Vérification du projet pilote régional 2012

1.1 Renseignements généraux et contexte

En tant qu'agent du Parlement, le Commissariat aux langues officielles est une organisation gouvernementale de taille relativement petite qui a pour mandat de promouvoir la Loi sur les langues officielles et de veiller à sa mise en œuvre intégrale, de protéger les droits linguistiques des Canadiennes et des Canadiens et de promouvoir la dualité linguistique et le bilinguisme au Canada. Le commissaire s'assure que les trois principaux objectifs de la Loi sont atteints et prend toutes les mesures nécessaires à cet égard. Plus précisément, les objectifs de la Loi sont de garantir :

• l'égalité du français et de l'anglais au sein du Parlement, du gouvernement du Canada, de l'administration fédérale et des institutions assujetties à la Loi;
• le développement et l'épanouissement des communautés de langue officielle en situation minoritaire au Canada;
• l'égalité du français et de l'anglais dans la société canadienne.

Un projet pilote a été mis en œuvre dans la région de l'Ontario dans le but d'élargir le rôle stratégique et promotionnel du personnel régional et d'améliorer la façon dont le Commissariat respecte ses priorités et remplit son mandat. Le projet pilote devrait prendre fin en décembre 2011. La vérification coïncide presque avec l'achèvement du projet pilote, de manière à ce que la direction puisse tenir compte des constatations qui en découlent avant d'étendre le projet pilote à d'autres bureaux régionaux.

La vérification avait pour but de déterminer si le Commissariat a un cadre efficace de contrôle de la gestion pour gérer le projet pilote régional. Elle visait aussi à déterminer si la stratégie et les plans sont adéquats pour mettre en œuvre le projet pilote dans d'autres régions. Les critères de vérification détaillés sont énoncés à l'annexe B.

1.2 Résumé des observations

Les principales observations découlant de la vérification sont présentées ci-dessous.

1.3 Conclusion

Compte tenu des observations précédentes et de la portée générale de la vérification, nous pouvons dire que le Commissariat est aux prises avec des difficultés de niveau moyen en ce qui concerne l'efficacité du cadre de contrôle de gestion servant à gérer le projet pilote régional. Il est aussi aux prises avec des difficultés de niveau moyen en ce qui concerne l'efficacité de la stratégie et des plans pour la mise en œuvre du projet pilote dans d'autres régions.

Les recommandations incluses dans ce rapport visent à aider la direction du Commissariat à améliorer l'efficacité du cadre de contrôle de gestion de l'organisme destiné à gérer les futurs projets semblables au projet pilote régional. Elles aideront aussi la direction du Commissariat à renforcer l'efficacité de la stratégie et des plans pour la mise en œuvre du projet pilote dans d'autres régions.

En notre qualité de vérificateurs, et par le jugement professionnel qui en découle, nos méthodes de vérification s'avèrent appropriées et suffisantes, et en conformité avec la Politique sur la vérification interne du Conseil du Trésor (CT); les éléments de preuve recueillis appuient les conclusions du présent rapport. Notre opinion est basée sur une comparaison des conditions dans lesquelles se trouvait le Commissariat au moment de la vérification, avec les critères de vérification préétablis acceptés par la direction. On a recueilli des éléments de preuve afin de fournir à la haute direction une assurance raisonnable de l'exactitude des conclusions tirées de la vérification. La vérification et le rapport qui en découle ont été réalisés à l'intention des gestionnaires du Commissariat. L'utilisation de ce rapport à d'autres fins pourrait ne pas être appropriée.

2.1 Aperçu du projet pilote régional

Actuellement, outre l'administration centrale, le Commissariat aux langues officielles (Commissariat) compte cinq bureaux régionaux (Moncton, Montréal, Toronto/Sudbury, Winnipeg/Regina, et Edmonton/Vancouver). Dans chacun de ces bureaux régionaux, le personnel se compose de deux à six membres, qui rendent des comptes par l'entremise de la Direction générale de l'assurance de la conformité et de la Direction générale des politiques et des communications.

Le Comité exécutif estime qu'il est nécessaire de modifier le modèle opérationnel régional afin :

• de mieux harmoniser les rôles et les responsabilités des bureaux régionaux et de l'administration centrale;
• de garantir l'optimisation des possibilités de promotion et d'intervention des bureaux régionaux;
• de consolider le rôle d'ombudsman du commissaire en ce qui a trait à la promotion et à la prévention.

