ARCHIVÉE - Chapitre 2: Le gouvernement fédéral doit corriger le tir

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LA GOUVERNANCE, ÇA COMPTE!

Stephanie Vanderpool
Stephanie Vanderpool, Ottawa

La gouvernance, c’est-à-dire la « [m]anière d’orienter, de guider, de coordonner les activités d’un pays, d’une région, d’un groupe social ou d’une organisation privée ou publique1 », est un concept abstrait qui passionne peu le commun des mortels. Pourtant, la gouvernance compte pour beaucoup, en matière de langues officielles comme dans d’autres domaines.

En fait, les changements qu’apportent les différents ordres de gouvernement à leur façon de gérer le dossier des langues officielles ont des effets réels et souvent marqués sur le public canadien, notamment les communautés de langue officielle.

Les répercussions de ces changements sont parfois négatives. Par exemple, le gouvernement fédéral a procédé il y a quelques années à la décentralisation de la gestion des grands aéroports canadiens. Ce changement a entraîné une diminution du respect du principe de l’égalité de statut des langues officielles au Canada.

Mais ces effets peuvent aussi être positifs. Ainsi, l’approche collaborative que le gouvernement du Nunavut a adoptée pour se doter de nouvelles lois sur les langues officielles pourrait fortement contribuer à améliorer la donne linguistique dans ce territoire.

Dans ce contexte, il est préoccupant de constater que le gouvernement fédéral n’a pas appliqué tous les principes de ce qu’il convient d’appeler une « bonne gouvernance publique » lorsqu’il a réorganisé les fonctions du Secrétariat du Conseil du Trésor en matière de langues officielles. (Voir l’encadré aux pages 18 et 19.)

La réalisation de ces changements relatifs à la gouvernance ne signifie pas nécessairement que la dualité linguistique aura du plomb dans l’aile et que les communautés de langue officielle auront plus de difficulté à se prévaloir pleinement de leurs droits linguistiques, mais le risque est plus grand. Pour éviter un tel résultat, il faudra que le gouvernement fédéral corrige rapidement certaines lacunes majeures dont il ne s’est pas suffisamment préoccupé jusqu’à maintenant.

Cela dit, le commissaire est conscient que le concept de « taille unique » ne s’applique pas à la gouvernance. Diverses approches, comme la décentralisation ou la centralisation de certaines fonctions, peuvent donner de bons résultats.

En fait, tout est affaire de contexte et, surtout, de leadership, d’engagement et de qualité d’exécution.

DES COMMUNAUTÉS À L’AFFÛT DES ENJEUX

Les communautés de langue officielle en situation minoritaire sont pleinement conscientes des enjeux associés au respect des principes de saine gouvernance en matière de langues officielles par le gouvernement fédéral. En témoigne notamment l’étude de la question que fait la Fédération des communautés francophones et acadienne du Canada dans un important rapport publié en novembre 2009 sous le titre La mise en oeuvre de la Loi sur les langues officielles : une nouvelle approche – une nouvelle vision2.

 

LES PRINCIPES D’UNE BONNE GOUVERNANCE

Selon les travaux de l’Organisation de coopération et de développement économiques, les principaux éléments d’une bonne gouvernance publique sont les suivants3 :

  • L’obligation de rendre des comptes : Les acteurs du gouvernement, notamment les ministres et les hauts fonctionnaires, peuvent et veulent « montrer en quoi leur action et leurs décisions sont conformes à des objectifs précis et convenus ».

  • La transparence : Les actions et les mécanismes de prise de décision des ministères et des organismes fédéraux sont soumis à l’examen « des autres secteurs de l’administration, du Parlement, de la société civile et parfois d’institutions et d’autorités extérieures ».

  • L’efficience et l’efficacité : Les acteurs du gouvernement veillent à offrir des services de qualité aux citoyens en fonction des besoins et ils s’assurent que leur prestation répond aux objectifs fixés.

