Vérification des relations parlementaires 2011
1. Sommaire
1.1 Renseignements généraux et contexte
En tant qu'agent du Parlement et agent de changement, le Commissariat aux langues officielles est une organisation gouvernementale de taille relativement petite qui a pour mandat de promouvoir la Loi sur les langues officielles et de veiller à sa mise en œuvre intégrale, de protéger les droits linguistiques des Canadiennes et des Canadiens et de promouvoir la dualité linguistique et le bilinguisme au Canada. Le commissaire s'assure que les trois principaux objectifs de la Loi sont atteints et prend toutes les mesures nécessaires à cet égard. Plus précisément, les objectifs de la Loi sont de garantir :
- l'égalité du français et de l'anglais au sein du Parlement, du gouvernement du Canada, de l'administration fédérale et des institutions assujetties à la Loi;
- le développement et l'épanouissement des communautés de langue officielle en situation minoritaire au Canada;
- l'égalité du français et de l'anglais dans la société canadienne.
Le commissaire du Commissariat aux langues officielles et la dirigeante principale de la vérification et commissaire adjointe de la Direction générale de la gestion intégrée ont approuvé la tenue d'une vérification touchant aux relations parlementaires. Tel qu'il a été démontré dans le Plan de vérification interne 2010-2013, il a été jugé prioritaire de soumettre les relations parlementaires à une vérification compte tenu de l'absence de vérifications précédentes, des changements récents survenus dans le rôle d'ombudsman du commissaire et de l'importance des relations parlementaires pour un agent du Parlement.
L'objectif de la vérification est de déterminer si le Commissariat dispose d'un cadre de contrôle de gestion efficace pour gérer les relations avec le Parlement, ses comités et les parlementaires. Les critères de vérification détaillés sont présentés à l'annexe B du document.
1.2 Résumé des observations
Les principales observations découlant de la vérification sont présentées ci-dessous.
Résumé des forces relevées
- Les intervenants du Commissariat aux langues officielles interviewés dans le cadre de la vérification se disent relativement satisfaits du niveau de service offert, et ce, compte tenu du nombre limité d'employés de l'Unité des relations parlementaires.
- Le nombre d'effectifs actuellement assignés à l'Unité des relations parlementaires est comparable à celui d'autres d'organismes similaires (c.-à-d. d'autres agents du Parlement).
Résumé des constatations
- Le CLO n'a pas encore défini ni communiqué une approche stratégique en matière de relations parlementaires.
- La capacité du CLO dédié aux relations parlementaires est comparable à d'autres organisations similaires.
- Il n'existe actuellement en matière de relations parlementaires aucune politique, aucune procédure et aucun outil qui ait été consigné par écrite et communiqué de façon formelle.
Résumé des recommandations
- Élaborer, puis consigner par écrit et communiquer de façon officielle une stratégie en matière de relations parlementaires pour faire en sorte que les activités soient conformes aux attentes et aux résultats stratégiques de l'organisme. La stratégie doit comporter des objectifs stratégiques et des mesures de rendement clairement définis applicables aux activités associées aux relations parlementaires. Les progrès réalisés en regard de ces objectifs doivent faire l'objet d'une évaluation périodique.
- Une fois la stratégie parlementaire élaborée, procéder à la réévaluation des capacités et des compétences de l'Unité des relations parlementaires pour s'assurer qu'elles puissent répondre adéquatement aux attentes énoncées dans la stratégie.
- Établir, tenir à jour et communiquer les politiques, les procédures, les rôles et les responsabilités afférents aux relations parlementaires, et, finalement, faire en sorte que l'organisme s'y conforme, et ce, pour s'assurer que les activités associées aux relations parlementaires sont exécutées de manière efficace et efficiente.
- Considérer l'établissement d'un forum de partage des connaissances avec les agents de relations parlementaires d'autres agents du Parlement, voire même de ministères fédéraux, et ce, en guise d'appui à l'Unité des relations parlementaires.
- Considérer d'offrir aux personnes qui doivent comparaître devant un comité parlementaire la possibilité de suivre une formation offerte par l'École de la fonction publique du Canada.
