Vérification horizontale portant sur la reddition de comptes touchant les paiements de transfert aux provinces en matière de langues officielles (partie VII de la Loi sur les langues officielles)

Citoyenneté et Immigration Canada, Santé Canada et Patrimoine canadien

Faits saillants

La présente vérification sur la reddition de comptes touchant les paiements de transfert aux provinces en matière de langues officielles fait notamment suite aux intérêts et aux questionnements de parlementaires s’étant adressés au commissaire aux langues officielles au printemps 2012. Il semblait y avoir une perception selon laquelle les fonds transférés aux provinces pour assurer l’épanouissement et le développement des communautés de langue officielle en situation minoritaire pouvaient être utilisés à d’autres fins. Ces préoccupations ont incité le commissaire à entreprendre une vérification horizontale visant trois institutions fédérales, soit Citoyenneté et Immigration Canada (CIC), Santé Canada (SC) et Patrimoine canadien (PCH), dans le but d’examiner des secteurs d’activités cruciaux pour toute la population canadienne, soit l’immigration, la santé et l’éducation.

Menée entre juillet et novembre 2012, la vérification comprenait trois objectifs. Premièrement, elle visait à déterminer s’il existait un engagement ferme de la haute direction des ministères de CIC, SC et PCH en ce qui concerne les mécanismes de reddition de comptes touchant les paiements de transfert aux provinces en matière de langues officielles. Deuxièmement, elle visait à vérifier si ces institutions avaient élaboré des procédures et des mécanismes formels et efficaces en ce qui a trait à la reddition de comptes. Finalement, nous avons vérifié si les ministères surveillaient, de manière efficace, leur rendement quant à la reddition de comptes touchant les paiements de transfert en matière de langues officielles.

Des résultats positifs se dégagent de la vérification. Nous concluons que les trois institutions vérifiées possèdent des mécanismes formels de reddition de comptes. Toutefois, les procédures et les mécanismes de reddition de comptes liés à un cadre de mesure du rendement mis en place à SC et à PCH assurent une meilleure gouvernance des fonds publics transférés aux provinces en matière de langues officielles que ceux de CIC.

La vérification révèle aussi que les institutions ont déployé des efforts considérables, et ont fait preuve de leadership en établissant des structures de gouvernance fiables et transparentes en matière de langues officielles. Les ministères se sont dotés de documents clés, dont des cadres de gestion et de responsabilisation, des politiques et des lignes directrices ainsi que des normes de services. Ils ont également formé des comités formels et consultatifs, des groupes de travail ainsi qu’un consortium, notamment dans le but d’établir les exigences énoncées dans les ententes de subventions et de contributions, ainsi que de surveiller leur mise en œuvre. Les trois ministères ont mis en place des processus officiels pour assurer la reddition de comptes touchant les paiements de transfert, que ce soit pour les rapports sur les réalisations que pour les rapports financiers. Il est important de noter que les documents officiels liés aux ententes et soumis à CIC, SC et PCH sont signés par les cadres supérieurs des gouvernements provinciaux. En ce qui a trait à la surveillance, les ministères ont réalisé des évaluations de programmes et des vérifications internes pour veiller à ce que l’ensemble des activités liées à la reddition de comptes touchant les paiements de transfert aux provinces soient conformes. Les résultats de nos entrevues montrent que les décideurs connaissent et comprennent l’état des ententes conclues avec les gouvernements provinciaux, ententes que nous avons examinées, et que, par conséquent, des décisions sont prises pour corriger les situations problématiques.

Les hautes directions de SC et de PCH se sont engagées à satisfaire aux exigences de la partie VII de la Loi sur les langues officielles. Étant donné qu’ils ont élaboré des cadres de mesure du rendement, ces ministères se démarquent de CIC. Leurs ententes avec les gouvernements provinciaux comprennent des indicateurs précis pour évaluer les progrès réalisés grâce aux mesures positives prévues. SC et PCH ont aussi outillé ces gouvernements pour évaluer l’incidence de leurs interventions visant à renforcer la vitalité des communautés de langue officielle. Nous ne pouvons pas en dire autant de CIC, puisque le Ministère ne s’est pas doté de cadre d’évaluation de rendement et qu’il n’est pas en mesure d’évaluer ni l’efficacité ni les résultats des accords conclus avec les provinces de la Colombie-Britannique et du Manitoba. Ces ententes pourraient avoir des retombées négatives sur la vitalité des nouveaux arrivants francophones en situation minoritaire.

Le commissaire est satisfait des résultats de la vérification touchant SC et PCH, puisque nous n’avons pas cerné de lacunes sur le plan des objectifs et des critères. Cependant, nous n’excluons pas la possible existence de problèmes liés à d’autres paramètres. Cela dit, nous encourageons les organisations visées par cette vérification à procéder à d’autres types de vérifications, dont des vérifications comptables pour examiner la façon dont les fonds sont dépensés et s’assurer que les transferts de paiement aux provinces donnent les résultats escomptés.

Pour ce qui est de CIC, nous avons constaté des problèmes dans les accords conclus avec les provinces de la Colombie-Britannique et du Manitoba, particulièrement dans les annexes A, qui concernent les services d’établissement et d’intégration aux immigrants. L’entente avec le Manitoba arrivait à échéance en avril 2013 alors que celle avec la Colombie-Britannique est en vigueur jusqu’en avril 2014. Ces deux ententes ne seront pas renouvelées. Cela dit, si le Ministère devait négocier des ententes avec d’autres provinces et territoires à propos de l’établissement et de l’intégration de nouveaux arrivants et d’immigrants issus des communautés de langue officielle en situation minoritaire, il devrait mettre en place les mécanismes de reddition de comptes appropriés. À cet égard, il pourrait s’inspirer des bonnes pratiques mises en œuvre par SC et PCH pour se conformer à la partie VII de la Loi sur les langues officielles.

Le commissaire a présenté une recommandation à CIC et deux recommandations à PCH pour les aider à améliorer la reddition de comptes touchant les paiements de transfert aux provinces en matière de langues officielles.

Nous sommes satisfaits des mesures prises par CIC auprès du gouvernement de la Colombie-Britannique pour mettre en œuvre la première recommandation. Nous sommes également satisfaits de la réponse de PCH visant la troisième recommandation. Quant à la deuxième recommandation, nous sommes que partiellement satisfaits puisque PCH ne nous a pas présenté de plan d’action précis pour mettre en œuvre cette recommandation, bien qu’il nous ait présenté des commentaires. Cependant, le Ministère s’engage à compléter des visites ponctuelles au moment de ses déplacements pour les rencontres formelles annuelles pour discuter des plans d’action et des projets en lien avec les ententes conclues avec les provinces et les territoires. PCH s’engage également à documenter rigoureusement ces dossiers.

Introduction

La décision d’effectuer une vérification sur la reddition de comptes touchant les paiements de transfert aux provinces en matière de langues officielles découle notamment de discussions ayant eu lieu dans le cadre de comparutions du commissaire devant le Comité permanent des langues officielles de la Chambre des communes, tenues en mars et en mai 2012. Cette question revêt une grande importance pour assurer la confiance de la population canadienne envers l’engagement du gouvernement en matière de langues officielles.

Les institutions fédérales visées par la vérification sont Citoyenneté et Immigration Canada (CIC), Santé Canada (SC) et Patrimoine canadien (PCH). Elles ont été ciblées parce que leurs activités touchent trois secteurs d’activités cruciaux pour la vitalité des communautés : l’immigration, la santé et l’éducation.

Trois paramètres directeurs ont orienté la vérification : les mécanismes de reddition de comptes, les transferts de fonds aux provinces ainsi que les activités et les programmes touchant les langues officielles. Plus précisément, la vérification a porté sur les mécanismes de reddition de comptes touchant les paiements de transfert des institutions sélectionnées aux gouvernements provinciaux pour des activités et des programmes visant les communautés de langue officielle en situation minoritaire. Toutes les activités et les programmes vérifiés à CIC, SC et PCH répondaient à ces paramètres.

Mandat des institutions vérifiées

Citoyenneté et Immigration Canada

CIC a le mandat de sélectionner les étrangers admis au Canada à titre de résidents permanents ou temporaires et d’offrir la protection du Canada aux réfugiés. Il lui revient également de formuler les politiques canadiennes en matière d’admissibilité, d’établir les conditions à respecter pour entrer et séjourner au pays et, en collaboration avec ses partenaires, de filtrer les candidats à la résidence permanente ou temporaire de façon à protéger la santé de la population canadienne et à garantir sa sécurité. En somme, le Ministère contribue à renforcer le Canada en aidant les immigrants et les réfugiés à s’établir au pays et à s’intégrer pleinement à la société et à l’économie canadiennes, ainsi qu’en les appuyant dans l’acquisition de la citoyenneté canadienne. CIC tire en partie son mandat de la Loi sur le ministère de la Citoyenneté et de l’Immigration. En vertu de la Constitution canadienne, les provinces et les territoires ont le pouvoir de légiférer l’immigration, pourvu que cette législation soit compatible avec les lois fédérales. En vertu de la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés ainsi que de la Loi sur le ministère de la Citoyenneté et de l’Immigration, le ministre de CIC a signé, avec l’approbation du gouverneur en conseil, des ententes avec les provinces et les territoires afin de faciliter l’élaboration et la mise en œuvre de politiques et de programmes d’intégration.