Dans le cadre de ce nouveau modèle opérationnel, les bureaux régionaux devraient rendre des comptes uniquement par l'entremise de la Direction générale des politiques et des communications.

À la suite d'une étude réalisée en 2009 sur le rôle, les responsabilités et la hiérarchie des bureaux régionaux, le Commissariat a lancé un projet pilote en vue d'instaurer un nouveau modèle opérationnel dans ses bureaux régionaux. Le groupe de travail chargé du projet a été créé en août 2010, et le projet pilote a débuté en décembre 2010 dans la région de l'Ontario. Le projet devait se terminer en juillet 2011, mais la date d'achèvement a été reportée à décembre 2011 afin que les résultats puissent être évalués adéquatement. La vérification coïncide presque avec l'achèvement du projet pilote, de manière à ce que la direction puisse tenir compte des constatations qui en découlent avant d'étendre le projet pilote à d'autres bureaux régionaux.

En réalisant ce projet, le Commissariat cherche à développer des approches novatrices et des moyens plus efficaces pour remplir son mandat d'ombudsman linguistique et résoudre les problèmes de façon plus proactive et préventive. La direction croit que cette nouvelle façon d'envisager la protection et la promotion doit être mise en place de façon efficace à tous les niveaux pour aider le Commissariat à remplir son mandat, et les ressources doivent être réparties de manière à donner le maximum de résultats.

Le premier objectif du projet pilote est de mettre en valeur le rôle stratégique et promotionnel du personnel régional afin que l'organisation puisse mieux réaliser ses objectifs prioritaires et remplir son mandat. Le deuxième objectif est de créer des structures qui consolideront la collaboration entre les directions générales et entre les bureaux régionaux et l'administration centrale à Ottawa. En troisième lieu, ce projet offre l'occasion de recueillir l'avis des intéressés sur le fonctionnement du modèle opérationnel et sur les moyens de l'améliorer. Pour atteindre ces objectifs, il s'agira de veiller à ce que :

• le rôle et les responsabilités des bureaux régionaux et de l'administration centrale soient clairs et étayés par des documents, acceptés et compris de tous et toutes;
• le travail soit organisé de manière logique et efficacement réparti;
• aucune tâche ne soit orpheline ni laissée à une responsabilité incertaine ou contestée;
• les pouvoirs et limites de responsabilité soient clairs;
• les possibilités de collaboration, de synergie et d'interaction efficace entre les directions générales soient circonscrites et exploitées;
• lorsque l'indépendance et la séparation des tâches sont requises et appropriées, on procède de la sorte.

Le projet pilote devrait rehausser l'image, la visibilité et l'influence du Commissariat à l'échelon régional en mettant l'accent sur trois éléments :

• les institutions fédérales, dont celles qui offrent des services au public voyageur;
• la sensibilisation des groupes linguistiques majoritaires;
• l'appui aux communautés de langue officielle en situation minoritaire.

Ce processus permettra également au Commissariat de consolider la collaboration, la synergie et l'interaction entre les directions générales, de clarifier les rôles dans la perspective du renouvellement du rôle d'ombudsman du commissaire et de garantir une plus grande conformité. Le groupe de travail chargé du projet a établi les critères de réussite suivants :

• alignement des interventions sur les principales priorités de l'organisation;
• manifestation d'un esprit de collaboration entre les directions générales et d'une synergie interne;
• validation du modèle pilote du point de vue des leçons tirées de l'expérience;
• atteinte des résultats dans le cadre du budget prévu;
• meilleure compréhension des rôles et responsabilités au sein de l'organisation.

2.2 Objectif de la vérification

La vérification avait pour but de déterminer si le Commissariat a un cadre efficace de contrôle de la gestion pour gérer le projet pilote régional. Elle visait aussi à déterminer si la stratégie et les plans sont adéquats pour mettre en œuvre le projet pilote dans d'autres régions.

2.3 Portée de la vérification

La vérification portait sur la gouvernance du projet et les pratiques de gestion appliquées au projet pilote dans la région de l'Ontario.

2.4 Méthodologie de la vérification

L'approche et la méthodologie utilisées étaient conformes aux normes de vérification interne de l'Institut Internal Auditors et respectaient la Politique de vérification interne du gouvernement du Canada.