  • La réceptivité : Les autorités publiques disposent des moyens et de la flexibilité nécessaires pour s’adapter à l’évolution de la société, pour tenir compte des attentes de ses diverses composantes et pour jeter un regard critique sur le rôle de l’État.

  • La prospective : Les acteurs du gouvernement s’assurent de disposer des données requises pour prévoir les problèmes et « élaborer des politiques qui tiennent compte de l’évolution des coûts et des changements prévisibles ».

  • La primauté du droit : « Les autorités publiques font appliquer les lois, la réglementation et les codes en toute égalité et en toute transparence.»

Pour le Commissariat aux langues officielles, ces principes prennent entre autres la forme suivante :

  • En vertu du principe d’obligation de rendre des comptes, l’ensemble des institutions fédérales et leurs représentants doivent faire état de la manière dont ils appliquent la Loi sur les langues officielles;

  • En vertu des principes de transparence et de réceptivité, le gouvernement fédéral doit consulter les ministères et les organismes, de même que les acteurs de la société canadienne, lorsqu’il prévoit apporter des changements importants à la manière dont il gère le dossier de la dualité linguistique;

  • En vertu du principe d’efficience et d’efficacité, les institutions fédérales disposent en tout temps des ressources dont elles ont besoin pour offrir des services de qualité égale, en français et en anglais, à tous les Canadiens. L’ajout de fonctions doit donc s’accompagner de ressources.


Quand les aéroports négligent les droits du public

La qualité du cadre de gouvernance qu’établit le gouvernement canadien pour gérer ses activités peut avoir des effets concrets sur le droit des Canadiens d’obtenir des services gouvernementaux dans la langue officielle de leur choix.

On le voit bien dans la plupart des grands aéroports internationaux du Canada, où, trop souvent, le public se voit offrir des services dans une seule des deux langues officielles. En vertu de la Loi sur les langues officielles, ces établissements devraient pourtant s’assurer que les services sont offerts au public en français et en anglais.

Cette situation regrettable tient à différents facteurs, mais elle découle d’abord du fait que, dans les années 1990, le gouvernement fédéral a cédé l’exploitation de tous les grands aéroports du pays à des autorités aéroportuaires indépendantes. Malheureusement, le gouvernement canadien n’a pas du même souffle adopté de règlements, de politiques ni de lignes directrices visant à préciser de quelle manière les autorités aéroportuaires devaient mettre en oeuvre leurs obligations linguistiques à l’égard du public.

Conséquemment, presque toutes les autorités aéroportuaires donnent aux dispositions de la Loi sur les langues officielles un champ d’application plus limité que le faisait le gouvernement canadien lorsqu’il gérait lui-même ces installations. En effet, elles estiment qu’elles ont des obligations linguistiques envers le public voyageur, mais qu’elles n’en ont pas envers le grand public. De plus, elles considèrent que les particuliers deviennent des voyageurs seulement lorsqu’ils entrent dans la zone réservée aux voyageurs; avant de franchir cette zone, ils circulent dans l’aéroport en tant que simples visiteurs sans droits linguistiques.

C’est pourquoi l’Administration aéroportuaire de Winnipeg tarde à produire une version française de son site Web. L’Autorité aéroportuaire du Grand Toronto a quant à elle annoncé sa dernière assemblée générale annuelle dans les deux langues, mais la réunion s’est déroulée en anglais uniquement; l’Autorité a également omis de publier son rapport annuel de 2008 en français. De son côté, l’Administration de l’aéroport international de Vancouver a fait installer en 2009 des panneaux signalant la nouvelle aire publique d’observation, sur lesquels l’information n’était fournie que dans une seule des deux langues officielles. D’un aéroport à l’autre, la responsabilité des langues officielles est donnée à des départements différents. Il n’y a donc pas de constance.

Puisque le Secrétariat du Conseil du Trésor n’a pas comme responsabilité d’encadrer les efforts des aéroports canadiens pour offrir des services au public en français et en anglais, seul le leadership des dirigeants des aéroports pourra contribuer à assurer l’utilisation égale des deux langues officielles dans les grands aéroports du pays.

