Vérification de la prestation des services bilingues aux voyageurs par l’Agence des services frontaliers du Canada aux postes d’entrée aux aéroports et aux frontières terrestres - Suivi

Lors de la vérification, l’Agence avait indiqué que la mise en œuvre de nouvelles directives en matière de langues officielles qui visaient à déterminer les besoins et à accroître la capacité bilingue des titulaires de poste de supervision faisait partie de son plan d’action sur les langues officielles 2014-2017. Le commissaire d’alors s’était montré satisfait des mesures présentées à ce moment.

En réponse à cette recommandation, l’Agence a indiqué avoir mis en place un processus de consultation des directions régionales pour déterminer le nombre de surintendants bilingues nécessaire afin d’offrir le service dans les deux langues officielles pendant les heures d’opération. La Direction des opérations a aussi compilé des données quant au nombre de surintendants bilingues à chaque bureau désigné bilingue, de manière à pouvoir comparer les données et déceler tout écart entre les deux nombres. L’Agence a procédé ainsi afin de miser sur l’expertise de chaque région en ce qui concerne leurs opérations et la demande de service en français. L’exercice a été mené pour tous les points d’entrée désignés bilingues au pays, à l’exception de ceux situés au Québec, parce que tous les surintendants y sont bilingues.

L’Agence a été en mesure de présenter au Commissariat, à la demande de ce dernier, les données obtenues en mai 2015 de même que celles obtenues en octobre 2017. Le fait que l’Agence ait été à même de fournir rapidement les statistiques à jour permet de constater que l’institution peut déterminer et surveiller le nombre de surintendants bilingues nécessaire à la prestation d’un service de qualité égale dans les deux langues officielles aux points d’entrée désignés bilingues. L’institution a donc mis en œuvre ce volet de la recommandation.

Selon le deuxième volet de la recommandation, l’institution devait utiliser l’information obtenue en mettant en œuvre le premier volet afin d’assurer une capacité suffisante de surintendants bilingues à tous les points d’entrée désignés bilingues. À cet égard, deux constats ressortent de l’information présentée par l’Agence.

Tout d’abord, le nombre minimal de surintendants bilingues requis, évalué par les directions régionales, est passé de 116 en mai 2015 à 140 en octobre 2017. À l’inverse, le nombre de surintendants bilingues en poste a diminué de 80 à 76 pendant la même période. Si on combine ces données, on constate que l’écart entre le nombre minimal requis de surintendants bilingues et le nombre de surintendants bilingues en poste est passé de 36 en mai 2015 à 64 en octobre 2017. Ce constat est inquiétant, mais il faut tout de même noter que dans quatre des six régions consultées, le nombre de surintendants bilingues requis a augmenté, signe que l’Agence est au courant du besoin de compter plus de surintendants bilingues.

L’Agence a indiqué qu’en 2016, elle avait rehaussé à BBB/BBB le profil linguistique de tous les postes de surintendant dans les régions bilingues. De plus, l’institution a mis en place de nombreuses mesures de formation linguistique, de manière à améliorer la capacité bilingue des surintendants. Parmi ces mesures, notons l’ajout à la liste des priorités en formation pour l’année 2017-2018 des postes de surintendant situés dans les bureaux qui ont acquis une désignation bilingue lors de l’exercice de révision de l’application du Règlement mené en décembre 2016.

De plus, l’école des langues de l’Agence a procédé à un changement important en faisant davantage la promotion des cours en langue seconde auprès des employés de première ligne. À long terme, l’Agence espère que cette mesure augmentera le bassin d’employés bilingues qualifiés qui peuvent se porter candidats aux postes de surintendant. Finalement, en ce qui concerne les surintendants déjà en poste qui n’ont pas les compétences requises en langue seconde, l’institution a mis en place une formation linguistique qui consiste en un programme intensif visant à aider le personnel à atteindre un niveau BBB ou CBC en langue seconde en moins d’un an de formation.