Le Commissariat s'efforce de maintenir des pratiques de gestion efficaces qui soient représentatives des pratiques dominantes du secteur. Par conséquent, les cadres de contrôle suivants ont été mis à contribution aux fins de la vérification :

• cadre des contrôles de gestion de base (CGB – mai 2010) et des critères de vérification définis par le Bureau du contrôleur général (BCG);
• Cadre de responsabilisation de gestion (CRG VIII), qui énonce les attentes du Conseil du Trésor auxquelles doivent répondre les cadres supérieurs de l'administration fédérale pour promouvoir la saine gestion dans la fonction publique;
• autres critères permettant de garantir une bonne couverture de la portée de la vérification susmentionnée.

Un programme de vérification fondé sur le risque a été élaboré (voir l'annexe B) afin de fournir davantage de détails sur la façon dont les divers aspects visés par la vérification ont été examinés et dans lequel il est fait référence à des procédés de vérification précis, dont ceux-ci :

• examen de la charte du projet, des plans de communication, des plans d'action de gestion et des stratégies opérationnelles liés au projet pilote régional;
• examen des comptes rendus des réunions de gestion, des descriptions de travail et des rapports sur les leçons tirées;
• entrevues avec des intervenants clés à l'administration centrale et dans les régions.

La liste des personnes interviewées se trouve à l'annexe A.

La vérification a été menée selon le calendrier que voici :

• étape de la planification : mai – août 2011;
• étape de l'examen : septembre et octobre 2011;
• étape de la production du rapport : octobre et novembre 2011;
• présentations au Comité exécutif et au Comité de vérification et d'évaluation : novembre 2011.

Les observations et recommandations découlant de la vérification ont été formulées conformément au tableau de classification décrit ci-dessous :

3.1 Mesure du rendement du projet

Nous nous attendions à trouver des éléments clés d'une stratégie de mesure du rendement consignée par écrit et mise en œuvre pour le projet pilote régional.

Nous avons constaté que les objectifs et les facteurs critiques de succès pour le projet étaient définis dans la charte des activités du projet; cependant, les objectifs et les facteurs de succès sont axés sur des résultats de haut niveau et ne sont pas facilement mesurables parce qu'ils ne sont pas assortis de cibles mesurables et qu'il n'y a pas de méthode pour recueillir des renseignements objectifs sur le rendement. Des exercices sur les leçons à tirer ont été organisés, mais ils se fondaient sur l'opinion des participants au projet et ne s'inspiraient pas de renseignements plus objectifs ou quantitatifs. Les discussions avec les intervenants internes ont également révélé qu'un bon nombre d'entre eux se demandent encore comment la réussite du projet pilote sera évaluée avant qu'il soit mis en œuvre dans d'autres régions.

L'absence d'indicateurs et de cibles de rendement mesurables pour le projet pilote ne facilite pas la tâche d'évaluer objectivement la réussite du projet et accroît le risque que des mesures correctives ne soient pas définies ni mises en œuvre avant que le projet soit appliqué dans d'autres régions. Une évaluation plus objective de la réussite du projet augmentera aussi les chances qu'il soit appuyé lorsqu'il sera mis en œuvre dans d'autres régions.

3.2 Gestion de l'information et stratégie de communications

Nous nous attendions à trouver des documents clés étayant la structure de gouvernance du projet qui auraient été approuvés par l'organisme de surveillance du projet avant que celui-ci soit mis en branle. Ces documents auraient compris une analyse coûts-avantages faisant état des coûts, des avantages et des risques du projet, ainsi que de la capacité organisationnelle, qui aurait été préparée grâce à la contribution tant des intervenants internes que des intervenants externes, le cas échéant; une charte du projet fondée sur une analyse des risques détaillée; la liste des rôles et des responsabilités des membres de l'organisme de surveillance, du gestionnaire du projet et du personnel régional; des indicateurs de rendement mesurables; et une stratégie de communication garantissant une transmission adéquate de ces documents aux intervenants clés et se fondant sur une analyse approfondie des répercussions éventuelles du projet sur eux.