1.3 Conclusion
Compte tenu des observations susmentionnées et de la portée générale de la vérification, le Commissariat est aux prises avec des difficultés de niveau moyen à élevé en ce qui concerne la pertinence, l'efficacité et la rigueur du cadre de contrôle de gestion actuel servant à gérer les relations avec le Parlement, ses comités et les parlementaires.
Les recommandations incluses dans ce rapport visent à aider la direction du Commissariat à améliorer la pertinence, l'efficacité et la rigueur du cadre de contrôle de gestion actuel de l'organisme destiné à gérer les relations parlementaires. Chacune des constatations découlant de la vérification est suivie des réactions de la direction.
En notre qualité de vérificateurs, et par le jugement professionnel qui en découle, nos méthodes de vérification s'avèrent appropriées et suffisantes, et en conformité avec la Politique sur la vérification interne du Conseil du Trésor (CT); les éléments de preuve recueillis appuient les conclusions du présent rapport. Notre opinion est basée sur une comparaison des conditions dans lesquelles se trouvait le Commissariat au moment de la vérification, avec les critères de vérification préétablis acceptés par la direction. Des éléments de preuve ont été recueillis afin de fournir à la haute direction une assurance raisonnable de l'exactitude des conclusions tirées de la vérification. La vérification et le rapport qui en découle ont été réalisés à l'intention des gestionnaires du Commissariat. L'utilisation de ce rapport à d'autres fins pourrait ne pas être appropriée.
2. Objectif, portée et méthodologie de la vérification
2.1 Aperçu du processus de planification
Les relations parlementaires peuvent être définies de bien des manières différentes, mais la plupart des activités courantes incluent les comparutions devant les comités parlementaires, les rencontres et les entrevues individuelles entre le commissaire et les parlementaires, et les séances d'information offertes aux membres de comités parlementaires et autres intervenants parlementaires comme les adjoints à la recherche et les analystes. Dans le cadre de ses activités quotidiennes, l'Unité des relations parlementaires fait aussi le suivi des débats de la Chambre des communes et du Sénat, des discussions des comités parlementaires, des projets de loi soumis à la Chambre des communes et au Sénat, et de l'information reçue par l'entremise de communications non officielles avec les parlementaires et les membres de leur personnel. L'information pertinente recueillie dans le cadre de cet exercice de suivi est transmise chaque semaine par courriel au personnel du Commissariat.
Tous les secteurs du Commissariat jouent un rôle en regard des relations parlementaires, notamment dans la rédaction et la validation des documents destinés à favoriser le bon déroulement des comparutions devant les comités parlementaires. L'Unité des relations parlementaires a pour mandat de coordonner les activités parlementaires et s'efforce de demeurer informée de toutes les communications parlementaires entrantes et sortantes; elle veille à ce que tous les intervenants concernés du Commissariat reçoivent de l'information pertinente sur les relations parlementaires et à ce qu'ils y prennent part au besoin.
De manière générale, les demandes des parlementaires sont reçues par l'entremise de canaux divers, notamment par le centre de réception des plaintes pour les plaintes officielles, par le bureau du commissaire, par l'agent de relations parlementaires, par les bureaux régionaux, etc. Les demandes émanant des parlementaires sont acheminées à l'Unité des relations parlementaires, qui consulte ensuite les différents secteurs du Commissariat afin de décider qui doit se charger de fournir une réponse ou de rédiger des documents en vue de comparutions devant des comités parlementaires. Il incombe aussi à l'Unité des relations parlementaires de veiller à l'exhaustivité des documents finaux remis au commissaire ou aux parlementaires.
L'Unité des relations parlementaires fait partie de la Direction générale des politiques et des communications. À l'heure actuelle, un seul des deux postes à temps plein de l'Unité est pourvu (agent de relations parlementaires - PM-5). Le poste d'agent principal de relations parlementaires (PM-6) est actuellement vacant. Les titulaires de ces deux postes relèvent directement de la directrice des politiques et de la recherche.
2.2 Objectif de la vérification
La vérification a pour objectif de déterminer si le Commissariat est doté d'un cadre de contrôle de gestion efficace lui permettant de gérer les relations avec le Parlement, ses comités et les parlementaires.