L’AFFICHAGE PUBLIC DANS LES DEUX LANGUES OFFICIELLES : UNE QUESTION VITALE

La question de l’affichage public dans les deux langues officielles dans les grands aéroports internationaux du Canada est importante. Comme le souligne Rodrigue Landry, directeur général de l’Institut canadien de recherche sur les minorités linguistiques, « l’affichage commercial et public constitue dans son ensemble le paysage linguistique d’un territoire. Le paysage linguistique démarque un territoire, affiche la présence d’une communauté linguistique, confère un statut à chacune des langues affichées. L’affichage public et commercial [...] semble être un des éléments les plus déterminants de la vitalité subjective des membres de nos communautés […]4 ».

Le Nunavut change la donne

Daniel Cuerrier
Daniel Cuerrier, Nunavut

Le Nunavut a montré récemment qu’appliquer des principes de saine gouvernance peut rapporter.

En 2000, l’Assemblée législative du Nunavut a mis sur pied un comité spécial ayant pour mission de doter le territoire d’une nouvelle législation sur les langues. L’Assemblée estimait que sa Loi sur les langues officielles, dont le Nunavut a hérité des Territoires du Nord-Ouest, répondait mal aux besoins de sa population.

Dans le cadre de cette initiative, le gouvernement du Nunavut s’est assuré d’inviter l’ensemble des communautés linguistiques touchées, dont la communauté francophone, à participer étroitement à la conception de sa nouvelle législation en matière de langues.

Cet appel à la collaboration a profondément bouleversé la donne linguistique en place, comme en témoignait Daniel Cuerrier, ancien directeur général de l’Association des francophones du Nunavut, lors de sa comparution devant le Comité sénatorial permanent des Affaires juridiques et constitutionnelles :

« [L]e gouvernement du Nunavut nous a appelés et nous a dit : “On est en train de rédiger une loi sur les langues officielles parce qu’on veut une véritable loi qui réponde aux besoins des habitants du Nunavut et voulezvous participer à l’exercice?” Sacré concept! Oui, on a embarqué. Je vous parle de cela comme si tout était rose. Ce n’est pas vrai [...], mais on se parle et on réussit à s’entendre, on fait des progrès et on avance ensemble [...] On est dans une situation où l’on peut penser [...] qu’on est considéré comme des partenaires, comme des humains à part entière et comme des citoyens dignes d’habiter le Nunavut et de travailler en partenariat avec les organismes territoriaux5. »

UNE ANNÉE DE CHANGEMENTS MAJEURS

Parlement du Canada

Puisque, comme le montrent les exemples précédents, la gouvernance compte en matière de langues officielles, il est permis de se demander sérieusement quels effets auront sur les Canadiens les décisions qu’a prises récemment le gouvernement fédéral dans ce domaine.

L’année 2009 a débuté par l’abolition de l’Agence de la fonction publique du Canada et le transfert de ses responsabilités ainsi que du Centre d’excellence en langues officielles à un nouvel organisme, qui relève du Secrétariat du Conseil du Trésor, le Bureau du dirigeant principal des ressources humaines.

Le Bureau du dirigeant principal des ressources humaines a ainsi hérité de différentes responsabilités en matière de langues officielles. C’est maintenant cet organisme qui établit les conditions selon lesquelles les institutions fédérales doivent offrir leurs services dans les deux langues officielles, maintenir un milieu de travail propice à l’usage du français et de l’anglais, et s’assurer de la participation des deux groupes linguistiques au sein de la fonction publique.

Pour jouer son rôle de leader en matière d’élaboration et de surveillance des politiques sur les langues officielles, le Bureau du dirigeant principal des ressources humaines s’appuie sur l’une de ses composantes, le Centre d’excellence en langues officielles.