Les politiques et les programmes de CIC visés par la vérification ont pour objectif de faciliter l’établissement des nouveaux arrivants, y compris la réinstallation des réfugiés et leur intégration à long terme dans la société canadienne, et ce, en vue de l’obtention de la citoyenneté. Les programmes d’établissement sont administrés par des tiers, dont les administrations provinciales, les municipalités, les commissions et les conseils scolaires, les établissements d’enseignement postsecondaire, les organisations d’aide à l’établissement ainsi que d’autres intervenants non gouvernementaux et privés. Les provinces de la Colombie-Britannique et du Manitoba reçoivent du financement pour mettre en place des activités liées à l’établissement et à l’intégration des nouveaux arrivants. Elles déterminent les activités à entreprendre ainsi que les fonds qu’elles comptent y allouer pour assurer l’épanouissement et le développement des communautés de langue officielle en situation minoritaire.

Santé Canada

SC est responsable d’aider la population canadienne à maintenir et à améliorer son état de santé. Il s’engage à améliorer la vie de tous les Canadiens et à faire du Canada l’un des pays où les gens sont le plus en santé. Jouant les rôles de catalyseur de l’innovation, de bailleur de fonds et de fournisseur d’information dans le système de santé du Canada, le Ministère collabore étroitement avec les gouvernements provinciaux et territoriaux afin d’élaborer des approches nationales sur les enjeux en matière de santé et promeut l’adoption de pratiques exemplaires pancanadiennes. Il applique la Loi canadienne sur la santé, qui englobe les principes nationaux permettant d’offrir un système de soins de santé universel et équitable, financé par l’État. SC offre un soutien stratégique au transfert canadien en matière de santé du gouvernement fédéral aux provinces et aux territoires. Aussi, il finance sous forme de subventions et de contributions divers organismes pour faciliter l’atteinte des objectifs ministériels.

Patrimoine canadien

PCH est responsable des programmes et des politiques qui encouragent tous les Canadiens à participer à la vie culturelle et civique de leur collectivité. Le mandat législatif du Ministère est énoncé dans la Loi sur le ministère du Patrimoine canadien. Plus particulièrement, PCH est chargé de formuler et de mettre en œuvre des politiques relatives au droit d’auteur, aux investissements étrangers et à la radiodiffusion, ainsi que des politiques relatives aux arts, à la culture, au patrimoine, aux langues officielles, au sport, au contenu et au protocole du cérémonial d’État, ainsi qu’aux symboles canadiens. Parmi les activités du Ministère, mentionnons le financement d’organismes communautaires et d’autres organismes externes pour promouvoir les avantages de la culture, de l’identité et du sport auprès de la population canadienne. Le ministre est responsable devant le Parlement des activités du Ministère et des 20 autres organismes qui composent son portefeuille. En ce qui a trait aux langues officielles, PCH est responsable des programmes d’appui au développement des communautés de langue officielle et de la mise en valeur des langues. La Direction générale des programmes d’appui aux langues officielles est responsable des activités de subvention et de contribution. Par le biais de son Secrétariat des langues officielles, PCH est également responsable de la mise en œuvre de la Feuille de route pour la dualité linguistique canadienne. Sur le plan des rôles et des responsabilités, le ministre est imputable pour l’élaboration et la coordination de mesures visant l’atteinte des résultats énoncés dans la Feuille de route.

Objectifs de la vérification et cadre législatif

Dans le cadre de la présente vérification, nous avons cherché à savoir si CIC, SC et PCH avaient établi des mécanismes efficaces de reddition de comptes touchant les paiements de transfert aux provinces en matière de langues officielles. La vérification visait trois objectifs. D’abord, nous avons déterminé s’il existait un engagement ferme de la haute direction des institutions ciblées par la vérification en ce qui concerne les mécanismes de reddition de comptes touchant les paiements de transfert aux provinces. Ensuite, nous avons vérifié si les institutions possédaient des procédures et des mécanismes formels et efficaces visant la reddition de comptes touchant les paiements de transfert en matière de langues officielles. Enfin, nous avons examiné si les institutions fédérales surveillaient de manière efficace leur rendement en ce qui concerne la reddition de comptes touchant les paiements de transfert en matière de langues officielles.

CIC, SC et PCH sont assujettis à la Loi sur les langues officielles. La vérification a permis d’examiner si ces institutions se conforment à la partie VII, en ce qui a trait à leur obligation de prendre des mesures positives. Cette dernière comprend en effet l’obligation de s’assurer que les fonds transférés aux provinces pour mettre en œuvre les programmes élaborés dans le cadre de la partie VII de la Loi sont utilisés à cette fin, d’où l’importance d’établir des mécanismes efficaces de reddition de comptes et de surveillance.

Méthodologie

La vérification a été menée conformément aux normes énoncées dans la Politique de vérification externe du Commissariat aux langues officielles. Nos constats découlent des résultats obtenus en fonction des paramètres établis.

Nous avons uniquement examiné les accords de financement entre chacune des trois institutions fédérales ciblées, soit CIC, SC et PCH, et les gouvernements provinciaux. Il importe de noter que nous ne nous sommes pas penchés sur les ententes de financement négociées avec les organisations communautaires ou d’autres bénéficiaires. La vérification se limitait à examiner les activités des institutions ciblées concernant les mécanismes de reddition de comptes touchant les paiements de transfert aux provinces en matière de langues officielles, et ce, sans tenir compte de l’affectation des fonds transférés aux provinces. L’exercice n’était pas une vérification comptable pour déterminer comment les provinces utilisaient leurs fonds.

Dans un premier temps, la vérification à CIC a porté sur les activités entourant deux accords conclus avec des provinces, soit la Colombie-Britannique et le Manitoba. Ces accords, qui visaient les services d’établissement et d’intégration aux nouveaux arrivants, répondaient aux objectifs de la vérification.

Par la suite, la vérification à SC a porté sur l’examen d’un accord de contribution signé avec le ministère de l’Éducation postsecondaire, de la Formation et du Travail du Nouveau-Brunswick. Ce projet, appelé Entente du gouvernement du Nouveau-Brunswick, est la seule entente conclue entre SC et une province touchant les communautés de langue officielle en situation minoritaire. L’accord comprend un des trois volets visé par le Programme de contribution pour les langues officielles en santé (2008-2009 à 2012-2013), soit celui lié à la formation et au maintien en poste des professionnels de la santé issus des communautés de langue officielle.

Finalement, la vérification à PCH a consisté en l’examen du Protocole d’entente relatif à l’enseignement dans la langue de la minorité et à l’enseignement de la langue seconde, conclu entre le gouvernement du Canada et le Conseil des ministres de l’Éducation (Canada) (CMEC) ainsi que les ententes bilatérales qui en découlent, conclues avec les gouvernements de la Colombie-Britannique, de l’Ontario, du Québec et de la Nouvelle-Écosse. L’examen de ces dossiers a aussi été complété.

La vérification a été menée au sein des administrations centrales de CIC, de SC et de PCH de juillet à novembre 2012. Nous avons réalisé 18 entrevues avec des cadres supérieurs et des gestionnaires, ainsi qu’avec des représentants de communautés de langue officielle en situation minoritaire dans les provinces.

De plus, nous avons examiné plusieurs documents de CIC, SC et PCH, tels que des protocoles d’ententes et des accords, des cadres stratégiques et de responsabilisation, des politiques, des lignes directrices, des plans stratégiques et des plans d’action, des évaluations, des rapports annuels et biennaux, des rapports financiers, des rapports de consultation, des sondages, des gabarits ainsi que des procès-verbaux tirés de réunions de comités de langues officielles et d’autres comités. Dans certains cas, nous avons aussi examiné des sites Web pour valider les références.

Examens des institutions

Objectif 1

a) Vérifier si les institutions possèdent des mécanismes de responsabilisation visant les paiements de transfert aux provinces. Vérifier s’il existe une structure de gouvernance efficace et transparente au sein des institutions touchant la reddition de comptes en matière de langues officielles.

Cadre de responsabilisation

Les trois institutions possèdent des cadres de responsabilisation en matière de langues officielles.

Cependant, sans se doter d’un cadre distinct, CIC a plutôt choisi d’énoncer, de façon détaillée, ses rôles et ses responsabilités dans son Plan des langues officielles 2010-2013. Ce plan précise notamment les responsabilités du sous-ministre et des sous-ministres adjoints, du champion et du cochampion des langues officielles, des directeurs généraux, des directeurs, des gestionnaires, des employés et des comités. Bien que le plan décrive l’ensemble des activités à mettre en place en matière de langues officielles, il n’aborde pas la reddition de comptes touchant les paiements de transfert aux provinces pour mettre en œuvre ces activités.

Néanmoins, CIC s’est doté d’un Cadre de responsabilisation de gestion, dont découle le Comité de responsabilisation de gestion, qui a notamment pour mandat de se pencher sur un programme stratégique qui pourrait renforcer la reddition de comptes ministérielle. Encore une fois, l’examen du cadre de responsabilisation et des procès-verbaux dudit comité n’a pas permis de conclure à l’existence de mécanismes de reddition de comptes touchant les paiements de transfert aux provinces en matière de langues officielles.

Santé Canada

SC possède un Cadre de gestion et de responsabilisation axé sur les résultats pour le Programme de contribution pour les langues officielles en santé, approuvé par le chef de l’évaluation de SC (2008). Il décrit les rôles et les responsabilités de SC dans le cadre de ce programme. Le Cadre est exhaustif et présente des énoncés clairs quant aux attentes du Ministère et aux résultats à atteindre.