2.3 Portée de la vérification
La vérification inclut les pratiques de gestion qui aident à s'assurer que les relations parlementaires du Commissariat sont appropriées et conformes aux priorités de l'organisme.
2.4 Méthodologie de la vérification
L'approche et la méthodologie utilisées sont conformes aux normes de vérification interne de l'Institute of Internal Auditors et respectent la Politique de vérification interne du gouvernement du Canada.
Le Commissariat s'efforce de maintenir en place un cadre de contrôle de gestion permettant de gérer les relations avec le Parlement, ses comités et les parlementaires et qui soit représentatif des pratiques dominantes du secteur. Par conséquent, les cadres de contrôle suivants ont été mis à contribution aux fins de la vérification :
- cadre des contrôles de gestion de base et critères de vérification (CGB – mai 2010) défini par le Bureau du contrôleur général
- cadre de responsabilisation de gestion (CRG VII), qui énonce les attentes du Conseil du Trésor auxquelles doivent répondre les cadres supérieurs de l'administration fédérale pour promouvoir la saine gestion dans la fonction publique;
- autres critères permettant d'assurer une couverture appropriée pour la portée de la vérification susmentionnée.
Un programme de vérification fondé sur le risque a été élaboré (voir annexe B) afin de fournir davantage de détails sur la façon dont les divers aspects visés par la vérification ont été examinés et dans lequel il est fait référence à des procédés de vérification précis, dont ceux-ci :
- examen de la stratégie en matière de relations parlementaires, du plan opérationnel de la Direction générale des politiques et des communications et d'un exemple de cahier d'information fourni au commissaire aux fins de comparution devant un comité;
- examen des politiques et procédures en rapport avec les relations parlementaires;
- entrevues avec des personnes cibles de tous les secteurs. La liste des personnes interviewées se trouve à l'annexe A.
Comme la majorité des activités en rapport avec les relations parlementaires ont lieu à l'administration centrale du Commissariat à Ottawa, les bureaux régionaux n'ont pas fait l'objet de visites dans le cadre de la vérification.
La vérification a été menée selon le calendrier que voici :
- étape de la planification : février et mars 2011;
- étape de l'examen : mars 2011;
- étape de la production du rapport : avril et mai 2011;
- présentations au Comité exécutif et au Comité de vérification et d'évaluation : juin 2011.
Les observations et recommandations découlant de la vérification ont été formulées conformément au tableau de classification décrit ci-dessous :
- Priorité élevée
-
Écarts importants par rapport à l'objectif de la vérification; intervention requise à court terme.
- Priorité modérée
-
Écarts modérés par rapport à l'objectif de la vérification; intervention requise à moyen terme.
- Priorité faible
-
L'écart par rapport à l'objectif de la vérification est jugé minime, ou constitue un élément à considérer du point de vue des pratiques exemplaires.
3. Constatations et recommandations
3.1 Forces relevées
- Les intervenants du Commissariat interviewés dans le cadre de la vérification se disent relativement satisfaits du niveau de service offert, et ce, compte tenu du nombre limité d'employés de l'Unité des relations parlementaires.
- Le nombre d'effectifs actuellement assignés à l'Unité des relations parlementaires est comparable à celui d'autres d'organismes similaires (c.-à-d. d'autres mandataires du Parlement).
3.2 Constatations découlant de la vérification
3.2.1 Stratégie parlementaire, capacités et compétences
Nous nous attendions à découvrir une approche stratégique, des objectifs, des plans et des indicateurs de rendement bien définis, consignés par écrit et communiqués pour les activités associées aux relations parlementaires. Nous nous attendions aussi à constater que l'Unité des relations parlementaires possédait des capacités et compétences suffisantes pour atteindre les résultats visés définis dans la stratégie.
Nous constatons que le Commissariat n'a pas encore défini ni communiqué une approche stratégique en matière de relations parlementaires. La stratégie parlementaire actuelle, approuvée par le Comité exécutif du Commissariat en septembre 2010, renferme une analyse détaillée de l'environnement du Commissariat ainsi que la liste des activités susceptibles d'être exécutées, mais est de nature tactique et n'indique aucune orientation stratégique clairement définie. D'autres documents comme le Plan stratégique du Commissariat, le profil de risque organisationnel et le Plan opérationnel de la Direction générale des politiques et des communications renferment davantage de détails sur les plans et les objectifs liés aux relations parlementaires sans toutefois fournir une orientation stratégique générale clairement définie.
