institution fédérale pourrait rendre les services de développement économique communautaire mentionnés dans son programme sans la participation des communautés visées, tant pour ce qui a trait à l’élaboration des programmes qu’à leur mise en œuvre. C’est là la nature même du service offert par l’institution fédérale. Il s’ensuit forcément, comme il est  expressément reconnu d’ailleurs dans le texte qui précède, qu’au bout du compte les communautés pouvaient s’attendre à un contenu distinct  qui varierait “largement d’une collectivité à l’autre selon les priorités établies” par les collectivités elles‑mêmes. »11

Cette décision indique clairement que l’État a l’obligation non seulement de faire traduire les programmes qui ont été conçus pour la communauté majoritaire, mais également de tenir compte des besoins des communautés minoritaires.

Si les politiques et programmes ont un contenu qui varie grandement d’une communauté à une autre en raison des priorités établies par les communautés elles‑mêmes, nous souhaitons pouvoir compter sur la réceptivité, la collaboration et la flexibilité de celles‑ci. Certains programmes devront être conçus pour répondre aux besoins d’une communauté donnée, tandis que d’autres, très différents, auront pour objectif de combler les besoins d’une autre.

Jetons donc un coup d’œil sur le paysage linguistique du Canada.

À l’échelle fédérale, la présence de la Loi sur les langues officielles signifie que les Canadiens ont le droit de communiquer en français ou en anglais avec les bureaux principaux et régionaux du gouvernement là où le nombre le justifie, et que dans certaines régions du pays, les fonctionnaires ont le droit de travailler dans la langue de leur choix. Selon la partie VII, qui a un peu plus de trois ans seulement dans son état amendé, cela veut également dire que le gouvernement doit contribuer au développement et à l’épanouissement des communautés de langue officielle en situation minoritaire. Nous aurons sans doute rendez-vous avec les cours pour discuter de l’étendue de cette partie de la Loi.

Ce mois‑ci, le gouvernement de la Nouvelle‑Écosse a annoncé qu’il appuyait la campagne de la Fédération acadienne de la Nouvelle-Écosse visant à promouvoir l’utilisation des services en français offerts dans la province. Il s’agit‑là d’un moyen important de veiller à ce que la Loi sur les services en français de la province soit pleinement utilisée et appliquée.

En 1999, l’Assemblée législative de l’Île-du-Prince-Édouard a adopté sa Loi sur les services en français, même si à ce jour, elle n’est encore que partiellement appliquée.

Au Nouveau‑Brunswick, la seule province officiellement bilingue, l’égalité des communautés linguistiques est inscrite dans la Constitution.

Pour sa part, le Québec est officiellement unilingue, mais il offre des garanties, des protections et des services à la minorité anglophone. Selon la Constitution, la province a également des obligations envers le bilinguisme législatif et parlementaire en vertu de l’article 133 de la Loi constitutionnelle de 1867.

L’Ontario n’a pas de langue officielle, mais la province a adopté une loi sur les services en français qui garantit le droit d’être servi en français, entre autres, dans les secteurs de la santé et de l’éducation, et devant les tribunaux.

Le Manitoba a une politique sur les services en langue française qui a amené un certain nombre de bureaux gouvernementaux à offrir des services en français. Tout comme le Québec, la province a des obligations en vertu de l’article 133 de la Loi constitutionnelle de 1867 en matière de bilinguisme législatif et parlementaire.

Finalement, le Nunavut s’ajoute à la liste avec sa nouvelle Loi sur les langues officielles. Il s’ajoute aux deux autres territoires qui ont eux aussi des lois semblables en vigueur.

On compte des écoles et des conseils scolaires de langues française et anglaise dans toutes les provinces, trois universités de langue anglaise au Québec, et des universités, collèges et campus de langue française en milieu minoritaire en Nouvelle‑Écosse, en Ontario, au Manitoba, en Alberta et au Nouveau‑Brunswick. De plus, dans plusieurs provinces comme Terre‑Neuve, l’Ontario, la Saskatchewan et la Colombie‑Britannique, il existe des universités qui offrent des baccalauréats en français.

Dans la mesure où on peut appeler cela un système, celui‑ci est caractérisé par la diversité, le dynamisme, l’inclusivité et l’asymétrie créative. Tout comme une courtepointe, on peut parler d’une mosaïque qui représente une vitalité extraordinaire.

Quels sont les défis pour l’avenir?

Dans bien des cas, l’autre langue reste une arrière‑pensée : un geste symbolique plutôt qu’un élément crucial de notre identité. Le plus grand défi consiste à forger un sentiment d’appartenance, à faire comprendre que le français et l’anglais sont des langues canadiennes et qu’elles représentent intégralement notre pays et ses valeurs.

Il ne s’agit pas d’un processus facile. Trop souvent, ce que nous louangeons comme les meilleures réalisations culturelles du Canada, que ce soit en littérature, en musique ou dans la vie publique, ne sont en fait que des réalisations produites en une seule langue officielle du Canada. Trop souvent, l’autre langue n’a qu’un rôle mineur à jouer; une salutation symbolique ou l’épilogue d’une présentation unilingue.

Pour adhérer à cette valeur canadienne, les Canadiens et Canadiennes doivent arrêter de percevoir la dualité linguistique comme une obligation ou un fardeau. Plutôt, cette dualité doit être perçue comme une valeur enrichissante pour l’ensemble de la population canadienne.

Merci beaucoup.



1. Pierre Elliott Trudeau, Mémoires politiques, Montréal, Le Jour, 1993, p. 109.

2. William D. Coleman, The Independence Movement in Quebec, 1945-1980, Toronto, University of Toronto Press,  p. 194.

3. Gérard Pelletier, L’aventure du pouvoir, 1968-1975, Montréal, Stanké, 1992, p. 64.

4. Ottawa Journal,  le 17 octobre 1968.

5. Graham Fraser, Sorry I Don’t Speak French ou pourquoi quarante ans de politiques linguistiques au Canada n’ont rien réglé… ou presque, Montréal, Boréal, 2007, p 134.

6. Mémoire au Comité de la Constitution, 1965, p. 54-56; cité par André Burelle dans Pierre Elliott Trudeau : L’intellectuel et le politique, Montréal, Fides, 2005, p. 47.

7. Allocution devant l’Association du Barreau canadien, septembre 1967, figurant dans Pierre Elliott Trudeau, Federalism and the French-Canadians, Toronto, Macmillan of Canada, 1968, p. 55-56 (disponible dans la version anglaise seulement).

8. Société des Acadiens c. Association of Parents, [1986] 1. R.C.S. 549 (Société des Acadiens)

9. R. c. Beaulac, [1999] 1 R.C.S. 768 (Beaulac); paragr. 25, 20.

10. Desrochers c. Canada (Industrie), 2009 CSC 8, paragr. 54.

11. Ibid., paragr. 53.