Patrimoine canadien

Parallèlement, PCH s’est doté d’un Cadre intégré de gestion et de responsabilisation axé sur les résultats et de vérification axée sur le risque des programmes d’appui aux langues officielles (2009-2010 à 2013-2014). Le Cadre prévoit une disposition sur les obligations redditionnelles pour les programmes de Développement des communautés de langue officielle et de Mise en valeur des langues officielles.

De plus, en ce qui a trait aux activités de PCH liées à la Feuille de route, le Ministère a établi et mis en œuvre le Cadre horizontal de gestion et de responsabilisation axé sur les résultats, qui détermine les partenaires fédéraux et le financement alloué. L’institution indique que le Cadre découle du modèle logique de la Feuille de route, en présentant la structure des résultats attendus, et qu’il permet de surveiller et d’évaluer la mise en œuvre de la Feuille de route, ainsi que de faciliter le processus décisionnel et l’élaboration de politiques. Nous avons cru pertinent de mentionner cette référence, puisqu’une partie des fonds alloués à l’enseignement dans la langue de la minorité et de la langue seconde ainsi que la formation des professionnels de la santé issus des communautés de langue officielle en situation minoritaire provient de la Feuille de route.

Les deux cadres élaborés et mis en œuvre par PCH énoncent de façon formelle et complète les attentes du Ministère. Ils présentent l’ensemble des éléments essentiels à la reddition de comptes touchant les paiements de transfert.

Structure de gouvernance

Les trois ministères ont établi une structure de gouvernance solide pour les programmes de langues officielles. Ils ont élaboré des documents-cadres et établi des comités ainsi que des groupes de travail et des forums pour s’assurer de la mise en œuvre efficace de ces programmes. Les ministères rapportent brièvement les activités qui découlent de leurs programmes en matière de langues officielles dans un certain nombre de documents gouvernementaux clés, tels que des rapports sur les plans et les priorités ainsi que des rapports ministériels sur le rendement. Dans un même ordre d’idées, nous avons constaté que ces ministères avaient fait preuve de transparence, en menant des consultations auprès des communautés de langue officielle en situation minoritaire. Cependant les résultats de nos entrevues avec les représentants des communautés de langue officielle révèlent qu’ils ne sont pas informés des mécanismes de reddition de comptes touchant les paiements de transfert aux provinces. Les informations suivantes reflètent nos constats.

Citoyenneté et Immigration Canada

CIC a établi le Comité directeur des langues officielles présidé par le sous-ministre associé et champion des langues officielles. Ce comité est devenu la tribune de discussions et d’orientations stratégiques pour la haute direction. Il permet de superviser l’élaboration, la surveillance et l’évaluation d’un plan d’action horizontal et intégré en vue de la mise en œuvre des politiques et des programmes afin de respecter les obligations de CIC en matière de langues officielles.

Bien qu’il existe une structure de gouvernance en matière de langues officielles à CIC, notre examen des cadres, des mandats et des procès-verbaux des divers comités à CIC pour favoriser l’intégration au sein des communautés francophones en situation minoritaire, ne nous a pas permis de déterminer les mesures mises en place ni les résultats concrets liés aux mécanismes de reddition de comptes touchant les paiements de transfert.

Santé Canada

La structure de SC comprend le Bureau d’appui aux communautés de langue officielle, responsable de la gestion du Programme de contribution pour les langues officielles en santé (2008-2009 à 2012-2013). Le Bureau a été mis sur pied en 1999 comme point de convergence du Ministère pour la coordination de ses responsabilités concernant la mise en œuvre de l’article 41 de la Loi sur les langues officielles ainsi que la gestion du Programme de contribution pour les langues officelles, dans le cadre d’un engagement du gouvernement fédéral énoncé dans le Plan d’action pour les langues officielles (2003-2008) et la Feuille de route (2008-2013).

Le Programme amène le Ministère à travailler en partenariat avec le Consortium national de formation en santé, le Secrétariat national d’un réseau pancanadien composé de 11 établissements d’enseignement universitaire et collégial, à l’extérieur du Québec, et d’un gouvernement provincial, en l’occurrence celui du Nouveau-Brunswick. Formé d’experts et de représentants de ces établissements, notamment du Centre de formation médicale du Nouveau-Brunswick de l’Université de Moncton, le Secrétariat du Consortium est responsable de gérer les activités liées à la formation dans le domaine de la santé pour les étudiants issus des communautés de langue officielle en situation minoritaire en santé. Devant rendre compte à SC, il comprend un conseil d’administration, auquel siège un représentant de SC qui agit à titre d’observateur.

La vérification a permis de conclure que SC possède une structure de gouvernance efficace et transparente liée à la reddition de comptes touchant les paiements de transfert en matière de langues officielles.

Patrimoine canadien

La Direction générale des programmes d’appui aux langues officielles de PCH gère deux programmes en matière de langues officielles, conformes à l’article 41 de la Loi sur les langues officielles et divisés selon deux axes de résultats : le programme Développement des communautés de langue officielle, qui appuie les communautés de langue officielle en situation minoritaire, et le programme Mise en valeur des langues officielles, qui contribue à la valorisation des deux langues officielles au Canada. La vérification a permis d’examiner les activités touchant la reddition de comptes dans le cadre de ces deux programmes, le premier comportant un volet sur l’enseignement dans la langue de la minorité et le second, sur l’enseignement de la langue seconde.

PCH a conclu un Protocole d’entente en matière d’éducation avec le CMEC et 13 ententes bilatérales qui découlent du Protocole avec toutes les provinces et territoires. Grâce aux fonds transférés dans le cadre de ces ententes, celles-ci soutiennent près de 245 000 jeunes Canadiens vivant en situation minoritaire et ayant étudié dans leur langue dans plus de 900 écoles du pays. Elles appuient également le travail de 40 commissions scolaires et de 39 institutions postsecondaires œuvrant dans des communautés de langue officielle en situation minoritaire de partout au pays.

PCH possède une bonne structure de gouvernance en ce qui a trait à la reddition de comptes touchant les paiements de transfert aux provinces.

Enfin, de façon générale, nous avons cherché à savoir si la question de la reddition de comptes touchant les paiements de transfert en matière de langues officielles était abordée dans le cadre des rencontres des comités de direction au sein des trois institutions. Il s’avère que les membres de ces comités discutent occasionnellement des langues officielles de façon générale, sans précisément aborder la reddition de comptes touchant les paiements de transfert.

b) Vérifier comment les institutions ciblées par la vérification assurent une gestion efficace des paiements de transfert aux provinces en matière de langues officielles.

Ce critère de vérification avait pour objectif d’examiner les pratiques et les processus en place pour assurer une gestion efficace de la reddition de comptes touchant les paiements de transfert aux provinces.

Citoyenneté et Immigration Canada

À la Direction générale de l’intégration de CIC, le directeur, Politique de programmes sur l’information, la langue et la communauté, est responsable de surveiller les ententes de contribution conclues avec les gouvernements de la Colombie-Britannique et du Manitoba. Le Ministère décrit dans les dispositions générales de l’Accord Canada–Colombie-Britannique sur l’immigration les mécanismes de reddition de comptes pour surveiller les activités de l’entente. CIC a établi le Comité de gestion de l’Accord (CGA) ainsi que le Groupe de travail sur l’établissement et le multiculturalisme (GTEM), chargés de veiller à la mise en œuvre des exigences énoncées dans l’Accord. À priori, le CGA a le mandat général de surveiller la mise en œuvre de l’Accord avec la Colombie-Britannique.

Le CGA est coprésidé par le sous-ministre adjoint, Labour Market and Immigration Division, ministère de l’Enseignement postsecondaire et du Développement de la main-d’œuvre de la Colombie-Britannique, ainsi que le sous-ministre adjoint, Politiques stratégiques et de programmes de CIC, ou leurs représentants. Le CGA se réunit une fois par année afin de discuter de la gestion globale de l’Accord et des méthodes novatrices pour aborder les questions d’immigration.

Quant au GTEM, il sert de forum pour favoriser et accroître la collaboration entre le Canada et la Colombie-Britannique dans le cadre de certaines activités axées sur les résultats et liées au multiculturalisme ainsi qu’à l’établissement et à l’intégration des nouveaux arrivants, et ce, conformément aux modalités de l’annexe A de l’Accord. Le GTEM relève du Sous-comité Canada–Colombie-Britannique sur l’établissement et le parrainage qui, lui, relève du CGA. La raison d’être du sous-comité est de faciliter l’établissement et l’intégration des nouveaux arrivants et des réfugiés en Colombie-Britannique.

Fait à noter, le CGA et le GTEM ont pour but d’examiner l’ensemble des activités en matière d’établissement et d’intégration des nouveaux arrivants, et ce, sans tenir compte de la dimension des langues officielles. Comme le décrivent les rôles et les responsabilités du CGA, des discussions d’ordre général touchant la gestion globale des ententes peuvent avoir lieu. Dans le cadre de l’Accord Canada–Manitoba en matière d’immigration, des groupes semblables n’ont pas été établis. D’ailleurs, à la suite de nos entrevues, rien n’indique que des discussions sur les services d’intégration offerts aux nouveaux arrivants francophones en situation minoritaire ont lieu.