Des indicateurs de rendement de haut niveau ont été établis dans le Cadre de mesure du rendement pour les activités associées aux relations parlementaires, mais ils n'ont pas encore été mesurés. Ces indicateurs devraient faire l'objet d'un examen pour s'assurer qu'ils demeurent conformes aux objectifs énoncés dans la stratégie, une fois qu'elle aura été définie.
En ce qui concerne les capacités de l'Unité des relations parlementaires, nous constatons que le Commissariat compte actuellement 1,5 poste équivalent temps plein consacré aux relations parlementaires et que l'Unité compte un autre poste vacant. Par comparaison à d'autres organismes similaires (c.-à-d. d'autres agents du Parlement), l'Unité des relations parlementaires du Commissariat semble dotée de capacités suffisantes. Il faut néanmoins souligner que les objectifs stratégiques à énoncer dans la stratégie parlementaire, ainsi que les rôles et responsabilités à assigner à l'Unité des relations parlementaires, auront une incidence directe sur les capacités et compétences requises par l'Unité pour atteindre les résultats attendus.
Par conséquent, l'absence de stratégie clairement définie et formellement consignée par écrit en matière de relations parlementaires, y compris d'objectifs et d'indicateurs de rendement, limite la capacité du Commissariat à harmoniser stratégiquement ses ressources et ses activités avec les attentes et les résultats stratégiques de l'organisme. Une stratégie parlementaire adéquatement conçue fournirait à la direction du Commissariat des renseignements de base lui permettant d'évaluer le rendement des activités associées aux relations parlementaires et réduirait aussi le risque de décisions à court terme inadéquates ou réactionnelles. Elle permettrait aussi à la direction de mieux évaluer les capacités et compétences requises par l'Unité des relations parlementaires.
Recommandations
- Priorité élevée
-
- Nous recommandons qu'une stratégie en matière de relations parlementaires soit élaborée, puis consignée par écrit et communiquée de façon officielle pour faire en sorte que les activités soient conformes aux attentes et aux résultats stratégiques de l'organisme. La stratégie devrait inclure des objectifs stratégiques et des mesures de rendement clairement définis pour les activités en rapport avec les relations parlementaires. Les progrès réalisés en regard de ces objectifs devraient faire l'objet d'une évaluation périodique.
- Nous recommandons qu'une fois la stratégie en matière de relations parlementaires élaborée les capacités et compétences de l'Unité des relations parlementaires soient réévaluées pour s'assurer qu'elles permettent de répondre adéquatement aux attentes énoncées dans la stratégie.
Réponses de la direction
- Bien que des efforts aient déjà été faits en ce sens, nous constatons qu'il y a encore du travail à accomplir. Le Commissaire adjoint, Direction générale des politiques et des communications, s'engage à développer d'ici la fin de l'année financière 2011-2012, une nouvelle stratégie en matière de relations parlementaires. Cette dernière inclura des objectifs et résultats stratégiques auxquels s'ajouteront des indicateurs de rendement. Le tout sera présenté au Comité exécutif pour approbation avant le 31 mars 2012. (T2-4)
- La stratégie en matière de relations parlementaires sera développée en tenant compte des ressources limitées du Commissariat, ce qui nous permettra d'avoir des attentes réalistes. À cet effet, le Commissaire adjoint, Direction générale des politiques et des communications, s'engage à revoir la structure actuelle du groupe des affaires parlementaires. (2011-2012, T2-4)
3.2.2 Politiques, procédures, rôles et responsabilités
Nous nous attendions à trouver en guise d'appui aux relations parlementaires des politiques, des procédures et des outils adéquats déjà établis, tenus à jour et communiqués et auxquels en définitive l'organisme se conformait. Nous nous attendions aussi à constater qu'en matière de relations parlementaires des rôles et des responsabilités adéquats avaient été bien définis, consignés par écrit et clairement communiqués.