Ces mesures témoignent toutes d’une nouvelle approche au sein de l’Agence, laquelle pourrait porter ses fruits à long terme, soit combler les manques en matière de surintendants bilingues aux points d’entrée désignés bilingues. Néanmoins, l’évolution des chiffres présentés par l’institution de 2015 à 2017 indique que, malgré la mise en place de mesures pour remédier à la situation, la capacité bilingue des surintendants demeure un problème important au sein de l’Agence. En outre, il est à noter que le présent suivi ne visait pas à déterminer si le profil linguistique BBB/BBB est suffisant pour remplir les fonctions bilingues des postes de surintendant relatives à la prestation de service de qualité égale dans les deux langues officielles.

En réponse au rapport préliminaire, l’Agence a indiqué avoir ajouté à ses priorités en matière de formation linguistique les postes de relève des surintendants en région bilingue pour les exercices 2018-2019 et 2019-2020. Le commissaire salue cette initiative qui démontre que l’institution poursuit ses démarches en vue d’augmenter sa capacité bilingue, particulièrement en ce qui a trait aux surintendants.

Au moment de la vérification, l’Agence avait prévu un plan de marketing national afin de cibler les candidats intéressés par un poste d’agent des services frontaliers, notamment les candidats bilingues et les membres des communautés de langue officielle. Le commissaire d’alors s’était montré satisfait de ces mesures.

En 2015, l’Agence a réalisé une analyse du milieu afin de cerner et de comprendre le public cible de ses activités de recrutement ainsi que d’élaborer des méthodes pour attirer les meilleurs candidats. Cette analyse a contribué à l’élaboration d’une nouvelle stratégie de recrutement en mai 2015. Malgré l’accent mis sur l’utilisation des technologies électroniques pour le recrutement, notamment les réseaux sociaux, l’institution a poursuivi ses activités de recrutement sur le terrain. En effet, entre octobre 2016 et novembre 2017, l’Agence a participé à 88 activités de recrutement externe, dont 63 dans des collectivités considérées comme bilingues. En dépit de ces activités, les données sur les nouvelles cohortes de recrues au sein de l’Agence entre 2015 – la stratégie de marketing mise en place à la suite de la vérification est entrée en vigueur en mai 2015 – et 2017 ne permettent pas pour le moment de détecter une augmentation du pourcentage de recrues bilingues embauchées par l’Agence.

En effet, de 2013-2014 à 2014-2015, six nouvelles cohortes ont permis l’embauche de 535 nouveaux agents des services frontaliers, dont 162 étaient bilingues, soit 30,3 %. Toutefois, à l’extérieur du Québec, province où la presque totalité des agents est bilingue, ce pourcentage chutait à 20,6 %. Entre 2015-2016 et 2016-2017, ce sont onze cohortes qui sont entrées en fonction. Elles comptaient 574 nouveaux agents des services frontaliers, dont 172 étaient bilingues (30 %), une proportion à peine inférieure aux données d’avant la stratégie et la vérification. Le problème est qu’en retirant de nouveau les données du Québec, on se retrouve avec seulement 58 nouveaux agents des services frontaliers bilingues sur les 457 employés dans le reste du Canada, soit 12,7 %.

La stratégie de communication en matière de recrutement pour 2017-2018 pourrait toutefois changer le portrait avec la mise en place d’activités ciblées de recrutement destinées précisément à certains publics, dont les candidats bilingues. Ces activités visent à combler le manque d’agents des services frontaliers bilingues. De plus, lors d’entrevues, l’Agence a informé le Commissariat de la mise en place de recruteurs ciblés sur le terrain. Leur rôle consiste à solliciter les publics cibles, par exemple les personnes bilingues, au moyen d’échanges avec les membres des communautés de langue officielle. Comme la mobilité est un frein réel à l’embauche d’agents bilingues qui pourraient ensuite être déplacés partout au pays, cette nouvelle stratégie est un pas dans la bonne direction afin d’approcher des candidats bilingues dans les endroits où leur recrutement est plus difficile.

Les mesures prises par l’Agence depuis 2015 n’ont pas encore permis d’augmenter la capacité bilingue de l’institution, mais la mise en place d’activités de recrutement ciblées, entre autres, vers les communautés de langue officielle est une approche prometteuse pour combler les nombreux manques en agents des services frontaliers à l’échelle nationale.