En ce qui concerne les rapports annuels présentés par les gouvernements provinciaux, ils sont approuvés par le sous-ministre de chaque province et envoyés au sous-ministre de CIC. Celui-ci peut informer son homologue que des améliorations s’imposent sans nécessairement évoquer des situations précises.

En somme, l’évaluation révèle que CIC n’a pas démontré qu’il gérait efficacement ses paiements de transfert touchant son programme d’établissement et d’intégration des nouveaux arrivants issus des communautés de langue officielle en situation minoritaire.

Santé Canada

SC a mis en place un mécanisme de reddition de comptes touchant les paiements de transfert au gouvernement du Nouveau-Brunswick en matière de formation des professionnels de la santé issus des communautés de langue officielle en situation minoritaire. La responsabilité du Programme de contribution pour les langues officielles en santé revient principalement au directeur exécutif du Bureau d’appui aux communautés de langue officielle de SC, qui doit ensuite rendre compte de la situation, par l’entremise du directeur général des programmes et des politiques de soins de santé, à la sous-ministre adjointe de la Direction générale de la politique stratégique. Le directeur exécutif doit assumer les responsabilités suivantes :

• gérer et mettre en œuvre le Programme, de façon à en atteindre les objectifs;
• sélectionner les bénéficiaires admissibles au moyen de soumissions de propositions et évaluer les demandes de financement en fonction des conditions générales du Programme, et ce, conformément à la Politique sur les paiements de transfert du Conseil du Trésor;
• veiller au respect des conditions générales régissant les ententes de financement relatives aux contributions énoncées dans les modalités et conditions du Programme;
• élaborer des stratégies d’évaluation pour recueillir des données sur le rendement du Programme et évaluer son incidence sur les objectifs proposés et les résultats prévus.

Le Programme propose une hiérarchie claire des responsabilités en ce qui a trait à la prestation des activités, et ce, en fonction du calendrier des paiements, qui précise les réalisations prévues ainsi que les exigences en matière de reddition de comptes.

Conséquemment, pour tous les volets d’activités du Programme, des comités d’examen des propositions sont formés afin d’évaluer l’admissibilité et la conformité des propositions soumises par le gouvernement du Nouveau-Brunswick afin d’obtenir des fonds. Ces comités examinent les plans stratégiques, les plans de travail, les rapports annuels sur les prévisions de trésorerie ainsi que les relevés des dépenses. Comme mentionné précédemment, SC s’est aussi doté d’un Cadre de gestion et de responsabilisation axé sur les résultats pour le Programme. Cette initiative a incité le Ministère à élaborer un gabarit de rapport pour évaluer les progrès et le rendement du ministère de l’Éducation du Nouveau-Brunswick en fonction des exigences redditionnelles du Programme. SC a indiqué que ce gabarit permet de recueillir des renseignements détaillés utiles à l’évaluation de la mise en œuvre, de l’incidence et de l’efficacité du Programme. Les questions du gabarit indiquent le type de renseignements et le niveau de détails requis, et visent à obtenir des informations sur les activités, les extrants et les résultats de manière systématique pour tous les volets du Programme. L’information recueillie sert à montrer comment le Programme contribue à améliorer l’accès aux services de santé dans la langue de la minorité ainsi qu’à favoriser l’usage du français et de l’anglais dans la prestation des services de santé.

Inspiré d’un outil de cueillette de données élaboré par l’Agence de la santé publique du Canada, le gabarit de SC comprend deux parties : un rapport d’étape quadrimestre et un rapport de rendement. On y décrit les instruments d’information, les obstacles rencontrés, les pratiques exemplaires ou prometteuses, ainsi que les stratégies de formation, de maintien en poste, de recrutement et d’accroissement des professionnels de la santé fournissant des services de santé dans les communautés de langue officielle en situation minoritaire.

En matière de gestion financière, SC a indiqué que dans le cadre de la modernisation de ces processus de gestion, il utilisera un nouveau système de suivi, le Système de gestion de l’information sur les subventions et contributions à partir du 1^er avril 2014. Ce système fera usage de la technologie en matière de gestion de programmes pour améliorer l’efficacité des services à l’appui des bénéficiaires de financement, y compris les communautés de langue officielle en situation minoritaire. Le Ministère est d’avis que ce système rendra plus efficace la reddition des comptes quant au soutien fourni à ces communautés. Il a aussi indiqué que le Bureau d’appui aux communautés de langue officielle met en œuvre les recommandations du plan d’action de gestion en ce qui a trait à l’évaluation sommative du Programme de contribution pour l’amélioration de l’accès aux services de santé pour les communautés linguistiques, en instaurant une stratégie de collecte systématique de données et des outils de suivi et d’élaboration de rapports en fonction du rendement du programme.

La mise en place de ces initiatives et nos constats démontrent que SC assure une gestion efficace de ses paiements de transfert au ministère de l’Éducation du Nouveau-Brunswick.

Patrimoine canadien

Comme mentionné précédemment, le portrait des langues officielles à PCH est présenté selon deux axes : le développement des communautés de langue officielle, qui comprend l’enseignement dans la langue de la minorité, et la mise en valeur des langues officielles, qui vise l’apprentissage de la seconde langue officielle par les Canadiens. Ces programmes sont régis par des modalités approuvées par le Conseil du Trésor en 2009. Par la suite, PCH a élaboré des modalités et des lignes directrices en matière d’éducation pour régir la collaboration fédérale-provinciale et territoriale. Selon ces lignes directrices, un protocole d’entente multilatéral doit être conclu avec le CMEC au nom des provinces et des territoires pour établir les paramètres de la collaboration et de la reddition de comptes.

Dans le domaine de la collaboration intergouvernementale en éducation, le directeur général fait appel au directeur des Politiques et de la Recherche pour négocier le protocole d’entente multilatéral avec le CMEC. Au CMEC, un comité de négociation, composé de sept hauts fonctionnaires des provinces et des territoires, est également mis en place. Lorsque les parties s’entendent sur les paramètres de collaboration, le CMEC, par le truchement du ministre de l’Éducation, qui assume la présidence du CMEC, et le ministre du Patrimoine canadien et des Langues officielles signent le protocole.

Une fois le protocole conclu, le directeur général des Programmes d’appui aux langues officielles fait appel au directeur des Opérations et de la Coordination régionale de PCH pour négocier des ententes bilatérales avec chaque gouvernement provincial et territorial. Appuyé par deux équipes de gestionnaires et d’agents de programme, le directeur négocie avec chaque province et territoire les dispositions de l’entente, en reprenant de façon plus détaillée les éléments présentés dans le protocole. Les dispositions doivent également tenir compte des exigences énoncées dans la Directive sur les paiements de transfert du Secrétariat du Conseil du Trésor (Annexe I : Paiements de transfert aux autres ordres de gouvernement), ainsi que des consignes du Ministère à cet effet pour l’ensemble de ses bénéficiaires. Les ententes bilatérales comprennent des dispositions sur les objectifs, le cadre de résultats, les plans d’action, les répartitions financières des contributions fédérales par province et territoire, les rapports et les gabarits.

Lorsqu’il y a consensus sur le contenu de l’entente et sur le plan d’action d’une province ou d’un territoire, une recommandation de financement, à laquelle sont joints l’entente et le plan d’action, est acheminée au ministre pour son approbation. Le tout est ensuite envoyé à la province ou au territoire pour signature par le ministre de l’éducation provincial ou territorial visé.

Les ententes bilatérales sont gérées par une équipe de la Direction des opérations et de la coordination régionale, qui s’assure notamment de :

• tenir au moins une rencontre annuelle avec les représentants provinciaux et territoriaux pour discuter de la mise en œuvre du plan d’action, et le réviser, le cas échéant;
• négocier au besoin des projets complémentaires au plan d’action;
• recevoir et analyser les propositions de rapports annuels et biennaux pour assurer leur conformité, et discuter avec les représentants des gouvernements provinciaux et territoriaux de la progression des initiatives et des cibles fixées dans le plan d’action ainsi que de la façon de présenter l’information dans les rapports;
• recevoir les versions finales des rapports entérinés par des agents autorisés de la province ou du territoire. Les rapports de nature financière sont analysés par les agents financiers du Centre d’expertise des subventions et contributions du Ministère en vue de déclencher les paiements;
• rendre compte des réalisations des provinces et des territoires en matière d’éducation dans le rapport annuel sur les langues officielles de PCH.

La Direction générale des programmes d’appui aux langues officielles prépare chaque année un rapport annuel sur les langues officielles, qui rend compte des principales réalisations des programmes d’appui aux langues officielles. La Direction reçoit les rapports des provinces et des territoires ainsi que certains rapports produits par le CMEC, notamment le rapport du Programme pancanadien d’évaluation, qui collige des renseignements sur les résultats scolaires, ainsi que le Rapport pancanadien sur les langues officielles dans l’enseignement de 2005-2006 à 2008-2009, qui présente les résultats de la collaboration intergouvernementale entre PCH et les provinces et territoires. La publication d’un prochain rapport pancanadien était prévue pour juin 2013 et présentera les activités de 2009 à 2011.