Nous constatons qu'en dépit des efforts déployés par la direction du Commissariat il n'existe actuellement en matière de relations parlementaires aucune politique, aucune procédure et aucun outil qui ait été consigné par écrit et communiqué de façon officielle. L'examen des procédures préliminaires relatives aux comparutions devant les comités révèle que la consignation de ces processus demeure incomplète. De plus, le Rapport de l'examen des services votés 2010 du Commissariat indique que l'approche du Commissariat en matière d'établissement des priorités opérationnelles, par exemple en ce qui a trait au calendrier des allocutions et à l'attribution de temps au personnel responsable des politiques, apparaît relativement informelle.
Les procédures actuelles afférentes aux activités associées aux relations parlementaires ont été décrites par certaines des personnes interviewées comme informelles et fondées sur la mémoire de l'organisme, mais aussi comme relativement efficaces en ce qui concerne l'atteinte des résultats visés. Les membres du personnel du Commissariat davantage chevronnés se sentent relativement à l'aise avec une telle approche informelle; toutefois, d'autres répondants mentionnent que les processus informels actuellement en cours sont interprétés et appliqués de manière incohérente à l'échelle de l'organisme, surtout compte tenu du fait que certains groupes enregistrent des taux de roulement de personnel relativement élevés.
Par conséquent, cette approche informelle de la gestion des relations parlementaires accroît le risque de voir les activités exécutées de manière inefficace et inefficiente et risque donc de nuire aux relations parlementaires du Commissariat.
Recommandation
- Priorité modérée
-
- Nous recommandons que les politiques, les procédures, les rôles et les responsabilités afférents aux relations parlementaires soient établis, tenus à jour et communiqués, et, qu'en définitive, l'organisme s'y conforme pour faire en sorte que les activités associées aux relations parlementaires soient exécutées de manière efficace et efficiente. Ces politiques et procédures devraient, notamment, refléter le rôle de l'Unité des relations parlementaires et des autres secteurs du Commissariat en ce qui a trait à l'élaboration de cahiers d'information et être représentatives d'autres activités connexes telles que le suivi des activités parlementaires et les activités parlementaires effectuées par les différents secteurs tel que la Direction des affaires juridiques.
Réponses de la direction
- Le Commissaire adjoint, Direction générale des politiques et des communications, s'engage à développer et mettre en œuvre les politiques et procédures nécessaires au bon fonctionnement de l'unité. Ceci inclura les rôles et responsabilités de l'unité des relations parlementaires, l'ordre de priorité des tâches à accomplir ainsi que les délais à respecter. (2011-2012, T2-4)
3.2.3 Formation et partage des connaissances
Nous nous attendions à trouver des éléments de fait attestant d'une formation suffisante pour assurer la conformité aux politiques et aux procédures et la bonne utilisation des outils.
Nous constatons que l'École de la fonction publique du Canada n'offre actuellement aucune formation aux agents de relations parlementaires et que le Commissariat n'offre à ces agents aucune formation propre à leur poste autre que celle, standard, offerte à leur arrivée dans l'organisme. Nous constatons aussi que l'agent de relations parlementaires ne dispose actuellement d'aucun forum lui permettant de partager ses connaissances et les pratiques exemplaires et de discuter de questions et de défis liés aux relations parlementaires. D'autres agents du Parlement ont des fonctions similaires en rapport avec les relations parlementaires et bénéficieraient sans doute d'un tel forum. Compte tenu de l'absence de politiques et de procédures formelles, les agents de relations parlementaires ne disposent que de peu de documents officiels, voire d'aucun document susceptible de les orienter et doivent donc s'en remettre aux conseils d'autres membres du personnel pour se guider dans l'exécution de leurs tâches quotidiennes. Des procédures formelles et un forum d'échange de connaissances pourraient leur fournir des connaissances, des outils et des pratiques exemplaires très utiles leur permettant d'exécuter leurs tâches aussi efficacement que possible.
