ARCHIVÉE - Chapitre 2 : La vision, le leadership et l’engagement : l’essence de la pleine mise en oeuvre de la loi

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1.0 La situation évolue, mais trop lentement

L’idée que la fonction publique fédérale devrait être en mesure de servir les Canadiens dans la langue officielle de leur choix et que les employés fédéraux devraient pouvoir choisir de travailler en français ou en anglais semble couler de source en 2009. Toutefois, il n’en a pas toujours été ainsi.

Il a fallu attendre 1966 pour que le gouverne-ment canadien se dote d’une première politique générale sur le bilinguisme dans la fonction publique fédérale. Cette année-là, le premier ministre Pearson avançait en effet que dans une « période de temps raisonnable […] les communications avec le public se fer[aient] normalement dans l’une ou l’autre langue officielle eu égard au client […] et un climat se créer[ait] dans lequel les fonctionnaires des deux groupes linguistiques pourr[aient] travailler ensemble vers des buts communs, en utilisant leur propre langue1 ».

En 1969, l’adoption de la Loi sur les langues officielles a permis aux institutions fédérales de réaliser d’importants progrès dans la considération des attentes linguistiques du public canadien. Quant à l’adoption unanime, en 1973, d’une résolution parlementaire établissant explicitement le droit des employés fédéraux de travailler dans la langue de leur choix2 , elle a contribué à l’avancement du français dans les institutions fédérales.

Cependant, les avancées réalisées depuis 40 ans en matière de langues officielles ont souvent été pénibles, notamment parce qu’elles résultaient de recours judiciaires. De plus, force est d’admettre que la progression de la dualité linguistique dans les institutions fédérales stagne depuis les années 19903.

En effet, les résultats de l’examen que le commissaire a mené en 2008-2009 sur le rendement de 15 institutions fédérales ayant le statut d’« employeur distinct4 » ressemblent trop à ceux des rapports annuels précédents : si certaines institutions fédé-rales ont eu un bon rendement cette année et se sont améliorées dans certains domaines, beaucoup tardent encore à remplir adéquatement l’ensemble de leurs obligations linguistiques5.

Trois éléments sont cruciaux pour remédier à cette situation et assurer la mise en œuvre pleine et entière de la Loi : la vision, le leadership et l’engagement des dirigeants et des élus.

2.0 Le point sur l’approche renouvelée du commissaire aux langues officielles

Dans son premier rapport annuel (2006-2007), le commissaire constatait un plafonnement dans la mise en œuvre de la Loi et envisageait devoir adopter d’autres modes d’intervention que ceux dont il disposait déjà. Dans son rapport annuel de 2007-2008, il présentait les conclusions d’une réflexion profonde menée sur la façon de jouer son rôle d’ombudsman pour accélérer la mise en œuvre de la Loi dans l’appareil fédéral. Cette démarche a abouti, cette année, à l’adoption d’une approche davantage proactive suscitant le leadership et l’engagement des gestionnaires pour trouver une résolution durable et plus efficace des plaintes, ainsi que pour prévenir les problèmes qui donnent lieu aux plaintes.

Le commissaire a notamment entrepris en janvier 2009 une campagne intitulée « Une occasion en or : Les langues officielles et les Jeux de Vancouver 2010 ». Cette campagne visait à sensibiliser l’ensemble des acteurs fédéraux prenant part à l’organisation des XXIe Jeux d’hiver à l’importance que les athlètes, les journalistes et les visiteurs puissent vivre l’expérience olympique aussi bien en français qu’en anglais. Dans le cadre de cette initiative, des représentants du Commissariat ont visité une vingtaine d’institutions fédérales à Vancouver, à Toronto et à Ottawa.

En outre, le commissaire poursuit sa démarche entamée en 2007 auprès de l’Autorité aéroportuaire du Grand Toronto pour mieux cerner ses défis linguistiques et pour l’aider à mener des activités qui reflètent mieux la nature bilingue du Canada. Il est à espérer que ces démarches parallèles contribueront à bonifier l’expérience canadienne des visiteurs, dont la moitié se rendra aux Jeux olympiques de Vancouver en passant par l’aéroport international Pearson de Toronto.

Le commissaire a également amélioré ses mécanismes d’enquête en y ajoutant un processus de résolution facilitée (voir annexe A). En vertu de cette méthode, le commissaire tente d’amener l’institution en cause à régler rapidement la question soulevée par le plaignant, si nécessaire, sans qu’il ait à se prononcer sur le bien-fondé de la plainte reçue, tout en s’assurant du respect de l’intérêt public. Lorsque le processus de résolution facilitée ne donne pas de résultats ou lorsque le plaignant ou l’institution en cause ne favorise pas cette approche, le commissaire mène une enquête formelle.

Le commissaire a aussi entrepris des démarches auprès de quelques institutions fédérales dans le but de les convaincre de travailler de concert avec le Commissariat pour cerner les problèmes linguistiques récurrents et systémiques auxquels elles font face. Cette initiative vise la conclusion d’un protocole d’entente par lequel l’institution signataire s’engage à prendre des moyens efficaces pour remédier aux lacunes relevées et ainsi accroître le respect porté à la dualité linguistique.

De plus, le commissaire a adapté ses processus de vérification et de suivi ainsi que les bulletins de rendement des institutions fédérales à son approche proactive axée sur des résultats durables (voir annexe D). En dernier recours, s’il a épuisé toutes ses options, il pourra, avec le consentement du plaignant, s’adresser à la Cour.

Le commissaire croit que, dans les années à venir, ces outils améliorés et l’utilisation de moyens éprouvés contribueront à éliminer les obstacles qui nuisent au plein respect de la Loi par les institutions fédérales.

3.0 Une vision dynamique de la dualité linguistique

C’est en adoptant une vision dynamique de la dualité linguistique fondée sur le respect, le dialogue, le partenariat et l’équité que le gouvernement du Canada et les institutions fédérales réaliseront l’égalité linguistique. Cette vision du commissaire devrait inspirer le leadership des hauts dirigeants des institutions fédérales et les mobiliser dans le but de réaliser le plein potentiel de la Loi.

Cette vision devrait comprendre les éléments suivants :

  • Le public est à l’aise de communiquer avec les institutions fédérales dans la langue officielle de son choix et reçoit des services de qualité égale en français et en anglais;

  • Les employés fédéraux sont fiers de travailler dans un milieu où l’utilisation des deux langues officielles est valorisée et encouragée;

  • Les communautés de langue officielle en situation minoritaire et la dualité linguistique sont reconnues, soutenues et célébrées par les Canadiens.

Comme le reste du chapitre le montre, d’importants efforts devront être déployés pour concrétiser cette vision.

4.0 Communications avec le public et prestation de services de qualité égale

La vision du commissaire…

Le public est à l’aise de communiquer avec les institutions fédérales dans la langue officielle de son choix et reçoit des services de qualité égale en français et en anglais.

En matière de communication avec le public et de prestation de services par le gouvernement fédéral, la Cour suprême du Canada a rendu, le 5 février 2009, un jugement très important qui clarifie les obligations des institutions fédérales, traçant ainsi la voie dans laquelle doit s’engager le gouvernement.

Dans l’affaire Desrochers c. Canada (Industrie)6, la cause qui impliquait le Centre d’avancement de leadership et de développement économique communautaire de la Huronie (CALDECH) et dans laquelle le commissaire agissait comme coappelant, la Cour suprême a établi que l’égalité réelle en matière de prestation de services pourrait exiger un contenu distinct si cela est nécessaire pour répondre aux besoins des deux communautés de langue offi cielle. Comme écrivait la Juge Charron, « [il] se peut que l’élaboration et la mise en œuvre de services identiques pour chacune des communautés linguistiques ne permettent pas de réaliser l’égalité réelle. Le contenu du principe de l’égalité linguistique en matière de services gouvernementaux n’est pas nécessairement uniforme. Il doit être défi ni en tenant compte de la nature du service en question et de son objet7. » En fi n de compte, ce qui importe, selon la Cour suprême, « c’est que les services offerts soient de qualité égale dans les deux langues8 ». Cet énoncé signale un progrès dans l’interprétation et dans l’application du principe d’égalité réelle en matière de prestation de services. Il s’agit d’une victoire pour les communautés de langue officielle.

Santé Canada passe à l’action en matière d’offre active

Un examen de la situation a permis aux dirigeants de Santé Canada de comprendre que le peu d’améliorations enregistrées dans ce Ministère en matière d’offre active – surtout lors de contacts face à face – était moins attribuable à la faiblesse des capacités linguistiques du personnel qu’à sa mauvaise compréhension des enjeux. Ce constat a amené Santé Canada à se doter d’une politique sur le service au public, à dresser une liste de phrases d’accueil et à publier un document décrivant les services à offrir dans les deux langues officielles. Santé Canada a aussi mené une campagne de sensibilisation pour faire en sorte que ses employés comprennent l’importance de l’offre active. Santé Canada entend finalement faire un suivi pour déterminer l’efficacité de ces mesures correctrices.

Il faut toutefois admettre que, de manière générale, les institutions fédérales n’ont pas encore concrétisé la vision de la dualité linguistique en matière de communications et de prestation de services. On le dénote chez les 15 employeurs distincts qui ont reçu un bulletin de rendement cette année : des problèmes sont toujours visibles sur le plan de l’offre active de services dans les deux langues officielles et sur celui de la disponibilité des services en français et en anglais.