PCH a démontré un engagement ferme envers la reddition de comptes touchant les paiements de transfert, en mettant en œuvre un processus formel et en produisant des outils en matière d’éducation élaborés dans le cadre des ententes conclues avec les gouvernements provinciaux et territoriaux. Par ailleurs, le Ministère convient dans les Modalités et conditions administratives générales, présentées en annexe dans ses ententes avec les provinces, que le texte et ses annexes doivent être mis à la disposition du public canadien, notamment dans leurs sites Web respectifs, et ce, dans un délai raisonnable suivant leur signature. À cet égard, les résultats de nos entrevues indiquent que le Ministère n’effectue pas de suivi pour vérifier si cette disposition a été mise en œuvre. PCH rapporte aussi que les provinces doivent mettre à la disposition du public des exemplaires de rapports finaux sur les résultats et sur les dépenses réelles. Conformément aux dispositions prévues dans les ententes, les personnes intéressées peuvent ainsi communiquer avec les gouvernements provinciaux pour obtenir ce type de renseignements. PCH convient également que les principes de transparence, de reddition de comptes, de cohérence, d’exactitude, de rapidité de publication et de clarté doivent guider la production de rapports publics relatifs aux ententes. PCH assure donc lui-même une transparence en affichant dans son site Web les ententes conclues avec les provinces et les territoires.

Résultats généraux

Les institutions visées par la vérification ont déployé des efforts importants en se dotant de cadres et de politiques pour les programmes d’appui aux communautés de langue officielle en situation minoritaire.

En ce qui concerne CIC, il a été difficile d’évaluer l’efficacité de l’ensemble des activités de gestion des mécanismes de reddition de comptes touchant les paiements de transfert aux provinces, puisque le volet touchant les activités et les services offerts en français aux nouveaux arrivants francophones est intégré dans l’ensemble des activités visées par les ententes plutôt que présenté de façon distincte. Les entrevues n’ont pas permis d’obtenir des renseignements précis, à savoir s’il existe une gestion efficace des paiements de transfert. Le cas échéant, au moment de conclure des accords futurs avec les provinces, CIC devrait s’inspirer des bonnes pratiques mises en place par SC et PCH en ce qui a trait à la reddition de comptes touchant les paiements de transfert en matière de langues officielles.

Par exemple, SC procède à une analyse annuelle exhaustive de la mise en œuvre des activités prévues dans son accord avec le gouvernement du Nouveau-Brunswick. Cet exercice se fait par le biais de son mécanisme d’évaluation du rendement. Le Ministère a indiqué mener des suivis par téléphone et par écrit auprès du ministère de l’Éducation du Nouveau-Brunswick pour obtenir des précisions quant à la suite donnée aux rapports quadrimestres reçus. SC effectue aussi, au besoin, des vérifications ponctuelles sur place pour constater la mise en œuvre et les résultats des activités liées aux dépenses. Le Ministère se réserve aussi le droit de vérifier ou de faire vérifier les comptes et registres du gouvernement du Nouveau-Brunswick pour s’assurer de la conformité à l’accord de contribution. Par ailleurs, le Consortium national de formation en santé examine régulièrement les activités et les rapports présentés par le ministère de l’Éducation du Nouveau-Brunswick, ce qui vient renforcer et complémenter les évaluations de SC. Cette initiative assure une meilleure reddition de comptes touchant les paiements de transfert à cette province.

Quant à PCH, les entrevues ont révélé que le Ministère examine les rapports annuels et biennaux pour s’assurer du respect de toutes les conditions des ententes touchant l’éducation. Cette évaluation est obligatoire pour procéder au paiement. Un processus officiel d’approbation existe aussi pour assurer une gestion financière efficace. Les personnes autorisées au sein de la haute direction des gouvernements provinciaux approuvent les rapports d’activités ainsi que les rapports financiers soumis à PCH. Le Ministère n’effectue pas de visite sur place pour valider les informations reçues, bien que les ententes comprennent une disposition sur les droits d’accès, qui veut que les provinces doivent permettre au ministre fédéral ou à ses représentants de visiter les lieux où se déroulent les projets financés dans le cadre de l’entente. Par contre, les interactions entre les intervenants dans le domaine de l’éducation, les gestionnaires et les agents de programmes qui travaillent dans les bureaux régionaux et à l’administration centrale conduisent à des échanges au sujet des réalisations à plusieurs échelons. Si des gouvernements provinciaux ne se conforment pas aux exigences énoncées dans les ententes, des dispositions sont prévues, selon lesquelles PCH pourrait demander au vérificateur de la province d’intervenir. Par ailleurs, des recours sont prévus dans les ententes en cas de manquements aux engagements. De plus, le Ministère a indiqué qu’il procède à des consultations pancanadiennes avec des représentants des gouvernements provinciaux et territoriaux et des organismes des communautés de langue officielle en situation minoritaire œuvrant dans le domaine de l’éducation avant de négocier le protocole d’entente avec le CMEC. Dans les 60 jours précédant la fin de chaque exercice financier, le Ministère rencontre les représentants des provinces visées par les ententes pour discuter de la mise en œuvre de leurs plans d’action et des modifications à y apporter. PCH rencontre aussi le comité tripartite, établi depuis 2005 et permettant des consultations avec les représentants des ministères d’éducation dans les provinces, la Fédération nationale des conseils scolaires francophones, la Fédération culturelle canadienne-française et la Fédération des communautés francophones et acadienne du Canada. Les entrevues révèlent que ce comité, qui se réunit environ deux fois par année, permet de faire avancer les grands enjeux en matière d’éducation au point de vue national.

SC et PCH ont établi, chacun à leur façon, des processus formels pour assurer une gestion efficace en matière de reddition de comptes touchant les paiements de transfert aux provinces. Ces deux institutions ont fait preuve de leadership en prenant des mesures concrètes pour surveiller les activités en matière de santé et d’éducation touchant les communautés de langue officielle en situation minoritaire. PCH devra mettre en place un mécanisme de validation sur le terrain, comme l’a fait SC.

Cette approche permettrait à CIC d’assurer une meilleure gestion des mécanismes de reddition de comptes ainsi que de mieux connaître les dépenses touchant les communautés de langue officielle dans le cadre du programme d’établissement et d’intégration des immigrants dans cette province.

c) Vérifier si Patrimoine canadien, à titre de coordonnateur des programmes de langues officielles, notamment de la Feuille de route pour la dualité linguistique canadienne 2008-2013 : Agir pour l’avenir, assure une gestion efficace des paiements de transfert aux institutions visées par la vérification.

Dans le cadre de la vérification, nous avons appris que les provinces reçoivent des fonds de PCH destinés à l’éducation provenant du budget du Ministère ainsi que de celui de la Feuille de route. Cependant, PCH ne précise pas la provenance des fonds dans le Protocole d’entente relatif à l’enseignement dans la langue de la minorité et l’enseignement de la langue seconde 2009-2010 à 2012-2013 entre le gouvernement du Canada et le Conseil des ministres de l’Éducation (Canada). Cela dit, les mécanismes de reddition de comptes touchant les paiements de transfert aux provinces en ce qui concerne les sommes octroyés dans le cadre de la Feuille de route sont les mêmes que pour les fonds provenant du budget du Ministère. Nous avons constaté que PCH a établi des processus formels et efficaces visant les paiements de transfert aux provinces.

Objectif 2

a) Vérifier s’il existe, au sein des institutions, des politiques et des lignes directrices ou tout autre document officiel visant les mécanismes de reddition de comptes touchant les paiements de transfert aux provinces, et s’ils tiennent compte des obligations liées à la partie VII de la Loi sur les langues officielles.

En matière de gestion financière, les ministères sont assujettis aux politiques et aux lignes directrices élaborées par le Secrétariat du Conseil du Trésor, dont celles visant les évaluations et les paiements de transfert. La Politique sur les paiements de transfert énonce clairement les rôles et les responsabilités du Conseil du Trésor, du président et du secrétaire du Conseil du Trésor, des ministres ainsi que des administrateurs généraux en matière de conception, de mise en œuvre et de gestion des programmes de paiements de transfert. Parallèle à la Politique, la Directive sur les paiements de transfert énonce à l’annexe I les modalités devant se rattacher à un programme de paiements de transfert autorisant des paiements uniquement à d’autres ordres de gouvernement, notamment les provinces et les territoires. Aussi, les gestionnaires ministériels chargés de préparer les modalités doivent s’assurer que tous les points obligatoires sont abordés dans les modalités du programme de paiements de transfert.

En ce qui a trait aux langues officielles, deux des trois institutions vérifiées, soit SC et PCH, s’étaient dotées de politiques et de lignes directrices tenant compte des obligations liées à la partie VII de la Loi sur les langues officielles et faisant référence à la reddition de comptes.

À SC, il existe depuis 2004 une Politique pour appuyer les communautés de langue officielle en milieu minoritaire ainsi que des lignes directrices connexes. Cette politique vise à assurer que les directions générales et les bureaux régionaux collaborent avec les communautés de langue officielle en situation minoritaire pour que celles-ci aient plus facilement accès aux programmes, projets et services de SC et qu’elles soient mieux renseignées à leur sujet. La Politique prévoit un mécanisme de reddition de comptes visant ses activités, dont les résultats sont présentés dans le rapport au sujet des réalisations du Ministère. Soumis annuellement à PCH, ce rapport n’aborde pas les paiements de transfert en matière de langues officielles. La rubrique « Évaluation de la politique » mentionne notamment que le Bureau d’appui aux communautés de langue officielle passera en revue cette politique au cours des trois années suivant sa mise en œuvre pour évaluer son efficacité. Une évaluation de la politique a été menée en 2011; toutefois, bien que les résultats de cette évaluation aient révélé qu’une révision de la politique s’imposait, cela n’avait pas été fait au moment de notre vérification. Nous encourageons SC à procéder rapidement à la revue de cette politique afin de se conformer à la partie VII de la Loi sur les langues officielles, amendée en 2005. La nouvelle politique touchant les communautés de langue officielle en milieu minoritaire ainsi que les lignes directrices de SC devront tenir compte de ces amendements.