L'École de la fonction publique du Canada offre effectivement une formation aux personnes qui doivent comparaître devant un comité parlementaire. Ce cours leur apprend à se préparer à la comparution, à livrer les principaux messages et à répondre aux questions et leur permet de mieux comprendre le processus dans son ensemble. Nous constatons que certains membres du personnel qui doivent comparaître devant un comité parlementaire ont suivi ce cours et se disent satisfaits de son contenu. La plupart des personnes interviewées soulignent qu'une telle formation serait utile aux membres du personnel qui doivent comparaître devant un comité parlementaire dans la mesure où elle favoriserait une efficacité et une efficience accrues et contribueraient à faire en sorte que les principaux messages livrés soient conformes aux objectifs de l'organisme.
Par conséquent, l'absence de formation et de partage des connaissances pourrait réduire l'efficacité et l'efficience des relations parlementaires.
Recommandations
- Priorité faible
-
- Nous recommandons au Commissariat de considérer l'établissement d'un forum de partage des connaissances de concert avec les agents de relations parlementaires d'autres mandataires du Parlement, ou même avec des ministères fédéraux, et ce, afin d'apporter un appui à l'Unité des relations parlementaires.
- Nous recommandons que la formation donnée par l'École de la fonction publique du Canada soit offerte aux personnes qui doivent comparaître devant des comités parlementaires.
Réponses de la direction
- Nous recommandons au Commissariat de considérer l'établissement d'un forum de partage des connaissances de concert avec les agents de relations parlementaires d'autres agents du Parlement, ou même avec des ministères fédéraux, et ce, afin d'apporter un appui à l'Unité des relations parlementaires.
- Nous recommandons que la formation donnée par l'École de la fonction publique du Canada soit offerte aux personnes qui doivent comparaître devant des comités parlementaires.
Annexe A – Personnes interviewées
Les titulaires de postes clés suivants ont été interviewées dans le cadre du processus de vérification :
- Robin Cantin – directeur, Communications stratégiques et production, Direction générale des politiques et des communications
- Ghislaine Charlebois – commissaire adjointe, Direction générale de l'assurance de la conformité
- Lise Cloutier – commissaire adjointe, Direction générale de la gestion intégrée
- Graham Fraser – commissaire aux langues officielles
- Sylvain Giguère – commissaire adjoint, Direction générale des politiques et des communications
- Johanne Lapointe – directrice, Politiques et recherche, Direction générale des politiques et des communications
- Stephen MacDonald – agent de relations parlementaires, Direction générale des politiques et des communications
- Antonia Papadakou – agente principale d'information, Communications stratégiques et production, Direction générale des politiques et des communications
- Johane Tremblay – directrice et avocate générale, Direction des affaires juridiques
Annexe B - Critères de vérification
Les critères utilisés dans le cadre de ce programme de vérification définissent les attentes vis-à-vis desquelles les pratiques en matière de relations parlementaires ont été évaluées. Ces critères ont été conçus de manière à permettre l'évaluation des pratiques, des procédures et des contrôles essentiels en place au Commissariat. Ils ont été mis en correspondance avec le cadre des contrôles de gestion de base et critères de vérification (CGB – mai 2010), d'une part, et avec le Cadre de responsabilisation de gestion (CRG VII), d'autre part.
| Critères de vérification | Sous-critères de vérification | Références aux cadres |
|---|---|---|
| Planification et gestion | ||
| 1.1 Il existe une approche stratégique, des objectifs, des plans et des indicateurs de rendement bien définis, consignés par écrit et communiqués pour les activités associées aux relations parlementaires. |
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| 1.2 Les rôles et les responsabilités afférents aux relations parlementaires ont été bien définis, consignés par écrit et clairement communiqués et jouent un rôle effectif. |
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| 1.3 L'Unité des relations parlementaires est dotée de capacités et compétences suffisantes pour atteindre les résultats visés. |
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| Politiques, procédures et outils | ||
| 2.1 Des politiques, des procédures et des outils aptes à soutenir les relations parlementaires ont été mis en place et communiqués, sont tenus à jour et ont été finalement adoptés. |
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| Suivi et évaluations | ||
| 3.1 Il existe un processus de suivi du statut/de l'évolution des objectifs et mesures de rendement établis pour l'Unité des relations parlementaires. |
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