ARCHIVÉE - Moncton, le 7 novembre 2008

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Notes pour une allocution au Colloque : Réflexion sur la Loi sur les langues officielles
du Canada, la Loi sur les langues officielles du Nouveau-Brunswick
et la protection des droits linguistiques

La Loi et son esprit : un esprit d’ouverture et d’inclusion


Graham Fraser – Commissaire aux langues officielles

Seul le texte prononcé fait foi

Mesdames et Messieurs,

Permettez-moi de commencer par vous dire à quel point je suis heureux de participer à ce colloque sur les droits linguistiques, organisé par la Faculté de droit de l’Université de Moncton, qui célèbre son 30e anniversaire.

Les trois dernières années ont été marquées par plusieurs événements. En 2006, nous avons célébré le 20e anniversaire de la Loi sur les services en français de l’Ontario, adoptée en 1986. En 2007, la Charte canadienne des droits et libertés, adoptée en 1982, a fêté son 25e anniversaire et, cette année, nous célébrons les 30 ans de common law en français de votre faculté. Enfin, l’année 2009 marquera le 40e anniversaire de la Loi sur les langues officielles du Nouveau-Brunswick et de la Loi sur les langues officielles du Canada.

Ces célébrations nous donnent l’occasion de faire le bilan des progrès accomplis dans le domaine des droits linguistiques et de déterminer des pistes de réflexion. Comme le disait récemment le président français à Québec : « Être fidèle aux anniversaires et aux commémorations, c’est regarder l’avenir, pas simplement le passé. Ce que nous avons à faire ensemble, c’est l’avenir. »

En effet, c’est le désir de façonner notre avenir qui nous motive à faire un bilan des droits linguistiques et qui inspire notre thème de discussion d’aujourd’hui : « Les lois sur les langues officielles répondent-elles aux besoins des personnes et des communautés pour lesquelles elles ont été adoptées? »

Il est possible de répondre à cette question par une réponse d’avocat : « oui et non ». Tout dépend de la perspective sous laquelle nous l’examinons. En considérant les modifications apportées à la Loi sur les langues officielles du Canada depuis les 40 dernières années, la perspective de la reconnaissance statutaire des droits linguistiques nous permet de répondre de façon positive. Cependant, la perspective de la mise en œuvre par l’appareil gouvernemental nous donne une réponse plutôt mitigée.

1. Reconnaissance statutaire des droits linguistiques au niveau fédéral

Au Canada, la reconnaissance des droits linguistiques a souvent été le résultat de compromis politiques, de crises linguistiques et de contestations judiciaires. Dans certains cas, cette reconnaissance a aussi été le résultat de l’expression d’un leadership fort de la part du gouvernement et des communautés de langue officielle.

Durant les 40 dernières années, deux changements importants ont permis la reconnaissance statutaire des droits linguistiques au niveau fédéral.

C’est d’abord grâce au leadership du premier ministre Lester B. Pearson que la Loi sur les langues officielles de 1969 a vu le jour. Dans un climat de crise d’unité nationale face à la montée du nationalisme québécois, il a reconnu l’importance de la question des droits linguistiques et a mis sur pied la Commission royale d’enquête sur le bilinguisme et le biculturalisme. Cette commission était chargée d’offrir des recommandations basées sur l’égalité de statut et l’égalité des chances, fondements sur lesquels repose la Loi sur les langues officielles de 1969.

En 1969, l’adoption de la Loi sur les langues officielles a consacré la reconnaissance formelle du statut égal du français et de l'anglais. C’était aussi une reconnaissance du droit du public de recevoir des services dans les deux langues officielles de la part des institutions fédérales de la région de la capitale nationale et dans les districts désignés bilingues. Par contre, afin d’accroître la couverture des services bilingues, ce concept de « territorialité » véhiculé par les districts sera abandonné pour celui de la « personnalité », un concept plutôt axé sur les droits des personnes.

La Loi a aussi créé le poste de commissaire aux langues officielles, dont le rôle consiste à veiller à la mise en œuvre de la Loi et à mener des enquêtes sur les plaintes du public. Toutefois, la Loi ne reconnaissait pas le droit des fonctionnaires de travailler dans la langue officielle de leur choix ni le droit de recours devant les tribunaux dans leur langue.

En 1988, le gouvernement Mulroney effectue une révision majeure de la Loi de 1969 afin d’assurer la pleine mise en œuvre des droits garantis par les articles 16 à 20 de la Charte canadienne des droits et libertés.

La Loi sur les langues officielles de 1988 est une loi quasi constitutionnelle qui doit être interprétée en tenant compte de son objet double. En premier lieu, elle sert à assurer le respect du français et de l’anglais à titre de langues officielles, leur égalité de statut et l’égalité de droits et privilèges quant à leur usage dans les institutions fédérales. En deuxième lieu, elle appuie le développement des minorités francophones et anglophones et favorise, au sein de la société canadienne, la progression vers l’égalité de statut et d’usage du français et de l’anglais.