En 2010, PCH a mis en œuvre des lignes directrices visant cinq volets d’activités, dont l’éducation dans la langue de la minorité et l’apprentissage de la langue seconde. Par exemple, le volet Éducation dans la langue de la minorité du programme Développement des communautés de langue officielle vise à améliorer l’offre de programmes et d’activités des provinces et territoires en matière d’éducation dans la langue des communautés en situation minoritaire (les anglophones du Québec et les francophones hors Québec), et ce, à tous les niveaux d’enseignement. Les sous-volets énoncent des critères détaillés : objectif, cadre de collaboration, bénéficiaires admissibles, dépenses admissibles, calendrier, contenu de la demande, critères d’évaluation, conditions de financement et paramètres. Les lignes directrices touchant les programmes d’appui aux langues officielles à PCH sont explicites en ce qui a trait aux activités de programme et au financement. Elles sont conformes au protocole d’entente entre le gouvernement du Canada et le CMEC, partenaire clé de l’intervention fédérale dans le cadre d’ententes bilatérales en matière d’éducation avec les provinces et les territoires, dans lesquelles sont décrites les dispositions en matière de reddition de comptes.

b) Vérifier si les institutions ont élaboré des normes axées sur les résultats en matière de reddition de comptes touchant les paiements de transfert aux provinces. Vérifier si tout est documenté officiellement.

Les institutions se sont dotées de cadres de gestion et de responsabilisation qui énoncent les exigences et les attentes touchant les multiples secteurs d’activités en matière de langues officielles ainsi que les dispositions en matière de reddition de comptes.

Les ententes conclues entre les provinces et chacune des trois institutions vérifiées établissent clairement les conditions et les échéanciers de présentation des plans de travail, des rapports de réalisations et des rapports financiers. Les accords de SC et PCH sont beaucoup plus détaillés et explicites que ceux de CIC. Ils comprennent des gabarits pouvant servir de modèles pour rendre compte du rendement et des résultats, ainsi qu’un gabarit pour élaborer des plans d’action exhaustifs. Ces modèles indiquent clairement les axes ou les domaines de résultats et les indicateurs de rendement axés sur les résultats. Tous les travaux réalisés par les gouvernements provinciaux et les ministères sont documentés officiellement.

c) Vérifier si un cadre de mesure du rendement existe au sein des institutions et comment les résultats sont évalués. Vérifier qui est responsable du respect des conditions énoncées et des mesures prises lorsque les conditions ne sont pas respectées.

Citoyenneté et Immigration Canada

À CIC, il existe un processus pour la réception des plans de services et les rapports annuels des deux provinces avec lesquelles le Ministère négocie des accords. Ces documents sont examinés pour s’assurer du respect des exigences énoncées dans les accords. Par contre, les résultats des entrevues révèlent que le Ministère ne procède pas à l’évaluation exhaustive des plans et des rapports soumis parce que les exigences dans les accords sont minimales. À la suite de la réception des documents, le sous-ministre envoie une lettre de courtoisie au sous-ministre de la province de la Colombie-Britannique et du Manitoba. Toutefois ses commentaires ne traitent pas d’activités liées aux langues officielles.

Le Ministère travaille à l’élaboration d’un cadre officiel de mesure du rendement. Il a reconnu le besoin d’établir dans ses accords des exigences plus précises afin de mieux évaluer le rendement des provinces en ce qui a trait au développement des nouveaux arrivants francophones.

Enfin, CIC n’est pas en mesure d’évaluer pleinement l’ensemble des résultats qui découlent du financement octroyé dans le cadre des accords. Des résultats concrets donnant suite à des accords d’aussi grande envergure financière auraient dû être observables.

Santé Canada

SC possède un cadre pour mesurer son rendement en ce qui a trait à la reddition de comptes touchant les paiements de transfert à la province du Nouveau-Brunswick en matière de développement professionnel en santé des étudiants issus des communautés de langue officielle en situation minoritaire. Le ministère de l’Éducation du Nouveau-Brunswick, avec qui une entente est conclue, est tenu de rendre compte de ses activités tous les quatre mois. Le Bureau d’appui aux communautés de langue officielle a établi un processus d’évaluation des rapports. Lorsque des informations incomplètes se trouvent dans les rapports, des suivis sont effectués auprès de la coordonnatrice du projet de la province. SC procède aux versements des paiements lorsque l’évaluation est terminée et que les mesures et les résultats présentés sont satisfaisants^{Note de bas de page 1}.

Patrimoine canadien

PCH a aussi élaboré une stratégie de mesure continue du rendement pour son programme Développement des communautés de langue officielle. Cette stratégie est présentée à l’annexe C du Cadre intégré de gestion et de responsabilisation axé sur les résultats et de vérification axée sur le risque des programmes d’appui aux langues officielles : Développement des communautés de langue officielle (DCLO) et Mise en valeur des langues officielles (MVLO) 2009-2010 à 2013-2014. Dans le cadre de cette stratégie, les éléments suivants sont évalués : les activités, les résultats (par exemple les extrants ainsi que les résultats ultimes, immédiats et intermédiaires), les descriptions, les indicateurs de rendement, les sources de données, les méthodes de collecte, les directions responsables de la collecte et la fréquence des mesures.

Les efforts déployés par SC et PCH leur permettent de mesurer le rendement des provinces, puisqu’il existe un mécanisme officiel en place pour vérifier le respect des conditions des ententes. SC va même plus loin en exigeant et en évaluant les rapports du ministère de l’Éducation du Nouveau-Brunswick à des fréquences plus rapprochées.

d) Vérifier si les institutions s’assurent que les objectifs visés par la partie VII de la Loi sur les langues officielles font partie des conditions des ententes conclues avec les provinces.

Citoyenneté et Immigration Canada

Définissant la responsabilité de concevoir, de fournir et d’administrer les services d’établissement aux nouveaux arrivants sur leur territoire respectif, et ce, avec le soutien financier du gouvernement fédéral, les annexes A de l’Accord Canada–Colombie-Britannique sur l’immigration et de l’Accord Canada–Manitoba en matière d’immigration décrivent vaguement les obligations du Ministère en matière de langues officielles et les objectifs visés par la partie VII de la Loi sur les langues officielles. En 2010, CIC a renouvelé l’accord avec la Colombie-Britannique en précisant certaines dispositions. Toutefois, cette révision n’a pas été effectuée dans l’accord avec la province du Manitoba. Les annexes A des accords présentent les responsabilités concernant les services d’établissement et d’intégration financés par le gouvernement fédéral, y compris les rôles et les responsabilités des gouvernements fédéral et provincial, les modalités financières, la mise en œuvre et la reddition de comptes. CIC reconnaît que des lacunes existent dans les deux accords, ce qui l’empêche de procéder à une évaluation précise de l’ensemble des services offerts aux nouveaux arrivants.

Notre examen des ententes conclues avec les gouvernements provinciaux révèle que les exigences en vertu de la partie VII de la Loi sur les langues officielles ne sont pas bien définies. De fait, CIC n’a pas fourni les outils nécessaires pour permettre aux provinces de rendre compte des résultats concrètement. Notamment, l’institution n’a pas élaboré de gabarits de rapport et n’a pas énoncé les domaines cibles liés à des indicateurs de rendement axé sur les résultats. Il s’agit là d’un problème important. Les résultats des entrevues montrent que CIC n’est pas en mesure de rendre compte des résultats attendus ni des fonds affectés spécifiquement aux activités en matière d’établissement et d’intégration des nouveaux arrivants francophones en situation minoritaire.

Santé Canada

SC a conclu un accord de contribution avec le ministère de l’Éducation postsecondaire, de la Formation et du Travail du Nouveau-Brunswick. Cet accord découle du Programme de contribution pour les langues officielles en santé (2008-2009 à 2012-2013), visant la formation et le maintien en poste des professionnels de la santé des communautés de langue officielle en situation minoritaire.

L’annexe A de l’accord comprend un volet sur les exigences en matière de langues officielles, qui stipule que la gestion de cette entente est assujettie à la Loi sur les langues officielles du Canada et à la Loi reconnaissant l’égalité des deux communautés linguistiques officielles au Nouveau-Brunswick. Elle stipule également que les activités de promotion, de recrutement, de coordination et de liaison, de même qu’un plan de diffusion, sont toutes conçues dans la langue des communautés visées.

L’accord comprend aussi le budget annuel détaillé pour la durée du projet. Il décrit comment la province du Nouveau-Brunswick doit soumettre des rapports financiers selon les échéances établies à l’annexe C et rendre compte à Santé Canada à l’aide de rapports, y compris des rapports de vérification préparés par les vérificateurs officiels du ministère de l’Éducation du Nouveau-Brunswick. Le tout doit se faire en respectant les principes comptables reconnus, en collaborant à toute évaluation menée par Santé Canada et en fournissant des données dans le cadre d’un plan de mesure du rendement.

Notre examen nous a permis de conclure que les exigences visées par la partie VII de la Loi font partie des conditions de l’entente pour assurer la formation des professionnels en santé issus des communautés de langue officielle en situation minoritaire.