Toutefois, on ne peut s’empêcher de penser que l’excellence n’a plus la même priorité. Le Centre d’excellence a vu son effectif diminuer considérablement ces dernières années : le nombre de ses employés est passé de 30 à 13 de 2008 à 2009 (une baisse de près de 60 p. 100), alors que la Direction des langues officielles en comptait 74 en 2006. Parfois, couper c’est couper. Le Centre d’excellence a aussi subi une restructuration majeure de ses activités en août 2009.

En somme, le Centre d’excellence en langues officielles continue de mener certaines activités clés en matière de langues officielles pour le Secrétariat du Conseil du Trésor, comme :

  • concevoir des instruments de politique sur les langues officielles;
  • gérer le Règlement sur les langues officielles – Communications avec le public et prestation des services;
  • fournir une interprétation des politiques sur les langues officielles, lorsqu’une question touche plusieurs institutions fédérales;
  • faciliter le travail de regroupements comme le Comité consultatif des ministères sur les langues officielles;
  • suivre la mise en oeuvre du programme des langues officielles;
  • rédiger le Rapport annuel sur les langues officielles.

Cependant, le Secrétariat du Conseil du Trésor n’assume plus certaines des fonctions importantes qu’il exerçait par le passé. Ainsi, il n’assure plus la liaison avec les institutions fédérales par l’entremise d’experts des questions de langues officielles, c’està- dire les portefeuillistes. Il ne fournit plus de services d’interprétation de la Loi sur les langues officielles et des politiques relativement aux questions des langues officielles qui touchent une seule institution. De plus, faute de ressources, il n’exerce plus le leadership en ce qui concerne la promotion du bilinguisme dans le cadre du lancement des Rendez-vous de la Francophonie au sein de la fonction publique fédérale et il ne s’occupe plus de recenser les pratiques exemplaires en matière de langues officielles.

En fait, la diminution des fonctions du Secrétariat du Conseil du Trésor et la forte réduction de son effectif reflètent principalement la volonté du gouvernement de rendre chaque institution fédérale plus responsable de ses actions en matière de gestion des ressources humaines et, du même coup, en matière de langues officielles.

Comme auparavant, les hauts dirigeants du gouvernement sont responsables du respect de la lettre et de l’esprit de la Loi sur les langues officielles au sein de leur propre institution. C’est aussi à eux qu’il revient d’innover sur le plan de la dualité linguistique et de rendre compte de la manière dont leur institution s’acquitte de ses obligations relatives aux langues officielles. Mais pour remplir leurs obligations, ils ne peuvent plus compter sur l’ensemble du soutien que leur apportait autrefois le Centre d’excellence.

Une approche gouvernementale risquée

Il est encore tôt pour évaluer l’incidence définitive que les changements de la dernière année auront sur la dualité linguistique. Cependant, le gouvernement ne semble pas être parti du bon pied dans son projet de transformation.

Premièrement, le gouvernement est passé à l’action sans consulter l’ensemble des différents acteurs susceptibles d’être touchés par les changements, notamment les coordonnateurs ministériels des langues officielles et les représentants des communautés francophones et anglophones. Il s’agit là à la fois d’une entorse faite aux principes de bonne gouvernance (et de saine gestion du changement) et d’une occasion manquée : l’exemple du Nunavut a en effet montré qu’une véritable consultation, sans garantir le succès à long terme d’une transformation, peut lui donner une impulsion extrêmement positive.

Deuxièmement, il existe un danger réel que la décentralisation amorcée et la réduction des fonctions et de l’effectif du Centre d’excellence en langues officielles du Secrétariat du Conseil du Trésor amènent certaines institutions fédérales à faire une interprétation très restrictive de la Loi sur les langues officielles.

En effet, s’il est vrai qu’en matière de gouvernance la décentralisation n’est ni bonne ni mauvaise en soi, la décentralisation de la gestion des aéroports a bien montré une chose : l’adoption de cette stratégie peut mener à un recul dans la prestation de services bilingues au public, en particulier lorsque le gouvernement omet, du même souffle, de prendre des mesures pour encadrer, surveiller et soutenir adéquatement l’ensemble des acteurs responsables d’appliquer la Loi.