Lors de la vérification initiale, l’Agence avait prévu des rappels de l’offre de formation linguistique auprès de ses employés. Le commissaire d’alors s’était dit partiellement satisfait de cette réponse. Il avait souligné que les rappels sont importants, mais qu’il était essentiel que l’Agence continue de concevoir de nouvelles possibilités d’apprentissage ou de maintien des acquis et d’accroître l’offre de formation linguistique pour ses employés.

Pour l’année scolaire 2017-2018, l’Agence avait déterminé huit priorités pour l’accès à la formation linguistique à son école des langues; l’une d’entre elles était en quelque sorte une catégorie résiduaire pour les employés qui n’étaient pas inclus dans l’une des sept autres priorités, mais qui souhaitaient néanmoins obtenir de la formation linguistique. Ce changement témoigne en fait d’une certaine évolution de la philosophie de l’Agence en ce qui a trait à la formation linguistique. En effet, l’embauche de nouveaux enseignants en langue seconde a permis à l’institution de revoir son modèle de formation et d’offrir davantage de possibilités de formation à ses employés, principalement aux postes d’entrée.

Un autre changement à noter est qu’à partir de l’année 2018-2019, tous les cours de langue avaient un équivalent dans l’autre langue officielle, ce qui a par le fait même accru les occasions d’apprentissage des employés. Des occasions sont maintenant offertes aux employés qui voudraient améliorer ou maintenir leurs compétences en anglais, là où l’offre était auparavant plus faible. En plus des nouveaux programmes d’apprentissage offerts (p. ex. cours de grammaire, courtes séances de simulation), l’Agence a affirmé miser sur la flexibilité comme attrait pour ses apprenants afin d’offrir un service personnalisé qui répond aux besoins des agents des services frontaliers, que ce soit en formation ou en maintien des acquis.

La promotion de tous les programmes de formation est faite à grande échelle auprès de l’ensemble des agents des services frontaliers du pays, lesquels peuvent ensuite s’inscrire en suivant la procédure régionale appropriée. Une procédure uniformisée serait souhaitable puisqu’à l’heure actuelle, certaines inscriptions doivent être approuvées par un comité tandis que d’autres sont approuvées directement par un gestionnaire, donc plus rapidement. Au-delà de la formation, à l’Agence, il incombe à chacune des régions de faire la promotion d’activités en langue seconde. Par conséquent, le commissaire incite l’institution à encourager la mise en commun des initiatives et des bonnes pratiques entre les régions afin de contribuer à la présence véritable des deux langues officielles et au maintien des acquis de son personnel.

Au moment de la vérification, l’Agence avait indiqué vouloir poursuivre ses initiatives afin d’augmenter sa capacité bilingue, de même que continuer à rappeler les obligations linguistiques à ses agents. Le commissaire d’alors avait souligné qu’au-delà du problème de la capacité bilingue, les procédures mises en place à certains points d’entrée ne garantissaient pas toujours un service de qualité égale.

Dans le cadre du présent suivi, en ce qui concerne la définition de l’égalité réelle, la réponse de l’Agence ne permet pas de constater qu’elle a défini les éléments nécessaires à la prestation d’un service de qualité égale dans les deux langues officielles. Certes, des rappels des obligations linguistiques ont été faits auprès des employés, mais ils visaient précisément l’offre active et les droits et obligations des employés plutôt que le service au public. Les autres outils mis à la disposition des agents, comme le traducteur de poche et la liste d’employés bilingues, constituent des outils supplémentaires pour aider les agents dans leur travail; toutefois, ils ne permettent pas de donner un service de qualité égale dans les deux langues.