Patrimoine canadien

Les ententes de PCH établissent que, dans le cadre de la Loi sur les langues officielles et de ses politiques, le Ministère collabore avec les gouvernements provinciaux et territoriaux ainsi qu’avec les organismes canadiens et les autres institutions fédérales. Cette collaboration vise à favoriser l’égalité de statut et d’usage du français et de l’anglais ainsi qu’à promouvoir l’épanouissement et le développement des communautés de langue officielle et à assurer leur participation entière à la société canadienne.

L’annexe 4 des ententes énonce les six domaines de résultats pour le programme d’enseignement dans la langue de la minorité et celui d’enseignement de la langue seconde : participation des élèves, offre de programmes, rendement des élèves, milieu scolaire enrichi, accès à l’enseignement postsecondaire et appui au personnel éducatif et à la recherche.

Les ententes conclues avec les provinces en matière d’éducation dans la langue de la minorité et dans la langue seconde que nous avons examinées précisent de façon exhaustive les exigences énoncées à la partie VII de la Loi sur les langues officielles.

Objectif 3

a) Vérifier si les institutions possèdent des mécanismes officiels et fiables, y compris la vérification interne, pour veiller au respect des activités liées à la reddition de comptes touchant les paiements de transfert aux provinces. Vérifier la responsabilité, les rapports et les suivis, ainsi que la façon dont les décideurs sont informés des résultats.

Les trois institutions ciblées par la vérification ont établi un processus d’examen des plans et des rapports quadrimestres, annuels et biennaux. Ainsi, les entrevues ont démontré que les personnes responsables des programmes d’appui aux communautés de langue officielle en situation minoritaire travaillant à SC et à PCH étaient informées des activités, des dépenses et des résultats, et ce, grâce à des mécanismes officiels et fiables. Par contre, nous ne pouvons pas en dire autant pour CIC. Bien que le Ministère reçoive des rapports annuels, il n’est pas en mesure d’évaluer officiellement les résultats des activités par rapport aux dépenses qui découlent de ses accords avec les provinces de la Colombie-Britannique et du Manitoba. À titre d’exemple, la province de la Colombie-Britannique ne fait pas de distinction entre les services d’intégration offerts aux nouveaux arrivants et ceux offerts aux nouveaux arrivants francophones en situation minoritaire.

Plus précisément, nous avons cherché à déterminer si, au cours des trois dernières années, chaque institution a procédé à des évaluations de programmes et à des vérifications internes sur la reddition de comptes touchant les paiements de transfert en matière de langues officielles.

Citoyenneté et Immigration Canada

En 2012, CIC a réalisé l’Évaluation de l’Initiative de recrutement et d’intégration d’immigrants d’expression française au sein des communautés francophones en situation minoritaire. Cette évaluation visait les activités s’inscrivant dans la Feuille de route, notamment celles liées aux protocoles d’ententes avec les organismes. Elle ne tenait pas compte des accords conclus avec les provinces de la Colombie-Britannique et du Manitoba. Néanmoins, les résultats de l’évaluation sont intéressants. Au chapitre de la reddition de comptes, l’évaluation révèle des lacunes en ce qui a trait à la collecte de données. L’évaluation révèle aussi des failles dans la fiabilité du système SGEC, à l’intérieur du système financier SAP, puisque les agents de CIC ne font pas toujours la saisie et le traitement des données de façon systématique. L’évaluation indique que des différences importantes existent entre ce qui est codé dans le système SAP et les montants inscrits dans les dossiers ou dans les bases de données utilisées par les agents de CIC dans les différentes régions.

CIC a mentionné qu’il a l’habitude de procéder à l’évaluation de ses programmes tous les cinq ans, dont ceux visés par les accords. Toutefois, le Ministère ne mènera pas d’évaluation formelle des ententes négociées avec la Colombie-Britannique et le Manitoba, puisque ces accords se terminent respectivement en 2013 et 2014, et ne seront pas renouvelés. Le Ministère demandera néanmoins aux provinces de soumettre un sommaire des leçons apprises.

Santé Canada

En 2011, SC a publié le rapport intitulé Vérification des contrôles financiers principaux, une vérification ayant consisté en l’examen des mécanismes de contrôle permettant à Santé Canada d’atteindre ses objectifs en la matière et d’exercer la responsabilité de la direction en matière d’exhaustivité, de validité et d’exactitude du traitement des transactions financières, mais aussi de l’exactitude des états financiers du Ministère. Les résultats de cette vérification indiquent que les contrôles financiers principaux propres au traitement des accords de subvention et de contribution fonctionnent correctement à SC, puisqu’aucun manquement n’a été observé. Ces résultats concernent l’accord de contribution conclue avec le Ministère de l’éducation du Nouveau-Brunswick, dont il a été question tout au long de notre vérification.

Durant notre vérification, SC a réalisé une évaluation sommative de son Programme d’appui aux communautés de langue officielle. Les résultats, y compris les recommandations, seront publiés à l’automne 2013.

Patrimoine canadien

PCH a indiqué qu’une évaluation des programmes d’appui aux langues officielles était en cours au moment de notre vérification.

En 2008, la Direction des services de vérification et d’assurance du Bureau du dirigeant principal de la vérification et de l’évaluation a mené une vérification des programmes d’appui aux langues officielles. Le but de la vérification était d’assurer que les mécanismes de contrôle de gestion, les cadres de gestion du risque et la structure générale de gouvernance étaient efficaces et adéquats. Cette vérification visait aussi à rassurer PCH que les mécanismes de contrôle en place étaient efficaces en ce qui a trait à la fiabilité de l’information financière et opérationnelle. Les résultats de la vérification ont démontré que la Direction générale des programmes d’appui aux langues officielles avait mis en place de bons mécanismes de contrôle de gestion en ce qui concerne la conception des programmes, leur mise en œuvre et les outils de gestion connexes. Toutefois, l’équipe de vérification a recommandé quelques améliorations, notamment dans les domaines de la gestion des avances de fonds transférés aux bénéficiaires, de la charge de travail des employés, de la surveillance des bénéficiaires et de l’accès au Système de gestion de l’information des subventions et des contributions du Ministère, et ce, afin de s’assurer que les droits d’accès attribués aux usagers sont appropriés.

Dans son Plan de vérification axé sur les risques de 2012-2013 à 2014-2015, le Ministère prévoit mener une vérification de la mise en œuvre de la modernisation des subventions et des contributions. Cette priorité de gestion est conforme à la mise en œuvre des recommandations du groupe d’experts indépendants et aux dispositions de la Politique sur les paiements de transfert. Elle vise à simplifier l’exécution des programmes de subventions et de contributions ainsi qu’à réduire le fardeau administratif, tout en garantissant la qualité de la reddition de comptes. Notre vérification révèle que les personnes responsables des programmes des langues officielles au sein des trois institutions ne semblent pas avoir le réflexe de consulter la direction de la vérification interne au sein de leur ministère respectif pour procéder à l’examen des mécanismes de reddition de comptes touchant les paiements de transfert liés à leurs programmes. Ces personnes auraient avantage à travailler en amont avec les directions de vérification interne, ce qui permettrait de cerner les lacunes en temps opportun.

b) Vérifier si les résultats de la surveillance sont utilisés dans la gestion des mécanismes de reddition de comptes touchant les paiements de transfert aux provinces en ce qui concerne les communautés de langue officielle en situation minoritaire.

À SC et à PCH, les résultats des vérifications internes ont été positifs. Nous estimons que les deux ministères maintiendront le cap en vue d’une amélioration continue. Quant à CIC, beaucoup de travail reste à faire en matière de surveillance, puisque plusieurs lacunes ont été constatées lors de la dernière évaluation sur le recrutement et l’intégration d’immigrants d’expression française en situation minoritaire, notamment dans la gestion des mécanismes de reddition de comptes touchant les paiements de transfert aux provinces.

Conclusion

Notre vérification visait à déterminer s’il existait un engagement ferme de la haute direction des ministères de Citoyenneté et Immigration Canada (CIC), Santé Canada (SC) et Patrimoine canadien (PCH) en ce qui concerne les mécanismes de reddition de comptes touchant les paiements de transfert aux provinces en matière de langues officielles dans les domaines de l’immigration, de la formation professionnelle en santé ainsi que dans l’enseignement dans la langue de la minorité et de la langue seconde. Elle visait aussi à vérifier si les institutions possédaient des procédures et des mécanismes formels et efficaces visant la reddition de comptes. Finalement, nous avons vérifié si les ministères surveillaient, de manière efficace, leur rendement quant à la reddition de comptes touchant les paiements de transfert en matière de langues officielles.

Nous concluons que les trois institutions vérifiées possèdent des mécanismes officiels de reddition de comptes. Toutefois, les procédures et les mécanismes de reddition de comptes liés à un cadre de mesure du rendement et mis en place à SC et à PCH assurent une meilleure gouvernance des fonds publics transférés aux provinces en matière de langues officielles que ceux de CIC.