Troisièmement, plusieurs champions des langues officielles dans les ministères et organismes fédéraux craignent que la perte massive d’expertise au Secrétariat du Conseil du Trésor ait des effets marqués sur la capacité de leur institution à appliquer efficacement la Loi sur les langues officielles. Selon la façon dont il s’y prend actuellement pour mettre en oeuvre des changements, le gouvernement ne semble pas avoir tenu compte du fait que les institutions fédérales devront développer leur propre expertise en matière de langues officielles, ce qui pourrait prendre des années6.

Quatrièmement, on peut s’inquiéter de la capacité réelle du Secrétariat du Conseil du Trésor à s’acquitter de certaines des fonctions qu’il a remplies par le passé et qu’il assume encore.

Ainsi, on se demande si le Secrétariat du Conseil du Trésor dispose aujourd’hui de l’expertise et de l’effectif requis pour préparer le terrain en vue du Recensement de 2011, pour analyser l’incidence des résultats du recensement sur les droits des citoyens et des communautés de recevoir des services publics dans la langue officielle de leur choix et, finalement, pour élaborer des politiques sur les langues officielles et des principes d’application de ces politiques appropriés aux circonstances. Dans le contexte actuel, le Secrétariat du Conseil du Trésor doit relever certains défis pour rendre compte au Parlement de la manière dont les institutions fédérales se conforment à la Loi sur les langues officielles.

En définitive, les spécialistes des langues officielles du Secrétariat du Conseil du Trésor et les ministères et organismes fédéraux font actuellement du mieux qu’ils peuvent pour soutenir la dualité linguistique au Canada. Ils jouent leur rôle avec enthousiasme. Cependant, il existe des limites évidentes à ce que les responsables des langues officielles peuvent accomplir en présence de lacunes de gouvernance majeures.

Il n’est pas trop tard pour corriger le tir

Le fait que le train ait quitté la gare sur des rails peu solides ne signifie pas que le voyage soit inévitablement voué à l’échec. Ainsi, les changements qu’a apportés le gouvernement fédéral à la gouvernance des langues officielles pourraient toujours avoir une incidence positive (ou neutre) si certaines lacunes importantes sont rapidement corrigées.

D’abord, le gouvernement devrait mettre des mécanismes en place pour assurer que les institutions fédérales et leurs cadres supérieurs assument pleinement leurs responsabilités en ce qui a trait aux langues officielles.

Ensuite, le gouvernement devrait veiller à ce que les institutions fédérales disposent en tout temps des moyens requis pour s’acquitter efficacement de leurs fonctions en matière de langues officielles. Là où la Loi le permet, tous les Canadiens, y compris les membres des communautés de langues officielles, ont le droit de recevoir des services de qualité égale dans la langue officielle de leur choix et ils ne devraient pas faire les frais de la détérioration éventuelle du contexte budgétaire canadien et de futures révisions des programmes des ministères et organismes fédéraux. 

Finalement, en faisant preuve d’un leadership accru, les gestionnaires du gouvernement fédéral pourraient mitiger le risque que les dernières transformations apportées à la gouvernance des langues officielles aient des effets négatifs. Comme le souligne le professeur Donald Savoie de l’Université de Moncton, « les structures, l’appareil gouvernemental et les exigences des politiques comptent, mais les personnes aussi. En effet, un gestionnaire très motivé, très respecté et très compétent fera une différence dans la promotion de la politique sur les langues officielles [...]7 ».

« [A]ucun changement de l’appareil gouvernemental ne pourra jamais compenser un manque d’engagement politique8 », poursuit le professeur Savoie. Mais un très fort engagement de ce type pourrait corriger la mise en oeuvre de transformations déficientes.

DÉCENTRALISATION OU FRAGILISATION ?

Dans les mois à venir, le commissaire aux langues officielles surveillera très étroitement les effets que les changements réalisés en 2009-2010 auront sur la qualité des services offerts aux francophones et aux anglophones et sur la vitalité des communautés de langue officielle. Mais en matière de gouvernance, son regard embrassera un horizon plus large.