En 2008-2009, 382 plaintes recevables présentées au commissaire portaient sur la langue de service (partie IV de la Loi). (Voir l’annexe B pour plus de détails sur les plaintes.) L’analyse de ces plaintes révèle que les principaux problèmes touchent les communications en personne, les communications écrites et les services au sol off erts aux voyageurs.

4.1 L’offre active de services

Afin de respecter les droits des Canadiens de recevoir les services dans la langue officielle de leur choix, les bureaux qui ont des obligations en matière de prestation de services et de communications bilingues doivent en tout temps faire l’offre active de leurs services en français et en anglais.

Autrement dit, par écrit (à l’aide d’un pictogramme par exemple) et verbalement (comme un message d’accueil bilingue), leur personnel doit spontanément et clairement signifi er au public que ce dernier peut obtenir le service désiré dans la langue officielle de son choix.

Cependant, les services fédéraux ne sont pas, à tout le moins, tou jours offerts à la population canadienne de manière active dans les deux langues officielles, comme l’exige pourtant l’article 28 de la Loi9.

Les résultats des observations du commissaire en 2008-2009 démontrent que l’offre active est une pratique bien implantée dans les services au téléphone offerts par les institutions de type « employeur distinct ». En effet, 14 des 15 institutions examinées cette année ont eu une note parfaite à ce chapitre. (Voir le tableau 4 de l’annexe D pour l’ensemble des résultats des observations.)

 

Félicitations...

... à la Société du Musée canadien des civilisations, à la Commission canadienne du tourisme, à la Commission de la capitale nationale, au Centre national des Arts et à l’Office national du film, qui ont obtenu une note parfaite en matière d’offre active visuelle.

 

Service Canada exerce un suivi dans ses centres au Nouveau-Brunswick

En 2008, des représentants du bureau régional de Service Canada au Nouveau-Brunswick ont visité les Centres Service Canada afin d’y déceler les lacunes en matière d’offre active et de prendre les mesures correctives qui s’imposent. Les bureaux désignés bilingues qui n’avaient pas effectué l’offre active de services bilingues en 2007-2008 selon les bulletins de rendement produits par le Commissariat aux langues officielles ont été ciblés.

Ces visites ont permis de vérifier si les employés de première ligne et les agents rencontrés offraient de façon active des services dans les deux langues officielles au premier contact. Les observations ont aussi permis de noter si les services dans chacune des langues officielles étaient de qualité égale et de déterminer si les délais, les périodes d’attente et le niveau de service étaient comparables.

Les résultats de cet exercice ont été partagés verbalement et par écrit avec les gestionnaires concernés. La région a fait de l’offre active une priorité et compte la mettre en pratique dans 100 p. 100 des cas, et ce, grâce à une surveillance constante.

Cependant, l’offre active en personne continue d’être négligée. D’une part, quelques institutions, dont la Gendarmerie royale du Canada, la Société Radio-Canada/CBC et VIA Rail, font un usage moins exemplaire que l’an dernier de panneaux ou d’autres instruments visuels destinés à indiquer au citoyen qu’il peut demander à être servi en français ou en anglais.

D’autre part, bien que la Société canadienne d’hypothèques et de logement, l’Agence canadienne d’inspection des aliments, le Centre national des Arts, VIA Rail et l’Office national du fi lm aient amélioré leur rendement en matière d’offre active en personne depuis 2007-2008, les résultats obtenus cette année à ce chapitre sont globalement décevants. En eff et, 9 des 15 institutions fédérales examinées ont vu le rendement de leurs préposés à la clientèle se détériorer. Ces neuf institutions devront prendre des mesures rigoureuses pour redresser cette situation, à l’instar d’autres institutions fédérales qui ont corrigé leurs manquements en matière d’offre active.

Le commissaire recommandait, dans son rapport annuel de 2006-2007, que « les administrateurs généraux des institutions fédérales s’assurent que le personnel de première ligne et tous les agents qui répondent aux demandes de la clientèle offrent activement, dès le premier contact, les services dans les deux langues officielles afin de favoriser l’utilisation de la langue officielle de choix du public10 ». Force est d’admettre que, sauf en ce qui concerne l’off re active par téléphone, cette recommandation n’a pas eu les échos attendus chez la majorité des 15 employeurs distincts évalués cette année. On ne saurait pourtant trop insister sur l’importance que toutes les institutions fédérales implantent l’offre active dans toutes leurs communications avec le public. En effet, aucun citoyen ne devrait avoir à se demander s’il sera bien reçu s’il utilise le français ou l’anglais pour traiter avec ces institutions. C’est en développant le réflexe de l’offre active que les institutions fédérales créent un environnement où le public se sent vraiment à l’aise d’utiliser la langue officielle de son choix.

4.2 La disponibilité des services

Comme le commissaire le soulignait lors du Forum des gestionnaires 2008 de Justice Canada, « chaque fois qu’un citoyen [francophone] a de la difficulté à obtenir des services dans sa langue officielle de choix, [...] ou encore qu’il se fait servir par un fonctionnaire qui n’est pas à l’aise dans sa langue seconde, la perception s’accentue que les cadres supérieurs à Ottawa considèrent que le français a une importance secondaire11 ». Les Anglo-Québécois font, eux aussi, face à ce genre de situation, mais dans une moindre mesure.

Malheureusement, tant les francophones que les anglophones sont confrontés au fait inacceptable que le service attendu n’est pas toujours accessible dans leur langue. Ainsi, selon les observations du commissaire, 2 des 15 employeurs distincts examinés cette année ont nettement plus de difficulté qu’en 2007-2008 à fournir aux Canadiens un service au téléphone dans la langue de leur choix, soit la Gendarmerie royale du Canada et l’Office national du film (qui s’est pourtant distingué, nous l’avons vu, sur le plan de l’offre active en personne).

De plus, selon les observations réalisées cette année par le commissaire, une fois sur cinq, les membres des communautés de langue officielle sont incapables d’être servis en personne dans leur langue. Si cinq institutions fédérales ont obtenu des notes parfaites à ce chapitre (voir encadré « Félicitations… »), d’autres, comme la Banque de développement du Canada, l’Agence du revenu du Canada, l’Agence d’inspection des aliments et, une fois de plus, la Gendarmerie royale du Canada et l’Office national du film, devront déployer davantage d’efforts pour assurer un service de qualité égale en français et en anglais.

Les employeurs distincts devraient aussi améliorer la situation dans un nouveau secteur évalué dans les bulletins de rendement des institutions fédérales, celui des services par courriel. Les données recueillies en 2008-2009 montrent qu’il est possible tant pour les francophones que pour les anglophones de recevoir par courriel les services des institutions fédérales dans leur langue. Cependant, comme les francophones sont généralement servis moins rapidement de cette manière que le sont les anglophones, beaucoup de travail reste encore à faire pour off rir un service de qualité égale.

 

Mécanismes de contrôle efficaces en matière de service au public

La Société canadienne d’hypothèques et de logement fait appel à une firme privée pour évaluer ses services dans les deux langues officielles. L’exercice tient compte de l’offre active ainsi que de la prestation de services au téléphone et en personne. Cela permet à la Société d’exercer un contrôle plus serré sur son rendement et l’aide à déterminer ses lacunes, à les corriger et à sensibiliser son personnel à l’importance de toujours offrir et assurer un service de qualité égale en français et en anglais.

Cette bonne pratique n’est sans doute pas étrangère aux excellents résultats obtenus par cette institution en matière de service au public dans son bulletin de rendement de cette année. D’autres institutions gagneraient à faire de même.

 

Félicitations...

... à la Société du Musée canadien des civilisations, à la Commission de la capitale nationale, à la Commission canadienne du tourisme, au Centre national des Arts et à la Société canadienne d’hypothèques et de logement, qui ont tous obtenu une note parfaite pour leur capacité à assurer des services en personne de qualité égale en français et en anglais.

4.3 La transformation des institutions : le passé est-il garant de l’avenir?

En 1998, le commissaire Goldbloom concluait, dans un rapport intitulé Les effets des transformations du gouvernement sur le programme des langues officielles du Canada, que « la dévolution, le partenariat, la commercialisation et la restructuration de services et de programmes fédéraux, en plus des modifi cations apportées aux rapports entre les organismes centraux et les ministères, ont affaibli graduellement les droits linguistiques et les pouvoirs du gouvernement fédéral dans le domaine des langues officielles12 ». Comme le rapportait la commissaire Adam en 2001, ces transformations ont notamment mené à une diminution de 25 p. 100 du nombre de bureaux et de points de services désignés bilingues, une chute qui a nui à la qualité linguistique des services offerts aux communautés de langue officielle13.

En 2008-2009, le commissaire s’inquiète toujours des répercussions des transformations réalisées par le gouvernement sur la prise en compte du droit et du désir de la population canadienne d’être informée et servie dans la langue de son choix par les institutions fédérales. Le commissaire s’inquiète particulièrement de la tendance des institutions fédérales à faire appel à des tiers pour s’acquitter de leurs responsabilités principales.

Dans le contexte économique actuel, les institutions fédérales seront de plus en plus tentées de recourir à une stratégie qui peut mener à une réduction des coûts d’exploitation ou de simplifier la gestion des ressources humaines. Le commissaire croit cependant que cette approche comporte des risques sur le plan linguistique. Ainsi, l’institution qui fait appel à un tiers (par exemple Postes Canada, Air Canada ou l’Administration canadienne de la sûreté du transport aérien) perd le contrôle des mécanismes de livraison de ses services. Le recrutement de personnel bilingue représente souvent un défi pour les tiers. Enfin, il est difficile pour l’institution fédérale de vérifi er le niveau de maîtrise linguistique de ces employés.