Les institutions vérifiées ont déployé des efforts considérables et ont fait preuve de leadership en établissant des structures de gouvernance fiables et transparentes pour les langues officielles. Elles se sont dotés de documents clés, dont des cadres de gestion et de responsabilisation, des cadres de mesure du rendement, des politiques et des lignes directrices ainsi que des normes en lien avec la partie VII de la Loi sur les langues officielles. Les ministères ont également établi des comités formels et consultatifs, des groupes de travail ainsi qu’un consortium notamment dans le but d’établir et de surveiller les exigences énoncées dans les ententes de subventions et de contributions. Les trois institutions ont mis en place des processus officiels pour assurer une meilleure reddition de comptes touchant les paiements de transfert, que ce soit pour les rapports sur les réalisations que pour les rapports financiers. Cependant, bien qu’un processus existe à CIC, le Ministère n’est pas en mesure d’évaluer l’efficacité et les résultats qui découlent des accords avec les provinces de la Colombie-Britannique et du Manitoba.

En ce qui a trait à la surveillance des mécanismes de reddition de comptes, seuls SC et PCH ont mené des évaluations de programmes et des vérifications internes pour veiller à ce que l’ensemble des activités liées à la reddition de comptes touchant les paiements de transfert aux provinces soient conformes. Les résultats de nos entrevues révèlent que les décideurs connaissent et comprennent l’état des ententes conclues avec les gouvernements provinciaux, ententes que nous avons examinées.

À la lumière de ce qui précède, le commissaire est satisfait des résultats de la vérification touchant SC et PCH, puisque nous n’avons pas cerné de problème à l’intérieur des paramètres. Nous avons constaté que SC va au-delà des pratiques établies par PCH, étant donné que le Ministère procède à des validations d’activités sur le terrain en lien avec les fonds transférés, en plus d’exiger des rapports d’activités et financiers à des fréquences plus rapprochées. Nous sommes d’avis que PCH pourrait s’inspirer de ces bonnes pratiques.

Nous n’excluons pas la possibilité que certains problèmes liés à d’autres paramètres que ceux de notre vérification existent. Il importe de souligner qu’il n’est pas du ressort du commissaire aux langues officielles d’effectuer des vérifications des administrations provinciales. Pour cette raison, cette vérification n’a pas examiné si les gouvernements provinciaux utilisent aux fins prévues les fonds qui leur sont transférés des trois institutions fédérales, mais plutôt si celles-ci s’acquittent de leur obligation de s’en assurer. Cela dit, nous encourageons les organisations visées par la présente vérification à procéder à d’autres types de vérifications, dont des vérifications comptables, pour surveiller la façon dont les fonds sont dépensés et s’assurer que les transferts de paiement aux provinces donnent les résultats escomptés.

Pour ce qui est de CIC, nous avons constaté des problèmes en ce qui concerne les accords conclus avec les provinces de la Colombie-Britannique et du Manitoba. L’entente avec le Manitoba qui arrivait à échéance en avril 2013 et l’entente de la Colombie-Britannique qui se terminera en avril 2014 ne seront pas renouvelées. Dans l’éventualité où le Ministère négocierait des ententes avec d’autres instances au sujet de l’établissement et de l’intégration des nouveaux arrivants et des immigrants issus des communautés de langue officielle en situation minoritaire, il devra mettre en place des mécanismes de reddition de comptes appropriés. À cet égard, CIC pourrait s’inspirer des bonnes pratiques mises en place par SC et PCH. Le commissaire a présenté une recommandation à CIC et deux recommandations à PCH pour les aider à améliorer la reddition de comptes touchant les paiements de transfert aux provinces en matière de langues officielles.

Nous sommes satisfaits des mesures prises par CIC auprès du gouvernement de la Colombie-Britannique pour mettre en œuvre la première recommandation. Nous sommes également satisfaits de la réponse de PCH visant la troisième recommandation. Quant à la deuxième recommandation, nous sommes que partiellement satisfaits puisque PCH ne nous a pas présenté de plan d’action précis pour mettre en œuvre cette recommandation, bien qu’il nous ait présenté des commentaires. Cependant, le Ministère s’engage à compléter des visites ponctuelles au moment de ses déplacements pour les rencontres formelles annuelles pour discuter des plans d’action et des projets en lien avec les ententes conclues avec les provinces et les territoires. PCH s’engage également à documenter rigoureusement ces dossiers.

La mise en œuvre de toutes les recommandations formulées dans le présent rapport permettra à CIC et à PCH de se conformer à la partie VII de la Loi sur les langues officielles en ce qui a trait à la reddition de comptes touchant les paiements de transfert aux provinces et aux territoires.

Annexe A

Objectifs et critères de la vérification

Annexe B

Liste des recommandations par objectifs, commentaires et plan d'action de Citoyenneté et Immigration Canada, Patrimoine canadien ainsi que les commentaires du commissaire

Nous sommes satisfaits des mesures et des échéanciers proposés dans le plan d’action de Citoyenneté et Immigration Canada (CIC). Nous sommes également satisfaits de la réponse de Patrimoine canadien (PCH) visant la troisième recommandation. Cependant, nous ne sommes que partiellement satisfaits des suites données par PCH à la deuxième recommandation.

Nous remercions les membres du personnel des ministères qui ont participé à cette vérification pour leur collaboration.

Objectif 1

Commentaires et plan d’action de CIC

Plan d’action : Les représentants de CIC ont communiqué cette préoccupation à la Colombie-Britannique, et la province s’est engagée à fournir, dans ses rapports annuels de 2012-2013 et 2013-2014 une ventilation plus précise et plus détaillée de ses activités et de ses dépenses concernant les nouveaux arrivants francophones.

Responsabilité : Intégration/BORTCÉ

Échéanciers : 2013-2014 (Q2) et 2014-2015 (Q2)

Commentaires du commissaire

Nous sommes satisfaits des mesures déjà prises par CIC auprès du gouvernement de la Colombie-Britannique pour mettre en œuvre cette recommandation.

Commentaires de PCH

Bien que le ministère du Patrimoine canadien n’ait pas de programme structuré de validation sur le terrain, il a recours à certains mécanismes et indicateurs pour assurer le suivi des investissements fédéraux : les rencontres officielles avec les provinces et territoires, les visites sur le terrain lors de déplacements d’affaires et la rétroaction informelle des organismes du milieu.

Dans le cadre des ententes entre le ministère du Patrimoine canadien et les ministères de l’Éducation de chacun des gouvernements provinciaux et territoriaux, des rencontres annuelles entre les représentants fédéraux et provinciaux sont prévues pour faire le point sur la mise en œuvre du plan d’action provincial/territorial. Il s’agit d’une occasion de connaître l’état des réalisations et de poser toute question pertinente à la mise en œuvre de l’entente. Le Ministère va poursuivre ses efforts afin de documenter rigoureusement ces rencontres.

Les représentants de Patrimoine canadien profitent également de leurs déplacements d’affaires pour effectuer des visites ponctuelles dans certaines écoles ou certains centres scolaires et communautaires et discuter avec les principaux intervenants communautaires de la région visitée. De plus, la rétroaction informelle de divers organismes du milieu offre également à Patrimoine canadien un aperçu de l’impact de son appui aux provinces et territoires.

La mise en place d’un programme formel de validation comporterait plusieurs enjeux difficiles à résoudre et des coûts importants, compte tenu notamment que les activités et projets découlant de ces ententes intergouvernementales sont dispersés sur une grande partie du territoire canadien.

De plus, les activités et projets en cause relèvent de la compétence exclusive des gouvernements provinciaux et territoriaux. Dans ce contexte, les mécanismes de reddition de comptes prévus aux ententes intergouvernementales tiennent compte du fait que ces gouvernements possèdent tous des systèmes exhaustifs de gestion et de contrôle financier pour rendre compte à la population.

Commentaires du commissaire

PCH nous a fourni des commentaires, mais n’a pas présenté de plan d’action pour répondre à cette recommandation.

Nous reconnaissons le travail accompli par PCH en ce qui a trait aux mécanismes touchant les ministères de l’Éducation ainsi qu’aux rencontres formelles qui ont lieu annuellement pour discuter des plans d’action et des projets en lien avec les ententes conclues avec les provinces et les territoires. Nous comprenons également le contexte dans lequel PCH exerce son mandat. Cela dit, nous croyons que le Ministère doit pousser plus loin les actions qu’il a déjà entreprises. D’abord, il doit sans équivoque assurer une tenue de dossier rigoureuse afin de documenter les discussions entourant la reddition de compte lors des rencontres avec les provinces. De plus, le Ministère nous indique qu’il profite des déplacements d’affaires pour effectuer des visites ponctuelles dans certaines écoles ou certains centres communautaires. Nous sommes d’avis que ces visites devraient être planifiées et ciblées, en fonction d’une analyse du risque, ce qui permettrait à PCH d’optimiser ses déplacements. Enfin, la rétroaction que PCH obtient des organismes du milieu communautaire pourrait être formalisée et structurée.

À la lumière de ce qui précède, nous maintenons notre recommandation selon laquelle PCH devrait effectuer des validations officielles sur le terrain portant sur les rapports d’activités et financiers qui découlent des ententes, afin d’assurer une meilleure reddition de comptes et la conformité à la partie VII de la Loi sur les langues officielles.

Objectif 3

Commentaires et plan d’action de PCH

Patrimoine canadien tiendra compte de cette recommandation au moment de réaliser d’éventuelles vérifications sur les subventions et contributions. Il pourra inscrire dans son plan de vérification lié aux programmes d’appui aux langues officielles une vérification des mécanismes de reddition de compte prévus aux ententes fédérales-provinciales/territoriales.

Commentaires du commissaire

Nous sommes satisfaits des mesures proposées par PCH pour mettre en œuvre cette recommandation.