Dans sa réponse à cette recommandation, l’Agence a affirmé que le principe de l’égalité réelle est difficile à définir en raison de la diversité des besoins et des attentes des membres du public à l’échelle nationale. Il s’agit néanmoins d’une réalité avec laquelle l’institution doit composer, et il lui incombe de prendre les mesures pour faire en sorte que ses services respectent ce principe. La capacité bilingue déficiente de l’institution représente bien sûr un obstacle à l’atteinte de cet objectif, mais l’établissement de procédures qui tiennent compte du principe d’égalité réelle contribuerait vraisemblablement à améliorer le service au public dans les deux langues officielles. Pour l’instant, l’Agence n’a pas su démontrer qu’elle a mis en place des mesures précises pour déterminer ce qui représente un service de qualité égale dans les deux langues officielles afin de mieux outiller ses agents et de les aider à mettre en pratique cette notion.

En réponse au rapport préliminaire, l’Agence a indiqué avoir élaboré une nouvelle directive sur le service au public dans laquelle figure une définition de ce qu’est un service de qualité égale dans les deux langues officielles, laquelle est toujours en cours d’approbation. Cette nouvelle directive doit entrer en vigueur au cours du présent exercice financier et représente une mesure importante en vue de s’assurer que tous les employés de l’Agence sont informés de leurs obligations, et pour les aider à les respecter, en permettant notamment le développement de nouveaux outils et procédures. Cette définition essentielle devrait donc ultimement améliorer la qualité du service reçu par les voyageurs en clarifiant les obligations du personnel affecté au service au public. En raison de l’importance de ce document pour assurer un service de qualité égale dans les deux langues officielles, le fait que cette directive n’ait pas encore été mise en place quatre ans après la vérification est tout de même inquiétant. Il est impératif que les agents à l’échelle de l’institution aient une compréhension commune de leurs obligations, et l’absence d’une telle directive est un obstacle à l’atteinte de cet objectif.

En outre, sur le plan de la capacité bilingue, le deuxième volet de la recommandation 5 visait les procédures de planification des quarts de travail. Un suivi de recommandations d’enquête réalisé par le Commissariat en 2016 a permis de voir les retombées positives du nouveau système de planification des horaires de travail, notamment en ce qui concerne la prise en compte des compétences linguistiques des agents de première ligne pour les remplacements de dernière minute.

De plus, en mars 2016, l’Agence a lancé un projet pilote au point d’entrée de Lansdowne, dans les Mille-Îles en Ontario, afin d’assurer la disponibilité du service en français pour les voyageurs qui souhaitent être servis dans cette langue. Cette initiative consistait à affecter un agent des services frontaliers bilingue uniquement aux demandes de service en français, à l’exclusion de toute autre tâche. Les résultats très probants de ce projet pilote ont amené le point d’entrée de Lansdowne à mettre en place cette mesure de façon permanente.

Le commissaire félicite l’Agence d’avoir fait preuve d’innovation pour améliorer la disponibilité du service dans les deux langues officielles autrement que par l’augmentation de la capacité bilingue. Par ailleurs, il encourage l’institution à utiliser les constats issus du projet pilote et à continuer d’innover afin d’accroître la disponibilité de ses services dans les deux langues officielles ainsi qu’à améliorer ses pratiques et ses procédures de manière à ce que celles-ci garantissent un service de qualité égale dans les deux langues officielles.

Dans le cadre de la vérification, l’Agence avait indiqué vouloir poursuivre les discussions avec les communautés de langue officielle afin d’intégrer leurs besoins lors de la planification et de la modification des services. Le commissaire d’alors s’était dit partiellement satisfait de la mesure proposée en raison de l’absence d’un mécanisme formel de communication avec les communautés de langue officielle et de prise en compte de leurs besoins et, surtout, du fait qu’un tel mécanisme n’était pas non plus prévu dans le plan d’action de l’époque.

En octobre 2015, l’Agence a envoyé des lettres à plusieurs organismes représentant les communautés de langue officielle dans le but d’établir un dialogue avec eux. Cet exercice visait à améliorer la planification des activités et des programmes de l’Agence. De plus, le plan d’action 2016-2019 a formalisé cet exercice et prévoit un processus consultatif des communautés de langue officielle qui vise la prise en compte de leurs besoins et l’adaptation des services de l’Agence en conséquence, lorsque nécessaire. Ce processus prévoit par ailleurs que les directeurs généraux régionaux inviteront tous les ans les membres des communautés de langue officielle à leur transmettre de la rétroaction, notamment sur la façon dont l’institution peut répondre à leurs besoins. Il est impératif que l’Agence continue à avoir ce type d’échanges avec les membres des communautés de langue officielle et qu’elle soit en mesure d’adapter ses services et ses programmes en conséquence.