 

L’article 25 de la Loi sur les langues officielles

Le législateur a prévu à l’article 25 de la Loi14 que les tiers qui agissent pour le compte d’une institution fédérale doivent respecter la partie IV de la Loi. Cette disposition entraîne rarement des problèmes importants lorsque les institutions fédérales ont recours à des tiers pour des projets spécifi ques d’une portée limitée. Cependant, des problèmes de conformité à la Loi se manifestent souvent lorsqu’une institution fait appel à des tiers pour que ceux-ci s’acquittent en son nom des responsabilités principales découlant de son mandat.

Dans l’aff aire Desrochers c. Canada (Industrie), la Cour d’appel fédérale a clarifi é les situations où un tiers agit pour le compte d’une institution fédérale au sens de l’article 25. « Il s’agit de voir, selon les faits et les circonstances de l’espèce, si le tiers off re des services d’une institution fédérale ou d’un programme gouvernemental fédéral avec l’accréditation, l’accord, la confi rmation, le consentement, l’acceptation ou l’approbation de celle-ci ou du gouvernement. Une réponse positive entraîne une conclusion que ce tiers agit pour le compte d’une institution fédérale au sens de l’article 25 de la Loi. Et ce tiers est tenu d’off rir ces services dans les deux langues offi cielles si [...] l’institution fédérale ou le gouvernement fédéral étaient euxmêmes soumis à une telle obligation15. »

Les institutions fédérales doivent garder en tête qu’elles ne peuvent pas se départir de leurs obligations constitutionnelles et législatives en matière de prestation de services bilingues au public. La Cour suprême du Canada a récemment rappelé ce principe crucial dans l’affaire Société des Acadiens et Acadiennes du Nouveau-Brunswick Inc. c. Canada16.

 

Des obligations linguistiques incontournables

Dans l’affaire Société des Acadiens et Acadiennes du Nouveau-Brunswick Inc. c. Canada17 , la Cour suprême du Canada a clarifié les obligations linguistiques qui incombent à la Gendarmerie royale du Canada (GRC) lorsque cette dernière agit comme police provinciale pour le compte du gouvernement du Nouveau-Brunswick.

La Cour a précisé que la GRC était tenue de respecter les obligations linguistiques que la Charte canadienne des droits et libertés impose au gouvernement du Nouveau-Brunswick. La Cour a spécifié que la GRC conserve son statut d’institution fédérale dans toutes les provinces où elle fournit des services de police provinciale et doit ainsi respecter en tout temps la Loi sur les langues officielles.

Ce jugement est important, car il confirme qu’un gouvernement ne peut, par l’intermédiaire d’une entente, se libérer des obligations linguistiques que lui impose la Charte. Ce principe s’applique également aux institutions fédérales qui ont des obligations linguistiques en vertu de l’article 20 de la Charte et en vertu de la partie IV de la Loi.

4.4 Les transformations d’air canada et l’effritement des droits de ses employés et de ses clients

En 1988, le gouvernement fédéral a privatisé Air Canada, une société d’État créée grâce à des fonds publics. Le premier transporteur du Canada a depuis effectué plusieurs restructurations, qui ont eu pour effet d’effriter les droits linguistiques du public voyageur.

D’abord, une fois privatisée, la société Air Canada a créé un réseau de transporteurs régionaux pour assurer différentes liaisons dont elle était responsable. En 2000, pour résoudre un désaccord sur l’application de la Loi à ces transporteurs régionaux, le Parlement est intervenu en modifiant la loi régissant Air Canada.

En 2003, aux prises avec des problèmes financiers, Air Canada a entrepris une autre restructuration, à la suite de laquelle elle a mis sur pied de nouvelles entités juridiques (Jazz, Services au sol, Services techniques et Cargo) destinées à remplacer ses anciennes filiales et divisions.

Depuis, le gouvernement s’est engagé publiquement à maintenir les acquis linguistiques du public voyageur et des employés d’Air Canada. Trois projets de loi en ce sens ont d’ailleurs été présentés au Parlement depuis 2005, mais tous sont morts au feuilleton.

Par la suite, Air Canada a dû fermer ses points de services dans plusieurs villes, comme Moncton, Fredericton, St. John’s et Québec. Bon nombre d’employés d’Air Canada travaillent maintenant pour une de ces entités juridiques et ont, par conséquent, perdu leur droit de travailler dans la langue officielle de leur choix.

En ce qui concerne la structure organisationnelle d’Air Canada, elle continue d’évoluer sans clarification législative sur le plan linguistique. Il est grand temps que le gouvernement corrige cette situation déplorable, d’autant plus que le logo d’Air Canada affiche toujours la feuille d’érable, véritable symbole de l’identité canadienne dont la dualité linguistique est une caractéristique. Le Parlement devrait intervenir à nouveau pour combler le vide juridique qui persiste quant aux obligations linguistiques des diverses entités d’Air Canada.

4.5 La situation dans les grands aéroports

Cinq grands aéroports internationaux canadiens ont fait, pour la première fois cette année, l’objet d’un examen par le commissaire : l’aéroport international Pierre-Elliott-Trudeau de Montréal, l’aéroport international Macdonald-Cartier d’Ottawa, l’aéroport Robert L. Stanfield d’Halifax, l’aéroport international Pearson de Toronto et l’aéroport international de Vancouver. On trouve dans chacun d’eux trois institutions qui ne font pas partie de la fonction publique, mais qui doivent toutefois respecter des obligations linguistiques. Le transporteur Air Canada et l’Administration canadienne de la sûreté du transport aérien demeu rent soumis à l’ensemble de la Loi. Quant à l’administration de chaque aéroport, elle y est assujettie, sauf en ce qui concerne la partie VII.

Les observations du commissaire révèlent qu’il est trop souvent difficile pour les voyageurs de se faire servir dans la langue officielle de leur choix. En fait, comme le montre le tableau 2 de l’annexe C, des cinq aéroports visés par cet exercice, seul celui de Montréal a obtenu des résultats élevés. Le portrait dans les quatre autres aéroports est beaucoup moins reluisant, sauf en ce qui concerne l’offre active visuelle. Le commissaire souhaite que ce premier examen amène les responsables des institutions qui, au sein d’un même aéroport, sont assujetties à la Loi à conjuguer leurs efforts pour relever les défis communs auxquels ils font face sur le plan des langues officielles. Le commissaire souhaite aussi que, d’un bout à l’autre du pays, les gestionnaires d’une même institution n’hésitent pas à partager leurs solutions pour que, peu importe où ils se trouvent, les voyageurs connaissent une expérience de voyage agréable sur le plan linguistique.

 

Il n’est jamais trop tard pour bien faire, mais le temps presse…

À la lecture des résultats affi chés dans les bulletins de rendement des grands aéroports internationaux canadiens (voir le tableau 2 de l’annexe C), il paraît évident qu’à moins de changements radicaux, l’aéroport international de Vancouver ne sera pas en mesure d’accueillir adéquatement dans les deux langues officielles du Canada – et du Comité international olympique – les milliers de visiteurs et d’athlètes canadiens et étrangers qui, dans moins d’un an, se rendront aux Jeux olympiques d’hiver de 2010 à Vancouver. Il en est de même à l’aéroport international Pearson de Toronto, par lequel transitera la moitié des visiteurs et des athlètes en route pour Vancouver. Pour corriger ces graves problèmes, toutes les institutions concernées, dont l’Administration de l’aéroport international de Vancouver, l’Autorité aéroportuaire du Grand Toronto, Air Canada et l’Administration canadienne de la sûreté du transport aérien, devront se retrousser les manches et travailler ensemble, en incluant l’Agence des services frontaliers du Canada, pour faire connaître la dualité linguistique canadienne au monde entier.

 

Le commissaire continue de s’intéresser aux aéroports

En plus d’examiner la situation au sein des aéroports par l’entremise des bulletins de rendement, le commissaire a effectué, en 2008, une vérification de la gestion globale du programme des langues officielles à l’aéroport international Robert L. Stanfi eld d’Halifax. L’objectif principal de la vérification était d’examiner si l’Administration de cet aéroport s’acquitte efficacement de ses obligations, surtout en ce qui a trait à la prestation de services aux voyageurs et aux communications avec ces derniers.

Le commissaire a remis son rapport préliminaire à l’Administration de l’aéroport international d’Halifax. À la lumière des résultats de cette vérification et des observations du commissaire lors de l’examen de cinq grands aéroports internationaux canadiens, l’Administration reconnaît qu’elle a du travail à faire pour atteindre les résultats souhaités. Les représentants de l’Administration concevront un plan d’action pour mettre en œuvre les recommandations du commissaire. Ce dernier commentera ce plan et le joindra à son rapport final, qui sera publié en 2009.

5.0 Pour un milieu de travail respectueux des deux langues officielles

La vision du commissaire…

Les employés fédéraux sont fiers de travailler dans un milieu où l’utilisation des deux langues officielles est valorisée et encouragée.