Donc, son objet nous rappelle que la reconnaissance des droits linguistiques a une dimension individuelle mais aussi collective, puisqu’elle vise à assurer la protection et l’épanouissement des minorités francophones et anglophones.

La Loi de 1988 se distingue aussi de celle de 1969 par sa portée beaucoup plus large. En effet, en plus d'avoir un caractère exécutoire, elle reconnaît le droit du public de recevoir des services bilingues dans la région de la capitale nationale, ainsi que là où il y a une demande importante ou lorsque la vocation du bureau le justifie. Elle reconnaît aussi le droit des employés de travailler dans leur langue et le droit des plaignants de s'adresser aux tribunaux dans leur langue. Enfin, la Loi de 1988 énonce l'engagement du gouvernement à favoriser l'épanouissement et à appuyer le développement des minorités de langue officielle.

En 2005, la Loi sur les langues officielles a été modifiée afin de clarifier la portée et la nature de l’engagement du gouvernement à l’égard des minorités de langue officielle. En effet, la mise en œuvre de cet engagement par les institutions avait été pour le moins timide et trop souvent tributaire de la bonne volonté du gouvernement et des ministres en poste.

En 2004, le recours judiciaire dans l’affaire du Forum des maires1 de la péninsule acadienne tentait de clarifier la nature de l’engagement du gouvernement énoncé à la partie VII de la Loi. Il fallait déterminer si cet engagement était essentiellement déclaratoire ou bien s’il s’agissait d’un engagement exécutoire imposant des obligations. La Cour d’appel fédérale conclut que la partie VII est essentiellement déclaratoire, qu’elle n’impose pas de droit ni d’obligation susceptible d’être sanctionné par les tribunaux et que ce débat devrait plutôt se faire par le Parlement.

Avant que la Cour suprême du Canada puisse se prononcer sur le sujet, la question a été résolue. Grâce au leadership du Sénateur Jean-Robert Gauthier et des parlementaires, le projet de loi S-3 a été adopté en 2005. Ce projet de loi impose aux institutions fédérales l’obligation de prendre des « mesures positives » et reconnaît le droit du plaignant de s’adresser aux tribunaux dans la langue officielle de son choix.

Bref, cette évolution a eu lieu grâce à la bonne volonté du gouvernement et des ministres en poste, mais surtout à l’intervention des comités parlementaires, des commissaires aux langues et des communautés. En effet, le Parlement a imposé cette obligation au gouvernement – un phénomène assez inusité.

Ce tableau des modifications apportées à la Loi sur les langues officielles durant les 40 dernières années démontre que le Parlement a su effectuer les changements nécessaires à la Loi afin qu’elle puisse répondre aux besoins des communautés. Dans certains cas, comme dans celui du projet de loi S-3, ces changements ont été le résultat d'un dialogue entre les instances judiciaires et parlementaires. Malgré cela, la Loi sur les langues officielles n’est pas parfaite et pourrait certainement être améliorée. Mais je crois que le défi se situe surtout dans sa mise en œuvre.

2. La mise en œuvre des droits linguistiques reconnus dans la Loi sur les langues officielles

Au cours des 40 dernières années, les obligations énoncées dans la Loi sur les langues officielles ont été mises en œuvre par le gouvernement et l’administration fédérale de façon minimaliste et, souvent, sans tenir compte de l’esprit et de l’objet de la Loi.

À titre d’exemple, pensons à la mise en œuvre du droit du public de recevoir les services du gouvernement en français ou en anglais, obligation qui se trouve aussi dans les régimes linguistiques du Nouveau-Brunswick et de l’Ontario.

Examinons donc le Règlement sur les langues officielles - communications avec le public et prestation des services, adopté par le gouvernement en 1992, afin de circonscrire la mise en œuvre des droits linguistiques du public et des communautés. Le Règlement définit les circonstances dans lesquelles il existe une obligation d’offrir les services dans les deux langues officielles, notamment dans le cas d’une demande importante et d’une vocation du bureau. Le concept de demande importante se base essentiellement sur des critères numériques et démographiques. Ces critères ne tiennent pas suffisamment compte de la spécificité et des besoins des communautés. Cela, dans certains cas, donne lieu à des situations inéquitables pour les communautés de langue officielle.

En guise d’exemple, comparons deux communautés de langue officielle : la communauté francophone de Yarmouth, en Nouvelle-Écosse, et la communauté anglophone de Sept-Îles, au Québec. En 2001, la communauté francophone de Yarmouth comptait 625 personnes et représentait 8,4 p. 100 de la population totale de cette région, ce qui lui donnait le droit de recevoir tous les services des bureaux fédéraux locaux en français. Quant à la communauté anglophone de Sept-Îles, qui comptait 870 personnes, soit moins de 5 p. 100 de la population totale, le pourcentage minimum nécessaire pour recevoir les services des bureaux fédéraux dans sa langue, elle se voyait accordé le droit de recevoir uniquement certains services clés en anglais.