Ce processus de consultation formelle s’ajoute aux initiatives régionales, comme la participation des représentants de l’Atlantique au Conseil fédéral de l’Atlantique concernant l’article 41 de la Loi et celle du conseiller régional en langues officielles pour la région du Pacifique au conseil fédéral de la Colombie-Britannique. Les représentants des régions du Nord de l’Ontario et du Sud de l’Ontario ont aussi entamé des discussions avec les associations représentant les communautés de langue officielle dans leur région respective.

Le commissaire encourage l’Agence à poursuivre ses discussions périodiques avec les associations représentant les communautés de langue officielle afin de bâtir une relation de confiance à long terme, de manière à ce que la prise en compte de besoins des membres de ces communautés soit davantage intégrée à la planification des services. L’Agence pourrait aussi évaluer la possibilité de jumeler ces discussions aux volets de sa stratégie de recrutement qui touchent les communautés de langue officielle, surtout dans un contexte où la mobilité des candidats a été évoquée comme un obstacle à l’embauche de nouveaux agents bilingues, en ce sens que plusieurs préféreraient travailler à proximité de leur communauté actuelle.

Lors de la vérification, l’Agence avait indiqué que son plan d’action sur les langues officielles 2014-2017 prévoyait l’évaluation de ses services et de ses programmes afin de déterminer si ceux-ci respectaient le principe de l’égalité réelle. Le commissaire d’alors s’était dit satisfait de cette mesure.

La Direction des ressources humaines a évalué la liste des programmes de l’Agence afin de cerner ceux qui touchent particulièrement le service au public. Cet exercice visait à définir la nature des services offerts par ces programmes et à déterminer si ces derniers doivent être modifiés pour que leurs services soient adaptés aux communautés de langue officielle.

Cet exercice a permis à l’institution de cerner trois programmes impliquant davantage de contacts avec le public voyageur, notamment les membres des communautés de langue officielle, soit le Programme des négociants dignes de confiance, le Programme des voyageurs dignes de confiance et le Programme des recours. Les résultats de l’analyse menée par la suite par l’Agence ont démontré que ces trois programmes étaient bien adaptés à la réalité des membres des communautés de langue officielle et que, par conséquent, aucune modification n’était nécessaire afin d’offrir des services de qualité égale dans les deux langues officielles. Selon l’institution, bien que cet exercice n’ait entraîné aucun changement, il a permis à l’Agence de jeter un œil nouveau sur ses différents programmes et de rechercher les possibilités d’amélioration en matière de service au public, surtout pour les membres des communautés de langue officielle. L’exercice visait toutefois des programmes précis uniquement, et le même type d’analyse devrait être effectué pour l’ensemble des services offerts au public par l’Agence.

Par ailleurs, au cours du suivi de la vérification, l’institution a concédé que le modèle actuel de prestation de service au public voyageur n’est pas optimal pour les besoins des communautés de langue officielle et que la revue n’a pas vraiment ciblé ce problème, car elle était davantage axée sur les programmes. L’Agence a néanmoins mentionné être au courant de cette lacune et souhaiter la mise en place d’une approche fonctionnelle dans le cadre du renouvellement de l’institution. Ce changement devrait permettre d’améliorer le service, notamment pour ce qui est de la prise en compte des besoins des communautés de langue officielle. En outre, dans sa réponse au rapport préliminaire, l’Agence a indiqué que son plan d’action 2019-2022 inclura la mise en place d’un nouveau mécanisme visant à évaluer tout nouveau programme afin de déterminer s’il respecte le principe d’égalité réelle et d’y apporter les changements requis, le cas échéant.