Une grande majorité d’institutions fédérales n’ont pas encore instauré un milieu de travail où leurs employés sont à l’aise d’utiliser l’une ou l’autre langue officielle et encouragés à le faire. Bien que les institutions fédérales comptent sur un nombre de plus en plus important de cadres supérieurs bilingues et que le niveau de bilinguisme des titulaires de postes bilingues ait augmenté, il faut se rendre à l’évidence18 :

  • le français comme langue de travail n’est pas aussi utilisé qu’il devrait l’être dans les bureaux fédéraux situés dans la région de la capitale nationale ou à l’extérieur du Québec;

  • le français n’occupe pas non plus sa juste place dans les communications entre les bureaux centraux du gouvernement fédéral et ses bureaux régionaux du Québec;

  • l’anglais demeure une langue de travail sousutilisée dans les bureaux québécois des institutions fédérales.

En 2008-2009, le commissaire a examiné 107 plaintes recevables liées à la langue de travail (partie V de la Loi), soit environ le même nombre que l’an passé. Une analyse de ces plaintes révèle que les principaux problèmes ont trait aux communications internes, à la formation ainsi qu’aux services centraux et personnels offerts aux employés fédéraux.

 

La langue des outils interactifs

Le wiki, une application Web où toute personne peut facilement créer ou modifier une page, est particulièrement utile pour rédiger collectivement un document, gérer un projet ou animer les discussions de communautés de pratiques. Le nombre de wikis a fortement augmenté au sein de la fonction publique fédérale et il continuera de le faire, notamment parce que les jeunes employés fédéraux ont l’habitude de collaborer virtuellement les uns avec les autres et souhaitent continuer à le faire.

Il faut cependant tenir compte du fait que la pression concernant l’utilisation d’une langue unique dans les outils de gestion des connaissances comme les wikis pourrait être forte. Par exemple, les collaborateurs à un wiki pourraient considérer avantageux d’y intervenir en anglais, de manière à ce que le plus grand nombre comprennent l’information qui s’y trouve.

Le commissaire considère donc que le gouvernement doit étudier les tenants et les aboutissants linguistiques de l’utilisation des wikis et de tout autre outil de collaboration ou de réseautage. À cette fin, un groupe de travail sur les langues officielles, mené par le Secrétariat du Conseil du Trésor, a été mis sur pied à l’automne 2008 et se rencontre régulièrement depuis janvier 2009 pour discuter de ces questions. Le groupe de travail comprend des représentants du Secrétariat du Conseil du Trésor, du Bureau du dirigeant principal des ressources humaines et du Commissariat aux langues officielles.

Le commissaire considère également que le gouvernement doit veiller à ce que la mise en place de ces lieux de partage et leur contenu respectent la dualité linguistique19.

5.1 Des progrès qui se font attendre

Selon un sondage réalisé auprès du personnel des employeurs distincts (voir l’annexe E), auquel ont participé les employés francophones des régions désignées bilingues de l’Ontario20, de la région de la capitale nationale et du Nouveau-Brunswick, ainsi que les employés anglophones des régions désignées bilingues du Québec21, seulement 69 p. 100 des francophones et 75 p. 100 des anglophones sont généralement satisfaits du régime linguistique en place dans leur milieu de travail. Ces résultats sont sensiblement les mêmes que ceux de l’année dernière.

Comme le montre le tableau 6 de l’annexe E, les employés francophones mentionnent surtout des lacunes liées à la place accordée au français comme langue des réunions, langue de rédaction et langue de formation. En effet, seulement 62 à 69 p. 100 des francophones se disent satisfaits de la situation dans ces trois domaines.

Le portrait est semblable chez les anglophones qui travaillent au Québec : ils indiquent des lacunes liées à la place de l’anglais comme langue de formation et langue des réunions. Seulement 64 p. 100 d’entre eux sont satisfaits de l’offre actuelle de formation dans leur langue et seulement 72 p. 100 considèrent que les réunions auxquelles ils assistent font suffisamment place à l’anglais.

Fait à noter, 66 p. 100 des francophones et 80 p. 100 des anglophones sondés s’estiment actuellement satisfaits de l’utilisation qui est faite de leur langue lors d’échanges avec un superviseur.

En 2008-2009, certaines institutions fédérales ont posé des gestes prometteurs pour créer un milieu de travail où les deux langues officielles sont sur un pied d’égalité. La Société canadienne d’hypothèques et de logement a ainsi conçu et mis en œuvre en 2008 une importante campagne de sensibilisation intitulée « Deux langues sous un même toit ». Soutenue publiquement par la présidente de la Société, cette campagne vise notamment à favoriser l’offre active ainsi que le maintien et l’amélioration des compétences linguistiques du personnel.

De son côté, le bureau de l’Agence des services frontaliers du Canada (ASFC) dans l’Atlantique a entrepris plusieurs projets innovateurs en matière de soutien aux langues officielles et d’appui au développement de la communauté francophone. Entre autres projets, l’ASFC a conçu une stratégie pour améliorer sa capacité de recrutement d’employés bilingues, notamment en se faisant connaître auprès des clientèles des centres scolaires et communautaires francophones du sud-ouest du Nouveau-Brunswick. Elle cherche aussi à créer des liens avec des organisations francophones de la région d’Halifax pour permettre à ses employés non francophones d’y faire un séjour et de renforcer leur maîtrise du français.

5.2 La dualité linguistique, une question de leadership

Les études du Commissariat sur la langue de travail22 ont révélé que les institutions fédérales qui ont réussi à mettre en place une culture organisationnelle propice à l’utilisation des deux langues officielles sont celles où la direction, particulièrement la haute direction, donne l’exemple et fait preuve de leadership en matière de dualité linguistique. Pour être un bon leader, comme le disait le commissaire devant le Comité sénatorial des langues offi cielles en juin 2008, « il est nécessaire de pouvoir informer, évaluer, expliquer, conseiller et inspirer tant en anglais qu’en français23 ».

 

Un message sans équivoque du chef d’état-major de la défense

Le 5 janvier 2009, dans un contexte de planification de la relève, le chef d’état-major de la Défense, le général Walter Natynczyk, envoyait à tous les officiers généraux dans les Forces canadiennes (qui comprend les rangs de général, lieutenant-général, major-général et brigadier-général dans l’armée et dans les forces aériennes, et les rangs d’amiral, vice-amiral, contre-amiral et commodore dans la marine). Dans cette lettre, il établissait que la maîtrise du français ou de l’anglais langue seconde constituait dorénavant une compétence clé en matière de leadership, qui serait prise en considération lors de promotions à des grades plus élevés. Plus spécifiquement, il a rappelé que tout officier général incapable de maîtriser sa langue seconde au niveau de compétence CBC24 à la date précisée dans le cadre du Programme des langues officielles de la Défense nationale devrait renoncer à l’idée d’être promu.

Les nombreux dirigeants fédéraux doivent transmettre haut et fort le message, en paroles et en gestes, que le français et l’anglais ont tous deux leur place comme langues de travail dans les institutions fédérales et que le bilinguisme est une compétence essentielle chez tout leader.

 

Le renouvellement de la fonction publique fédérale au québec

Grâce au renouvellement de la fonction publique, le climat actuel dans les institutions fédérales paraît particulièrement propice à d’importantes transformations sur le plan linguistique. En particulier, le moment paraît très indiqué pour que les institutions fédérales dotées de bureaux au Québec cherchent à y accroître le nombre d’employés anglophones de façon marquée.

Toutefois, des lacunes sont encore trop présentes sur ce plan. Certains gestionnaires freinent l’utilisation de la langue de la minorité, soit parce qu’ils la maîtrisent mal ou parce qu’ils hésitent à l’utiliser. Dans une veine similaire, les francophones, de crainte que leur contribution professionnelle ne soit pas reconnue à sa juste valeur, ont tendance à travailler en anglais lorsque leur supérieur n’utilise pas lui-même le français quotidiennement et n’insiste pas sur l’importance de son usage.

Le renouvellement de la fonction publique constitue une occasion formidable de corriger ce type de lacunes et de transformer la culture gouvernementale. Cela assurerait que la dualité linguistique soit perçue comme une composante essentielle d’un bon service gouvernemental, comme un moteur de productivité et d’effi cacité au travail et comme un outil nécessaire à la compréhension du pays et des Canadiens, plutôt que comme un fardeau.

Malheureusement, jusqu’à présent, le gouvernement du Canada n’a pas pleinement saisi cette occasion.

D’abord, le Comité consultatif sur la fonction publique nommé par le premier ministre a insisté sur l’importance de doter la fonction publique de leaders capables d’adhérer à certaines valeurs importantes et de pleinement intégrer ces valeurs à leurs politiques et pratiques de gestion. Cependant, tout démontre que le gouvernement fédéral n’a pas assez insisté sur le fait que la dualité linguistique constitue l’une des valeurs essentielles que tout leader doit considérer.

De plus, alors que 12 000 à 15 000 personnes entrent au service de la fonction publique chaque année, il est décevant de constater que le Plan d’action pour le renouvellement de la fonction publique 2008-200925 ne mentionne pas que la question linguistique devrait être considérée à l’étape de la planifi cation des ressources humaines, pas plus qu’il ne traite de l’importance des langues offi cielles dans le perfectionnement du leadership. Cela étant dit, comment aborder sérieusement ce dernier concept quand la défi nition que le gouvernement donne au mot « leader » ne semble même pas tenir compte de l’importance du bilinguisme pour les institutions fédérales?