Le gouvernement du Canada est en train de décentraliser ou de privatiser certaines de ses activités et de transférer certains de ses champs de compétence à d’autres ordres de gouvernement. Ces transformations pourront avoir des effets positifs ou neutres sur le plan des langues officielles. Mais pour s’en assurer, le gouvernement devra absolument les mettre en oeuvre en respectant les principes de saine gouvernance. Il ne faut pas que la décentralisation s’accompagne d’une fragilisation.

Le commissaire aux langues officielles s’attend à ce qu’à l’avenir, le gouvernement fédéral prenne soin, avant d’agir, de consulter l’ensemble des acteurs qui seraient touchés par tout changement apporté à la structure de gouvernance en matière de langues officielles. Le commissaire s’attend aussi à ce que toute décentralisation ou privatisation ou tout transfert de compétences soient accompagnés de l’adoption de mesures qui permettront à l’ensemble des acteurs touchés de continuer à assumer efficacement leurs responsabilités relatives aux langues officielles.

Enfin, lorsqu’il réalise des changements de ce genre, le gouvernement doit veiller à ce que les organismes centraux puissent continuer à jouer adéquatement leur rôle clé de coordonnateurs et de catalyseurs. Car une décentralisation sans vigilance amène une perte des droits et des services.

RECOMMANDATION

Le commissaire aux langues officielles recommande au premier ministre de prendre toutes les mesures requises pour faire en sorte que les nouvelles initiatives d’instauration d’un mode alternatif de prestation de services (les privatisations et les ententes de décentralisation ou de partenariat) n’aient aucun effet négatif sur les droits linguistiques des Canadiens, en particulier les membres des communautés de langue officielle en situation minoritaire.

Notes

1 Office québécois de la langue française, « Gouvernance », Grand dictionnaire terminologique, 2003, version en ligne (www.granddictionnaire.comSite externe) consultée le 31 mars 2010.

2 Fédération des communautés francophones et acadienne du Canada, La mise en oeuvre de la Loi sur les langues officielles : une nouvelle approche – une nouvelle vision, Ottawa, 2009, version en ligne (www.fcfa.ca/documents/doc_LLO_FR.pdfSite externe) consultée le 31 mars 2010.

3 Les citations sont tirées du site Web de l’Organisation de coopération et de développement économiques, Principaux éléments de la bonne gouvernance, version en ligne (www.oecd.org/document/48/0,3343,fr_2649_33735_1814576_1_1_1_1,00.htmlSite externe) consultée le 31 mars 2010.

4 Rodrigue Landry, Diagnostic sur la vitalité de la communauté acadienne du Nouveau-Brunswick, Petit-Rocher, 1994, version en ligne (www.sanb.ca/?Id=215Site externe) consultée le 31 mars 2010.

5 Comité sénatorial permanent des Affaires juridiques et constitutionnelles, Délibérations du Comité sénatorial permanent des Affaires juridiques et constitutionnelles, Ottawa, 10 et 11 juin 2009, fascicule 11, version en ligne (www.parl.gc.ca/40/2/parlbus/commbus/senate/com-f/lega-f/11ev-f.htm?Language=F&Parl=40&Ses=2&comm_id=11Site du gouvernement) consultée le 31 mars 2010.

6 Paul Gaboury, « La moitié des postes abolis au Centre d’excellence des langues officielles », Le Droit, Ottawa, 2 octobre 2009, version en ligne (www.cyberpresse.ca/le-droit/actualites/fonction-publique/200910/02/01-907842-la-moitie-des-postes-abolis-au-centre-dexcellence-des-langues-officielles.phpSite externe) consultée le 31 mars 2010.

7 Donald J. Savoie, La gestion horizontale des langues officielles, Ottawa, 2008, p. 15, version en ligne (www.languesofficielles.gc.ca/sites/default/files/Gestionhorizontale.pdf) consultée le 31 mars 2010.

8 Donald J. Savoie, La gestion horizontale des langues officielles, p. 19.



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