Au moment de la vérification, l’Agence avait fait part de limites quant aux possibilités de surveiller l’offre active en raison des difficultés associées au passage répété de la frontière, mais s’était engagée à établir des mécanismes de surveillance de la disponibilité et de la qualité du service au public dans les deux langues officielles. À cet égard, le commissaire d’alors avait indiqué qu’une surveillance de l’offre active visuelle et téléphonique n’était pas suffisante et que l’Agence devait élaborer un mécanisme de surveillance formel, fiable et anonyme de l’offre active et de la disponibilité du service en personne dans les deux langues officielles.

En réponse à la recommandation 8, l’institution a mis l’accent sur son mécanisme d’évaluation des pratiques de gestion, lequel constitue davantage un outil de diagnostic qu’une véritable évaluation des mesures en place au sein des points d’entrée. Bien qu’elles soient utiles pour déterminer l’efficacité des mesures en place à un point d’entrée donné ainsi que leur amélioration au fil du temps, ces évaluations demeurent basées sur des conversations dirigées, lesquelles ne peuvent fournir qu’une partie du portrait. Qui plus est, en raison de contraintes budgétaires, l’Agence n’a été en mesure de réaliser que cinq évaluations en deux ans, alors que la norme était auparavant de huit à dix par année.

Parmi les autres mesures en place, notons des initiatives régionales, comme les observations téléphoniques réalisées mensuellement par le comité des langues officielles de la région du Pacifique afin d’évaluer l’offre active au téléphone. La Direction des opérations mène annuellement le même type d’évaluation à l’échelle nationale. L’Agence a indiqué que les résultats de ces observations sont positifs, c’est‑à‑dire que les employés qui répondent au téléphone font effectivement l’offre active. Finalement, l’Agence soutient qu’il incombe aux surintendants de surveiller la prestation de l’offre active et la qualité du service, d’assurer le respect des droits du public en matière de langues officielles et de prendre des mesures correctives, s’il y a lieu. À cet égard, bien que les évaluations de rendement des surintendants doivent refléter les résultats de cette surveillance, il demeure que l’absence d’un mécanisme formel rend quelque peu épisodiques les résultats de ce type de surveillance.

Les mesures en place à l’Agence apportent toutes certains éléments recherchés d’un mécanisme de surveillance de l’offre active et de la prestation de services dans la langue officielle de choix des voyageurs, mais aucune ne fournit l’information d’un mécanisme de surveillance anonyme évaluant l’offre active et la disponibilité d’un service égal dans les deux langues officielles en personne. Le rapport de vérification publié en 2015 indiquait clairement que l’Agence devait se doter d’un tel mécanisme et en utiliser les résultats pour améliorer ses services dans les deux langues officielles. Les données soumises par l’institution et les entrevues réalisées dans le cadre du présent suivi permettent de croire que les agents des services frontaliers sont au courant de leur obligation de faire l’offre active, mais qu’ils ne respectent pas cette obligation systématiquement, ce qui va à l’encontre des droits du public en matière de langues officielles.

Au début de l’année 2018, le Commissariat a mené des activités d’observation portant sur les services bilingues offerts au public par dix institutions fédérales, y compris l’Agence. Ces activités visaient à évaluer l’offre active et la disponibilité des services dans la langue officielle de la minorité linguistique. En réponse à cet exercice, auquel l’Agence a pleinement collaboré, l’institution a réitéré qu’un mécanisme de voyageurs mystères, comme celui utilisé de manière exploratoire lors des observations, n’est pas viable en raison des défis particuliers, incluant ceux d’ordre légal, que pose le passage à la frontière lors d’un tel exercice. Malgré ces défis, le commissaire incite néanmoins l’institution à explorer d’autres options méthodologiques qui lui permettraient de surveiller l’offre active et la prestation de services de qualité égale dans la langue officielle de choix des voyageurs. Sans un tel mécanisme systématique et anonyme, il est très difficile pour l’Agence de disposer des données primordiales nécessaires à l’élaboration de procédures et d’outils adaptés aux défis qui lui sont propres.