La considération de la dimension « dualité linguistique » au stade de la planification du renouvellement des effectifs de la fonction publique permettrait pourtant au gouvernement de profiter lui-même d’une partie des investissements importants qu’il réalise chaque année pour améliorer le bilinguisme des jeunes Canadiens. En fait, peu d’autres mesures auraient un effet plus rapide et économique sur les capacités linguistiques de la fonction publique de demain.

Malgré les occasions manquées, il est encourageant de constater qu’à l’automne 2008, le greffier du Conseil privé confiait à Mme Monique Collette, présidente de l’Agence de promotion économique du Canada atlantique (APECA), le mandat « d’élaborer des approches nouvelles et pragmatiques à l’édification d’une fonction publique représentative de la diversité canadienne, ainsi qu’à la reconnaissance et à l’utilisation soutenue des deux langues officielles du Canada en milieu de travail26 ». Bien que cette décision du greffier constitue un premier pas vers la pleine reconnaissance de la dualité linguistique comme composante essentielle de la fonction publique, le commissaire aurait souhaité qu’on accorde plus de visibilité et de ressources à cette initiative. Il espère que la priorité que le greffier attache à l’appui d’une fonction publique bilingue se traduira tout de même par des mesures concrètes, accompagnées des ressources appropriées. Soulignons que la dualité linguistique constitue depuis 40 ans une des valeurs du Canada et que la maîtrise des deux langues officielles représente l’une des conditions de succès au sein de l’appareil fédéral, puisque les employés sont appelés à traiter avec les clients et le personnel dans la langue officielle de leur choix. Il est donc crucial que, dès leur entrée dans le marché du travail, les employés fédéraux de la nouvelle génération soient fortement encouragés à adopter cette valeur et à en faire la promotion au quotidien. Au sein de l’appareil fédéral, un bon leader doit être bilingue pour communiquer efficacement avec les deux groupes linguistiques qui le composent.

 

Le commissaire lance une étude sur le leadership dans une fonction publique bilingue

En 2009, le commissaire entreprendra une étude dans laquelle il examinera les comportements que les gestionnaires de la fonction publique fédérale devraient adopter et décrira les pratiques que ces dirigeants devraient mettre en œuvre pour jouer pleinement leur rôle de leader et pour promouvoir la dualité linguistique en milieu de travail.

Dans son rapport annuel de 2007-2008, le commissaire a notamment recommandé « que les administrateurs généraux de toutes les institutions fédérales prennent des mesures concrètes, d’ici au 31 décembre 2008, en vue de créer un milieu de travail qui permettrait aux employés des régions désignées d’utiliser tant le français que l’anglais27 ». Au début de 2009, le commissaire a demandé aux institutions de faire rapport sur leur progrès; les résultats de ce suivi seront dévoilés au cours de la prochaine année.

5.3 La formation linguistique : un élément du succès

Le 1er avril 2007, la responsabilité de donner aux employés de la fonction publique la formation linguistique obligatoire, dont ils ont besoin pour se conformer aux exigences linguistiques de leur poste, est passée de l’École de la fonction publique du Canada aux ministères. Ces derniers procèdent par appels d’offres pour trouver des fournisseurs de services. Comme mentionné dans le rapport annuel de 2007-2008 du commissaire, la mise en place de ce nouveau modèle de formation pose problème, compte tenu de la qualité réelle de la formation donnée par certains fournisseurs externes, surtout lorsque l’accent est mis sur le prix le plus bas. En outre, puisque les ministères n’ont pas reçu de ressources financières supplémentaires pour assumer leurs nouvelles responsabilités, l’ensemble des besoins de leur personnel en matière de formation linguistique risque de ne pas être comblé adéquatement.

Le commissaire redoute aussi que les gestionnaires perdent de vue que la formation linguistique doit être intégrée dans les plans d’apprentissage et de perfectionnement de leurs employés dès le début de leur carrière. En fait, le gouvernement et les dirigeants des institutions fédérales ont la responsabilité de transmettre le message que les employés fédéraux doivent pouvoir profiter de l’ensemble des occasions d’apprentissage du français ou de l’anglais langue seconde qui leur sont offertes.

 

La langue de formation dans les Forces canadiennes

La disponibilité de la formation dans les deux langues officielles constitue un problème systémique dans les Forces canadiennes. Ce problème peut avoir des conséquences négatives sur les possibilités d’emploi et d’avancement des militaires ainsi que sur le respect de leur droit de travailler dans la langue officielle de leur choix. Cette question, qui a préoccupé tous les commissaires, a refait surface ces dernières années.

En 2008, le commissaire a donc entrepris une vérification dont l’objectif principal était de déterminer dans quelle mesure le système actuel de formation et d’éducation des Forces canadiennes est conforme aux exigences de la Loi en matière de langue de travail.

Ce projet d’envergure n’aurait pas pu être mené sans l’excellente collaboration des représentants des Forces canadiennes. L’officier responsable des langues officielles à la Défense nationale et dans les Forces canadiennes a d’emblée offert l’aide de son équipe pour choisir la quarantaine d’unités, de bases et d’écoles militaires à visiter ainsi que pour faciliter la consultation des quelque 500 militaires interviewés ou sondés. De plus, une lettre du chef d’état-major de la Défense expliquant la valeur ajoutée de la vérification et l’importance d’y collaborer a été distribuée à toutes les unités visées. Ce projet permettra au commissaire de faire des recommandations qui amèneront les Forces canadiennes à adopter un plan d’action dans le but d’améliorer la situation, dans le respect des exigences opérationnelles des Forces canadiennes. La publication du rapport de vérification est prévue pour 2009.

Le gouvernement et les dirigeants doivent aussi s’assurer que les employés fédéraux de l’extérieur de la région de la capitale nationale ont accès à la formation linguistique dont ils ont besoin. Des ressources supplémentaires devraient être consacrées à l’amélioration des compétences linguistiques des employés des bureaux régionaux des institutions fédérales, une question importante mais négligée.

À cet égard, le commissaire tient à noter que les institutions fédérales devraient profi ter de la flexibilité des outils d’autoapprentissage en ligne de l’École de la fonction publique28. Cependant, quoique bien conçus, ces outils ne constituent pas une solution à l’ensemble des besoins en formation linguistique des employés de la fonction publique.

Par ailleurs, la Commission de la fonction publique du Canada a commencé à concevoir et à administrer de nouveaux tests pour évaluer les compétences en langue seconde des postulants et des employés de la fonction publique fédérale. Ces tests sont davantage adaptés au contexte d’utilisation des langues officielles par les employés fédéraux. Cependant, le commissaire insiste sur le fait qu’un test n’est que la photo d’une situation à un moment donné. Le gouvernement devra poursuivre ses efforts pour assurer le maintien des acquis linguistiques de son personnel à long terme.

Le commissaire se réjouit que la Commission ait réussi à réduire considérablement les délais d’attente pour évaluer les compétences linguistiques. Au printemps 2007, s’il fallait 21 semaines pour déterminer si une personne répondait aux exigences linguistiques d’un poste au moment de sa nomination, il n’en fallait plus que deux en février et en mars 200829.

Pour que cette tendance se poursuive, le gouvernement devra cependant s’assurer que la Commission dispose des ressources nécessaires au cours des prochaines années pour pallier l’augmentation des demandes d’évaluation linguistique. Le nombre de demandes se multipliera inévitablement à cause du renouvellement du personnel de la fonction publique, surtout lors de l’application du mode de dotation impérative30.

 

L’Agence Parcs Canada a créé un ouvrage pratique,intitulé le Guide de formation linguistique etdu maintien de l’acquis de Parcs Canada, pour répondre à certaines questions sur les languesofficielles que se posent fréquemment ses employés. Le Guide fournit des réponses à des questions comme : « Vous venez d’accepter un poste bilingue. Et maintenant, qu’allez-vous faire? », « Comment choisir le bon programme de formation linguistique? », « Quelles sont les options et les ressources disponibles pour la formation en langue seconde? » et « Qui paye pour la formation linguistique? ». Le Guide donne aussi des conseils aux employés soucieux de pratiquer leur langue seconde et de maintenir leurs acquis.Le Guide comprend également de l’information sur les organismes des communautés de langue officielle en situation minoritaire.

6.0 Promotion du français et de l’anglais et développement des communautés de langue officielle

La vision du commissaire…

Les communautés de langue officielle en situation minoritaire et la dualité linguistique sont reconnues, soutenues et célébrées par les Canadiens.

En 2008-2009, le Commissariat a reçu 29 plaintes liées à la partie VII de la Loi, comparativement à 31 l’année d’avant. Près de la moitié de ces plaintes portent sur le développement des communautés de langue officielle; les autres ont trait à la promotion de la dualité linguistique.

6.1 accroître la promotion du français et de l’anglais et favoriser le développement des communautés de langue officielle

Parce qu’elle stipule que toutes les institutions fédérales ont l’obligation juridique de prendre des mesures positives pour favoriser l’épanouissement des minorités francophones et anglophones, la modification de la partie VII de la Loi, promulguée le 25 novembre 2005, répond bien au désir grandissant des communautés de langue officielle de s’épanouir plutôt que de simplement exister.

Malheureusement, bien que le commissaire ait énoncé des principes pour guider les institutions fédérales dans la mise en œuvre de la partie VII et que Patrimoine canadien ait défini dans son Guide à l’intention des institutions fédérales la marche à suivre pour concrétiser les engagements du gouvernement, la partie VII n’a pas encore donné les résultats attendus par les communautés.