Nous comprenons que la réorganisation du bureau régional de l'Ontario s'est faite dans le contexte d'un projet pilote, conçu pour offrir la possibilité de redéfinir l'approche en fonction des leçons tirées et des problèmes rencontrés, avant que cette nouvelle structure soit appliquée dans les autres bureaux régionaux. Dans ce contexte, on peut s'attendre à ce que certains aspects de la gouvernance du projet soient caractérisés par un degré appréciable d'incertitude et d'absence de formalisme à l'étape initiale.

Nous avons constaté que des documents clés étayant le projet pilote régional avaient été préparés, par exemple une analyse coûts-avantages, une charte de projet, les rôles et responsabilités, les critères de réussite et la stratégie de communication. Cependant, il n'a pas été possible d'établir clairement que ces documents avaient été approuvés avant la mise en branle du projet pilote. Au cours des discussions avec plusieurs des intervenants internes, nous avons appris qu'on s'entend généralement pour dire que la plupart des documents clés étayant cette initiative ont été mis au point ou approuvés bien après le début du projet pilote régional.

Nous avons aussi noté que certains de ces documents clés n'étaient pas suffisamment détaillés pour garantir que les risques importants et les possibilités avaient été étudiés adéquatement. Par exemple, de nombreux intervenants estiment que l'analyse coûts-avantages est incomplète, car elle se fonde uniquement sur l'apport interne et ne fournit pas de renseignements suffisamment détaillés en ce qui concerne les coûts, les avantages et les risques du projet, ainsi que la capacité organisationnelle. Nous avons aussi noté que les rôles et les responsabilités des membres du groupe de travail n'étaient pas toujours compris, et que les rôles et responsabilités du personnel régional n'étaient pas consignés dans des descriptions de travail formelles.

Enfin, nous avons remarqué que la stratégie de communication était de haut niveau et ne faisait pas mention des répercussions précises du projet ou des besoins des divers intervenants internes et externes. Nous avons constaté que les communications relatives au projet qui s'adressaient aux intervenants internes étaient fréquentes et suffisantes, mais qu'il y avait parfois des contradictions et que les messages n'étaient pas toujours compris dans l'organisation.

L'absence d'une structure de gouvernance bien documentée et approuvée accroît le risque de confusion parmi les intervenants internes et réduit les chances qu'ils se rallient au projet. Cette situation accroît également le risque que le projet ne soit pas analysé adéquatement avant sa mise en œuvre et qu'on ne s'occupe pas réellement des principaux risques ou des problèmes qui surgissent, ce qui met en péril l'atteinte des objectifs du projet.

3.3 Gestion du risque et efficacité du groupe de travail

Nous nous attendions à trouver un processus de gestion bien établi et efficace pour suivre l'évolution du projet pilote régional et faire en sorte que des mesures d'atténuation soient prises, au besoin.

Nous avons constaté que le groupe de travail chargé du projet pilote régional s'était vu confier la responsabilité de toutes les questions liées au projet pilote. En cette qualité, le groupe de travail recevait des mises à jour mensuelles et donnait de la rétroaction sur les stratégies d'atténuation possibles lorsque surgissaient des problèmes. Le groupe de travail examinait aussi les principaux documents relatifs au projet, au besoin.

L'analyse des comptes rendus des réunions du groupe de travail chargé du projet pilote régional a révélé que les mesures de suivi n'étaient pas toujours documentées, et que les points nécessitant un suivi n'étaient pas systématiquement inclus dans les réunions subséquentes pour qu'on en discute. Nous avons aussi noté que l'approbation des principaux documents relatifs au projet, et des versions subséquentes, n'était pas toujours mentionnée dans les comptes rendus de réunion.

Au cours d'une série de discussions avec les intervenants internes, il a été noté que les réunions du groupe de travail chargé du projet pilote régional n'étaient pas suffisamment structurées et que certains des membres ne comprenaient pas toujours leur rôle. Les membres du groupe de travail convenaient généralement que les réunions n'étaient pas assez structurées pour garantir une utilisation efficace de leur temps.

Enfin, nous avons noté que les risques mentionnés dans la charte des activités du projet n'étaient pas abordés directement dans les discussions du groupe de travail chargé du projet pilote régional ni dans d'autres documents ayant trait à ce projet. Les plans d'atténuation des risques n'ont pu être trouvés.

Cela accroît le risque que les mesures de suivi auxquelles on n'a pas donné suite resteront en suspens, et le risque que le groupe de travail ne remplisse pas son mandat efficacement.