Comment justifier cette situation au plan de l'équité? Le Règlement est donc interprété comme établissant un plafond plutôt qu’un seuil minimum, et les institutions ne sont pas encouragées d’aller au-delà de ce seuil minimum.

Je suis donc d’avis que le cadre réglementaire, adopté en 1992, ne répond pas aux besoins des communautés de langue officielle et devrait être révisé afin que les communautés de langue officielle reçoivent de la part des ministères fédéraux des services de qualité égale dans leur langue, et ce, peu importe leur proportion dans la région couverte par les bureaux. Mais il faut que cela se fasse d’une façon stratégique et ciblée.

C'est d'ailleurs l'approche adoptée par Service Canada dans l'élaboration de sa nouvelle stratégie de services, qui permettrait à toutes les communautés de langue officielle d’être servies par un Centre Service Canada bilingue dans un rayon de 50 km. Cette stratégie a été élaborée à la suite d'une consultation menée en 2006 auprès d’une soixantaine d'organismes représentant les communautés de langue officielle, qui ont fait part de leurs besoins en matière de services. Bien que la mise en œuvre de cette nouvelle stratégie soulève des défis opérationnels évidents, il reste que cette initiative démontre un leadership fort de la part de Service Canada, qui a su tenir compte des besoins des communautés dans l’élaboration de sa stratégie.

Tout en reconnaissant que la prestation de services bilingues au public s'est tout de même grandement améliorée durant les 40 dernières années, on se doit de constater un plafonnement dans la mise en œuvre de la Loi.

Par exemple, comment expliquer que, 20 ans après l’adoption de la Loi sur les langues officielles de 1988, les institutions ne semblent toujours pas comprendre l'importance d’offrir activement au public les services dans les deux langues officielles. En effet, plusieurs personnes appartenant à la minorité francophone ou anglophone pourraient hésiter à demander d’être servies dans leur langue si elles ont l’impression qu’elles dérangent. L’offre active favorise donc le plein exercice de ces droits fondamentaux. Malgré le fait que l'offre active constitue un élément clé du service bilingue, elle se fait seulement dans un cas sur cinq.

Comment expliquer que les communautés doivent encore avoir recours à la Cour suprême du Canada pour faire reconnaître le droit de recevoir des services de qualité égale dans leur langue, c’est-à-dire des services qui répondent à leurs besoins? Ainsi, dans l’affaire CALDECH2, la Cour suprême du Canada se prononcera bientôt sur la question de savoir si l’obligation d’offrir des services bilingues peut, dans certains cas, se traduire par la livraison de services qui tiennent compte des besoins particuliers des communautés minoritaires de langue officielle (par exemple des services de développement économique). Ce sera un jugement aussi important que celui rendu dans l'affaire Beaulac3, qui avait permis de définir les règles d'interprétation applicables aux droits linguistiques.

Bref, comment pouvons-nous susciter l’engagement des institutions fédérales envers une mise en œuvre généreuse de la Loi, qui va au-delà du respect de la lettre de la Loi sur les langues officielles mais qui tienne compte de son objet et de son esprit?

Conclusion

Le succès d’un régime linguistique est tributaire de trois conditions : le leadership exercé par les différents intervenants, leur volonté de travailler ensemble pour s’assurer que l’égalité du français et de l’anglais soit une réalité, et enfin le dialogue productif entre les tribunaux, les parlementaires et le gouvernement. Cela est vrai tant sur les plans de la reconnaissance des droits linguistiques que de leur mise en œuvre.

Les institutions fédérales obtiennent des résultats supérieurs et durables pour la population canadienne lorsque le gouvernement, la haute direction et les employés de la fonction publique font preuve d’un leadership ferme en reconnaissant les droits et les valeurs inhérentes à la dualité linguistique. Mais au-delà de la lettre de la loi, il y a l’esprit. Pour que l’esprit de la loi soit respecté – un esprit d’ouverture et d’inclusion – il faut que les Canadiennes et Canadiens reconnaissent que le français et l’anglais, et les cultures qui sont véhiculées par ces deux langues officielles, leur appartiennent. Il faut que le sens du « nous » soit élargi. Le 40e anniversaire de la Loi sur les langues officielles, qui sera célébré en 2009, me semble être l’occasion idéale pour concrétiser cette vision.



1. Forum des maires de la Péninsule acadienne c. Canada (Agence d’inspection des aliments) (C.A.F.), [2004] 4 R.C.F. 276, 2004 CAF 263

2. Desrochers et al. c. Ministère de l’Industrie du Canada et al., Cour suprême du Canada n31815.

3. R. c. Beaulac, [1999] 1 R.C.S. 768