Cela tient à différentes raisons. D’abord, les institutions fédérales ne savent pas toujours très bien comment mettre en œuvre les mesures positives comme l’exige la Loi. Ensuite, les institutions fédérales doivent mieux tenir compte des besoins particuliers des communautés de langue officielle au moment où elles planifient leurs activités.

La mise en œuvre de la partie VII se fait encore trop lentement. Au cours des prochaines années, seule une mise en œuvre qui respecte la lettre et l’esprit de la partie VII par les institutions fédérales permettra aux communautés de langue officielle de s’épanouir davantage, d’accroître leur capacité de se prendre en main et de tirer le meilleur des différentes ressources à leur portée pour se réaliser pleinement dans toutes les sphères d’activités.

Toutes les institutions ont des obligations à l’égard de la partie VII. Dans un premier temps, elles doivent se questionner dans quelle mesure leurs programmes et leurs interventions contribuent au développement des communautés. Dans un deuxième temps, elles doivent s’investir dans la promotion pancanadienne de la dualité linguistique. Sans cet engagement à deux volets de la part des institutions fédérales, la partie VII de la Loi demeurera un vœu pieux.

Parallèlement aux mesures prises par les institutions, Patrimoine canadien doit donc travailler plus étroitement avec les autres ministères pour les aider à appliquer efficacement la partie VII. Patrimoine canadien doit aussi exercer une surveillance accrue des mesures adoptées dans l’appareil fédéral pour mettre en œuvre cette partie de la Loi.

À cet égard, il est important de noter qu’au cours de la dernière année, Patrimoine canadien a mis sur pied plusieurs initiatives pour renforcer son rôle de coordination interministérielle de la partie VII et, ainsi, avoir un effet structurant sur l’appareil fédéral et sur ses processus décisionnels. À titre d’exemple, Patrimoine canadien offre maintenant des séances de formation aux analystes du Bureau du Conseil privé et du Secrétariat du Conseil du Trésor pour les sensibiliser à l’importance de la partie VII et à la façon d’en tenir compte lors de l’examen des soumissions et des mémoires au Cabinet préparés par les ministères et les organismes.

De plus, Patrimoine canadien met actuellement la touche finale à un outil de travail sur la partie VII pour aider les ministères qui préparent un mémoire au Cabinet à faire une bonne analyse des répercussions possibles de leurs propositions de politiques et de programmes sur les communautés de langue officielle et sur la dualité linguistique.

L’année dernière, le rapport annuel du commissaire soulignait l’importance pour Patrimoine canadien de renforcer son rôle de coordination interministérielle en région, afin de soutenir les bureaux des ministères fédéraux partout au pays. Dans ce rapport, le commissaire constatait que la coordination de la mise en œuvre de la partie VII souffrait à l’extérieur de la région de la capitale nationale et que le leadership en région ne se manifestait pas aussi clairement qu’on l’aurait souhaité. Le commissaire demandait donc à Patrimoine canadien de jouer pleinement son rôle de coordination de la partie VII dans l’ensemble du pays.

Il existe déjà des réseaux interministériels de coordonnateurs de la partie VII dans presque toutes les régions du pays, et le rôle de Patrimoine canadien consiste à les soutenir. Toutefois, jusqu’ici, ce travail n’a pas toujours été considéré comme prioritaire et les ressources du Ministère ont été très limitées en région pour bien soutenir ces réseaux.

Cette année, Patrimoine canadien a rencontré ses hauts gestionnaires en région pour les sensibiliser à l’importance de faire de la partie VII une priorité, de prendre des engagements clairs dans leurs plans d’affaires régionaux et de soutenir plus activement les institutions fédérales dans leur région. Premier signe positif : l’embauche, par Patrimoine canadien à son bureau des Prairies et du Nord, d’un analyste dont le seul rôle sera de s’occuper de la coordination interministérielle. Le commissaire encourage Patrimoine canadien à poursuivre ce genre d’initiatives et à renforcer son appui à l’ensemble des régions du pays.

Enfin, le commissaire accueille très positivement la décision de Patrimoine canadien d’entreprendre une vaste étude sur la partie VII au cours de la prochaine année. Ce projet vise à dresser un rapport sur l’état de la mise en œuvre de la partie VII par les institutions fédérales et à répertorier les pratiques et les contraintes relatives à sa mise en œuvre; à effectuer un diagnostic de l’état de la mise en œuvre de la partie VII au sein des institutions fédérales; et à recommander aux institutions fédérales des mécanismes optimaux d’encadrement, d’appui et de reddition de comptes en matière de langues officielles.

 

L’évaluation des répercussions des programmes sur les communautés de langue officielle : un incontournable lors de l’examen des dépenses gouvernementales

À la suite de son examen des dépenses gouvernementales de 2006, le commissaire a recommandé, dans son rapport annuel de 2007-2008, que le secrétaire du Conseil du Trésor prenne des mesures « pour s’assurer que les examens des dépenses et autres examens similaires réalisés au sein du gouvernement fédéral sont conçus et menés à bien en pleine conformité avec les engagements, les obligations et les rôles établis à la partie VII de la Loi sur les langues officielles31 ».

En février 2009, dans le cadre du suivi accordé à cette recommandation, le commissaire a été informé que des mesures avaient été prises pour que le processus d’examen des dépenses tienne notamment compte des répercussions des décisions budgétaires sur les communautés de langue officielle.

En faisant référence aux examens stratégiques conçus pour assurer que les programmes gouvernementaux produisent les résultats escomptés, qu’ils sont gérés efficacement et qu’ils sont en harmonie avec les priorités des Canadiens, le gouvernement a souligné que les ministères ont pour directives de discuter des répercussions de leurs activités sur les communautés de langue officielle et de défi nir des stratégies pour amoindrir ces effets, lorsque nécessaire. Le commissaire se réjouit de l’adoption de cette approche et rappelle l’importance de consulter les communautés dans le but de pleinement mesurer l’impact de ces décisions budgétaires sur leur développement. Il examinera les mesures adoptées plus en profondeur au cours des prochains mois.

Dans son rapport annuel de 2006-2007, le commissaire discutait des mécanismes créés par Patrimoine canadien pour assurer que certaines institutions fédérales rendent des comptes sur la manière dont elles ont mis en œuvre la partie VII. Le commissaire recommandait alors « que la ministre des Langues officielles veille à ce que Patrimoine canadien revoie ses mécanismes de reddition de comptes pour la mise en œuvre des articles 41 et 42 de la Loi afin de mettre davantage l’accent sur les résultats32 ».

Le commissaire attend avec impatience les résultats de l’étude menée par Patrimoine canadien. Il espère qu’elle donnera au gouvernement des pistes pour assurer que l’ensemble des institutions fédérales concernées peuvent efficacement rendre des comptes sur les mesures qu’elles ont prises pour soutenir l’épanouissement des communautés de langue officielle, de même que sur l’efficacité de ces mesures.

6.2 Résultats des bulletins de rendement

Cette année, le commissaire a évalué 15 institutions fédérales (voir l’annexe D) en ce qui a trait à leur conformité à la partie VII de la Loi. Pour ce faire, il a examiné les aspects suivants : le plan d’action de l’institution lié à la partie VII; les mécanismes permanents mis en place pour tenir compte des répercussions de ses décisions et de ses programmes sur la partie VII; les efforts déployés pour consulter les communautés de langue officielle; et les résultats des mesures prises par l’institution33.

Les résultats obtenus dans le cadre des bulletins de rendement cette année sont similaires à ceux de l’an dernier et, dans l’ensemble, demeurent bons. Les institutions ont poursuivi leurs efforts. Elles ont même fait des progrès en ce qui a trait à la promotion de la dualité linguistique, un volet où le commissaire rapportait, en 2007-2008, qu’elles devaient faire preuve de plus de leadership.

Ainsi, bon nombre d’institutions ont commencé à concevoir des activités en prévision des Jeux olympiques de 2010 à Vancouver. D’autres ont profité de la tenue des Jeux de l’Acadie ou du 400e anniversaire de la ville de Québec pour promouvoir la dualité linguistique. Certaines, enfin, ont commencé à établir des liens avec les établissements d’enseignement des communautés de langue officielle pour y recruter du personnel ou y élaborer des projets.

Les bulletins de rendement révèlent que les institutions non désignées (c’est-à-dire celles qui n’ont pas à présenter de plan d’action à Patrimoine canadien ou à faire rapport sur les progrès réalisés liés à la mise en application de la partie VII) ont souvent produit un plan d’action et mis en œuvre des mécanismes pour tenir compte de la partie VII.

Toutefois, ces institutions pourraient consulter davantage les communautés pour mieux connaître leurs besoins. En étant plus proches des communautés de langue officielle, les institutions non désignées examinées seraient plus en mesure de lancer des initiatives ou des projets qui favoriseraient le développement à long terme de ces communautés.

La majorité des institutions désignées s’en tirent bien dans tous les aspects pris en compte dans le bulletin. Certaines institutions gagneraient cependant à consulter davantage les communautés pour mieux cibler leurs interventions et concevoir des projets mieux adaptés aux besoins de ces communautés.

6.3 Exemples de mesures positives

Le commissaire est heureux de constater que certaines institutions ont pris des mesures positives en 2008-2009 pour respecter la partie VII de la Loi.

6.3.1 Financement agricole

Canada Dans le but d’assurer le respect de la partie VII, la direction de Financement agricole Canada a donné suite à l’examen de ses politiques et de ses programmes en créant un nouveau fonds d’investissement, le Fonds Expression. Lancé à l’automne 2008, ce fonds de 20 000 $ vise à aider les communautés de langue officielle à se doter de centres communautaires, de garderies et de galeries d’art, et à organiser des événements comme des pièces de théâtre ou des concerts. Ce programme a connu tellement de succès que Financement agricole Canada envisage d’y injecter plus d’argent l’an prochain34.

6.3.2 Société Radio-Canada/CBC

CBC Charlottetown cherchait depuis un certain temps déjà des façons de mieux représenter toutes les cultures de l’Île-du-Prince-Édouard, en particulier celle de la communauté acadienne. La direction a eu l’idée de tirer profit d’un programme de financement de projets interculturels mis sur pied par la Société Radio-Canada/CBC pour créer une série sur le 250e anniversaire de la Déportation des Acadiens. Deux reportages sur le sujet ont notamment été diffusés depuis l’École Évangéline d’Abram-Village le 12 décembre 2008, à l’émission Island Morning de la CBC et à l’émission Le Réveil de la Société Radio- Canada. Cette expérience a sensibilisé les journalistes de la CBC à l’importance de la présence française et « cela pourrait paraître dans [la] programmation [du réseau] dans l’avenir35 ».

6.3.3 Affaires indiennes et du Nord Canada

La collaboration amorcée voilà huit ans par l’Association franco-yukonnaise, la Fédération franco-ténoise, l’Association des francophones du Nunavut et la Fédération des communautés francophones et acadienne du Canada, d’une part, et le ministère des Affaires indiennes et du Nord, d’autre part, a débouché sur l’élaboration, en 2008, de trois projets susceptibles de favoriser le développement économique de la communauté francophone du Yukon. En l’absence d’une agence de développement économique pour le Nord, à l’instar de Diversification de l’économie de l’Ouest Canada, les trois communautés ont mis sur pied une stratégie commune pour amener le ministère des Affaires indiennes et du Nord Canada à jouer ce rôle. Ces projets, les premiers du genre menés dans le Nord du Canada, incluent le lancement d’une campagne qui sensibilisera le public à la présence d’une importante communauté francophone au Yukon, la mise sur pied d’un projet pour attirer des touristes francophones au Yukon et la réalisation d’une étude sur la faisabilité de la création d’un centre de formation où les travailleurs yukonnais pourraient acquérir les compétences linguistiques nécessaires à l’avancement de leur carrière.

6.3.4 Conseil fédéral de l’Île-du-Prince-Édouard

Le Conseil fédéral de l’Île-du-Prince-Édouard, en collaboration avec la Société Saint-Thomas-d’Aquin, élabore à l’heure actuelle une stratégie visant le renforcement des capacités gouvernementales et communautaires par la mise sur pied de projets conjoints. L’un des volets de cette stratégie est un projet pilote qui vise à créer des occasions, pour des fonctionnaires d’expérience, de faire un stage dans la communauté acadienne et francophone, afin d’apporter une expertise immédiate dans la communauté.

C’est ainsi qu’une employée du ministère des Anciens combattants a accepté une affectation au sein de la Société Saint-Thomas-d’Aquin. Cet échange contribuera au développement du réseau associatif de la communauté acadienne et francophone de l’Île-du-Prince-Édouard, assurera le maintien des compétences linguistiques de l’employée et facilitera la sensibilisation de l’appareil fédéral aux besoins et particularités de la communauté.

Par ailleurs, les employés fédéraux profiteront prochainement d’un projet combinant formation linguistique en classe et stages pratiques d’apprentissage de la langue française au sein d’organismes de la communauté acadienne et francophone. Ce projet est présentement à l’étape exploratoire, et il s’agit de la prochaine étape de la stratégie.

Comme ces exemples de mesures positives le démontrent, certaines institutions fédérales passent à l’action pour concrétiser la vision établie dans la partie VII de la Loi. Toutefois, les leaders des institutions fédérales ne pourront faire tout le travail eux-mêmes; ils auront aussi besoin de l’aide des organismes centraux.

7.0 La gouvernance : un élément nécessaire à l’appui du leadership

Les leaders appelés à concrétiser la vision de la dualité linguistique décrite à la section 3 du présent chapitre ne pourront le faire qu’à condition d’être soutenus par un cadre de gouvernance approprié. En particulier, ils ne pourront jouer leur rôle adéquatement que si les organismes centraux responsables de coor-donner les efforts de mise en œuvre de la dualité linguistique dans la fonction publique, en vertu de la Loi, jouent d’abord leur rôle adéquatement. Il est regrettable que plusieurs changements réalisés récemment par le gouvernement fédéral aient eu pour effet de créer de l’ambiguïté dans la structure de gouvernance des langues officielles et, par conséquent, de l’affaiblir.

Ainsi, le 6 février 2009, le premier ministre du Canada a annoncé la création du Bureau du dirigeant principal des ressources humaines, lequel relève du Secrétariat du Conseil du Trésor. Depuis le 2 mars 2009, le Bureau est responsable des tâches qui incombaient auparavant à l’Agence de la fonction publique du Canada, qui a été abolie. Il s’acquitte également des anciennes responsabilités du Secrétariat du Conseil du Trésor en matière de rémunération et de gestion des ressources humaines.

Par ces transformations, le gouvernement cherche notamment à simplifier les structures organisationnelles, à diminuer les dédoublements de responsabilités et à confirmer le rôle des sousministres comme premiers responsables de la gestion des ressources humaines de l’appareil gouvernemental. Bien que les objectifs de cette réorganisation paraissent louables, le commissaire s’inquiète de ses répercussions possibles sur la gouvernance du dossier des langues officielles.

En effet, ces constantes transformations dans la gestion des ressources humaines et, par conséquent, dans la gestion et la coordination des langues officielles créent une grande instabilité. Malgré l’utilité d’avoir mis cette responsabilité entre les mains d’un organisme central, cette dernière transformation augmente la confusion relative aux rôles et respon-sabilités des différents acteurs en matière de langues officielles, ce qui a sans doute une incidence négative sur le rendement des initiatives prises dans ce domaine. Le gouvernement doit instaurer une structure stable, qui favorise la bonne coordination des langues officielles au sein de l’appareil gouvernemental, et une plus grande reddition de compte auprès des parlementaires.

Dans ce contexte, il est déplorable que la Feuille de route pour la dualité linguistique canadienne 2008-2013 : agir pour l’avenir ne propose rien pour assurer que le Secrétariat du Conseil du Trésor dispose des ressources nécessaires pour assurer une coordination adéquate du dossier des langues officielles au sein des institutions fédérales.

Le gouvernement doit corriger cette lacune en réitérant haut et fort que le bilinguisme de la fonction publique demeure une priorité absolue. Il doit aussi rappeler aux organismes centraux qu’ils sont toujours responsables de soutenir l’ensemble des institutions fédérales dans la mise en œuvre de la Loi et qu’ils devront donc continuer de faire preuve de leadership dans ce dossier.

Bien que le rôle des sous-ministres comme premiers responsables de la gestion des ressources humaines de l’appareil gouvernemental ait été confirmé, il ne faudrait pas que les organismes centraux abdiquent leur rôle en matière de gestion et de coordination des efforts de promotion des langues officielles au sein de la fonction publique fédérale. En fait, ce rôle devrait être renforcé pour tenir compte de la nouvelle structure de gouvernance.

8.0 Conclusion : il faut maintenir le cap sur l’égalité linguistique

Bien que la mise en œuvre de la Loi progresse depuis les années 1960, elle stagne depuis plus d’une décennie. Selon les résultats obtenus en 2008-2009 auprès de 15 institutions fédérales de type « employeur distinct », l’offre active en personne et la prestation de services de qualité égale en français et en anglais demeurent lacunaires. La mise en place d’un milieu de travail où les employés fédéraux anglophones et francophones sont à l’aise de s’exprimer dans la langue officielle de leur choix se fait toujours attendre. De plus, les institutions fédérales tardent encore à adopter des mesures positives grâce auxquelles les communautés de langue officielle pourront poursuivre leur épanouissement.

Il faut espérer que le gouvernement du Canada s’attaquera, au cours des prochaines années, aux obstacles qui nuisent à l’amélioration de la situation présente et à la concrétisation d’une vision de la dualité linguistique qui repose sur le respect, le dialogue, le partenariat et l’égalité des francophones et des anglophones.

En particulier, le gouvernement devrait veiller à ce que les transformations dans l’appareil fédéral n’aient pas pour effet, comme cela est arrivé trop souvent par le passé, d’entraîner un recul des droits linguistiques des Canadiens, des employés fédéraux et des communautés de langue officielle.

Le gouvernement devrait aussi profiter du renouvellement de la fonction publique pour attirer et former des employés en mesure de donner l’exemple et de faire preuve de leadership en matière de dualité linguistique. Il devrait en outre s’assurer que les organismes centraux prennent leurs responsabilités de soutenir l’ensemble des institutions fédérales dans la mise en œuvre de la Loi et qu’ils doivent donc continuer d’assumer dans ce dossier les responsabilités de gestion, de coordination, de contrôle et de reddition de compte qui leur incombent. Les mesures prises dans chacun des domaines, soit les communications avec le public et la prestation de services, la langue de travail ainsi que la promotion et l’épanouissement des communautés de langue officielle, peuvent parfois nous faire perdre de vue l’objectif ultime, soit l’atteinte de l’égalité linguistique au pays. La place du bilinguisme aux Jeux olympiques et paralympiques d’hiver de 2010 à Vancouver témoignera certainement de la mesure dans laquelle le gouvernement fédéral saura harmoniser ces approches pour faire valoir le caractère bilingue du pays.

Recommandations

1ere recommandation
Afin de maintenir le cap sur l’égalité linguistique, le commissaire recommande au premier ministre du Canada de s’assurer que le gouvernement, par ses décisions budgétaires et ses investissements de relance économique, concrétise son engagement envers la dualité linguistique et l’épanouissement des communautés de langue officielle en situation minoritaire.

2e recommandation
Le commissaire recommande au président du Conseil du Trésor :

  • d’assumer pleinement les responsabilités que lui confère la partie VIII de la Loi sur les langues officielles à l’égard de toutes les institutions fédérales, y compris les employeurs distincts;
  • de rendre compte au Parlement de l’exécution des programmes en matière de langues officielles du Conseil du Trésor.


3e recommandation
En ce qui concerne les Jeux olympiques et paralympiques d’hiver de 2010 à Vancouver, le commissaire recommande :

  • au ministre du Patrimoine canadien et au président du Conseil du Trésor d’exercer un plus grand leadership coordonné au sein des institutions fédérales, afin que les responsabilités en matière d’obligations linguistiques soient clairement définies, que les ressources humaines et financières requises soient accordées et que des mécanismes clairs de responsabilisation liés à la prestation de services bilingues soient élaborés;

  • aux administrateurs généraux des institutions fédérales associées aux Jeux de définir clairement les mesures adoptées par leurs institutions pour veiller à ce que les obligations relatives aux langues officielles soient pleinement respectées, et de présenter au commissaire et aux comités parlementaires des rapports d’étape réguliers.

4e recommandation
Le commissaire recommande au ministre des Transports de déposer sans tarder un nouveau projet de loi ayant pour objet la protection et le maintien des droits linguistiques du public voyageur et du personnel d’Air Canada, quelle que soit la nature des modifications apportées à la structure et à l’organisation de l’industrie du transport aérien.

Notes

1. Extrait de la déclaration de principe sur le bilinguisme dans la fonction publique, prononcée par le premier ministre Lester B. Pearson, le 6 avril 1966. Voir Canada, Compte rendu officiel des débats de la Chambre des communes, Ottawa, Imprimeur de la Reine, vol. IV, 1966, p. 3915.

2. La Résolution sur les langues officielles dans la fonction publique du Canada réitérait les principes de la Loi sur les langues officielles de 1969 et confirmait le droit des fonctionnaires de travailler dans la langue officielle de leur choix, sous réserve de certaines conditions.

3. Pour en savoir plus sur la situation des langues officielles dans les années 1990, voir Commissariat aux langues officielles, Le service au public : Une étude des bureaux fédéraux désignés pour répondre au public en français et en anglais, Ottawa, 1995. Entre 1996 et 2000, d’autres études ont été réalisées dans les provinces et les territoires pour faire le suivi de ce premier examen. Voir à ce sujet Commissariat aux langues officielles, Études, version en ligne consultée le 31 mars 2009.

4. On entend par « employeurs distincts » les institutions qui n’ont pas le Secrétariat du Conseil du Trésor comme employeur.

5. L’annexe D présente les résultats des bulletins de rendement ainsi que la méthodologie employée cette année pour les produire.

6. Desrochers c. Canada (Industrie), 2009 CSC 8.

7. Ibid., paragr. 51.

8. Ibid., paragr. 54.

9. Libellé de l’article 28 : « Lorsqu’elles sont tenues, sous le régime de la présente partie, de veiller à ce que le public puisse communiquer avec leurs bureaux ou recevoir les services de ceux-ci ou de tiers pour leur compte, dans l’une ou l’autre langue officielle, il incombe aux institutions fédérales de veiller également à ce que les mesures voulues soient prises pour informer le public, notamment [en entrant] en communication avec lui ou encore par signalisation, avis ou documentation sur les services, que ceux-ci lui soient offerts dans l’une ou l’autre langue officielle, au choix. »

10. Commissariat aux langues officielles, Rapport annuel 2006-2007, Ottawa, 2007, p. 51.

11. Commissaire aux langues officielles, Réflexions sur le leadership, notes pour une allocution prononcée le 17 janvier au Forum des gestionnaires 2008 de Justice Canada, Ottawa, 2008, version en ligne consultée le 31 mars 2009.

12. Commissariat aux langues officielles, « Conclusion », Les effets des transformations du gouvernement sur le programme des langues officielles du Canada, Ottawa, mars 1998, version en ligne consultée le 31 mars 2009.

13. Commissariat aux langues officielles, Bilan national des services au public en français et en anglais : Un changement de culture s’impose, Ottawa, avril 2001, version en ligne consultée le 31 mars 2009.

14. Libellé de l’article 25 : « Il incombe aux institutions fédérales de veiller à ce que, tant au Canada qu’à l’étranger, les services offerts au public par des tiers pour leur compte le soient, et à ce qu’il puisse communiquer avec ceux-ci, dans l’une ou l’autre des langues officielles dans le cas où, offrant elles-mêmes les services, elles seraient tenues, au titre de la présente partie, à une telle obligation. »

15. Desrochers c. Canada (Industrie) (2008), [2007] 3 C.F. 3, paragr. 51, conf. par 2009 CSC 8.

16. Société des Acadiens et Acadiennes du Nouveau-Brunswick Inc. c. Canada, [2008] 292 D.L.R. (4e) 217 (C.S.C.).

17. Ibid.

18. Le commissaire aux langues officielles a réalisé plusieurs études depuis 2001 pour cerner l’origine de ces lacunes : De la parole aux gestes : La langue de travail au sein de la fonction publique fédérale (mars 2004); D’une vision à la réalité : Favoriser une cohabitation respectueuse des deux langues officielles au travail (avril 2005); Vers l’égalité véritable des langues officielles : la langue de travail dans les institutions fédérales au Nouveau-Brunswick (juin 2006). Voir Commissariat aux langues officielles, Études, version en ligne consultée le 31 mars 2009.

19. Marj Akerley, Anna Belanger et Peter Cowan, « Collaborative RevolutionSite externe », Networked Government.ca, octobre 2008, version en ligne consultée le 31 mars 2009. Les auteurs notent, dans un article récent décrivant l’expérience d’établissement d’un wiki par Ressources naturelles Canada, que la considération des langues officielles compte parmi les sept obstacles au succès d’un projet du genre.

20. La région bilingue de l’est de l’Ontario et la région bilingue du nord de l’Ontario.

21. La région bilingue de Montréal et les régions bilingues de certaines parties des Cantons-de-l’Est et de la Gaspésie.

22. Le commissaire aux langues officielles a réalisé plusieurs études depuis 2001 sur la langue de travail : De la parole aux gestes : La langue de travail au sein de la fonction publique fédérale (mars 2004); D’une vision à la réalité : Favoriser une cohabitation respectueuse des deux langues officielles au travail (avril 2005); Vers l’égalité véritable des langues officielles : la langue de travail dans les institutions fédérales au Nouveau-Brunswick (juin 2006). Voir Commissariat aux langues officielles, Études, version en ligne consultée le 31 mars 2009.

23. Commissaire aux langues officielles, Notes pour une comparution devant le Comité permanent des langues officielles du Sénat, discours prononcé le 9 juin 2008, version en ligne consultée le 31 mars 2009.

24. Niveau « C » (avancé) en compréhension de l’écrit, niveau « B » (intermédiaire) en expression écrite et niveau « C » (avancé) en interaction orale.

25. Secrétariat du Conseil du trésor, Plan d’action pour le renouvellement de la fonction publique 2008-2009Site du gouvernement, Ottawa, 2008, version en ligne consultée le 31 mars 2009.

26. Kevin G. Lynch, greffier du Conseil privé et secrétaire du Cabinet, Seizième rapport annuel au Premier ministre sur la fonction publique du Canada, pour l’exercice finissant le 31 mars 2009, p. 8.

27. Commissariat aux langues officielles, Rapport annuel 2007-2008, Ottawa, 2008, p. 137.

28. En 2008, l’École de la fonction publique a remporté une médaille d’argent pour « la création de solutions innovatrices d’apprentissage pour le maintien des compétences linguistiques » dans le cadre du Gala et du Programme des prix de distinction du GTEC (Salon des gouvernements innovateurs du Canada).

29. Paul Gaboury, « Délais plus courts, malgré la hausse », Le Droit, 9 décembre 2008, p. 15.

30. Le mode de dotation impérative exige que l’on retienne uniquement la candidature de personnes qui satisfont à toutes les exigences linguistiques du poste lors du processus de sélection pour la nomination à un poste bilingue.

31. Commissariat aux langues officielles, Rapport annuel 2007-2008, Ottawa, 2008, pp. IV.

32. Commissariat aux langues officielles, Rapport annuel 2006-2007, Ottawa, 2007, p. 38.

33. Le commissaire accorde maintenant, dans les bulletins de rendement des institutions, une valeur accrue aux résultats obtenus grâce aux mesures prises en ce qui a trait à la partie VII.

34. Financement agricole Canada (FAC), Le Fonds Expression de FACSite externe, version en ligne  consultée le 31 mars 2009.

35. Jacinthe Laforest, « Radiodiffusion historique à partir d’Abram-Village », La Voix Acadienne, 17 décembre 2008, p. 13.



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