Rapport annuel 2022-2023

La place des langues officielles

Le dossier des langues officielles a connu des avancées lorsqu’on l’étudie sur une longue période, mais beaucoup de travail reste encore à réaliser dans différents secteurs pour assurer les droits linguistiques au sein de la fonction publique fédérale.

En examinant le parcours des langues officielles au fil des ans, je note qu’un comité de ministres appuyé par un comité de sous-ministres servait jadis de forum pour faire progresser la question des langues officielles au sein du gouvernement du Canada. Ce forum a été remplacé depuis par un comité de sous-ministres adjoints. Sans vouloir porter atteinte de ce dernier, je souhaite mettre en lumière que ce changement de gouvernance au fil du temps a pu certes contribuer à une perte de visibilité du dossier au sein même de la fonction publique fédérale. Cela envoie à l’ensemble de la fonction publique le signal que les langues officielles n’ont plus, de nos jours, le caractère prioritaire qu’elles revêtaient auparavant.

Langues officielles, diversité et inclusion

Nous sommes à une époque charnière où plusieurs des acteurs clés à l’échelle du pays se penchent sur l’identité canadienne et les façons de réimaginer la diversité, l’inclusion, la dualité linguistique et la réconciliation pour l’avenir. Ma perspective est que parler des deux langues officielles, c’est valoriser la différence et cultiver le vivre-ensemble, des valeurs qui rendent possible une plus grande ouverture à la diversité culturelle.

En 2022-2023, le Forum des bonnes pratiques conjointement organisé par le Secrétariat du Conseil du Trésor, Patrimoine canadien et le réseau des champions des langues officielles en collaboration avec l’École de la fonction publique a mis cette question en point de mire dans le cadre d’un panel. J’ai eu l’occasion de participer à cette discussion avec la sous-ministre du Patrimoine canadien et championne de la communauté des langues officielles, le sous-ministre des Relations Couronne-Autochtones et des Affaires du Nord Canada, la directrice générale de l’Alliance des femmes de la francophonie canadienne et le dirigeant principal adjoint des ressources humaines du Secrétariat du Conseil du Trésor.

La discussion dans le cadre de ce panel intitulé « Changer le discours sur la diversité, l’inclusion et les langues officielles » a été très riche. Ce que je retiens et ce qui a été relevé par mes collègues est que, même si les questions tournaient autour des difficultés à concilier les concepts de langues officielles, de diversité et d’inclusion, les réponses et les constats de l’ensemble des participants ont abondé dans le même sens, à savoir que ces concepts ne sont pas mutuellement exclusifs, mais qu’au contraire ils sont complémentaires. Cette discussion inspirante nourrit mon optimisme quant à l’avenir de la fonction publique et de la société canadienne.

Rédiger dans la langue officielle de son choix

Les changements apportés à la cueillette de données sur les langues officielles sont un des facteurs qui contribuent aussi à la baisse d’importance accordée aux droits linguistiques au sein de la fonction publique fédérale. En effet, le retrait de questions sur les langues officielles du Sondage auprès des fonctionnaires fédéraux (le SAFF), après 2017, ne permet plus de mesurer l’évolution dans le temps de certaines données sur la langue de travail.

Par exemple, lors du SAFF de 2017, à la question : « lorsque je rédige des documents, y compris des courriels, je me sens libre de le faire dans la langue officielle de mon choix », 68 % des personnes dont la première langue officielle est le français étaient fortement d’accord et plutôt d’accord, tandis que 92 % de personnes dont la première langue officielle est l’anglais étaient du même avis. Depuis 2017, on ne pose plus cette question aux employés.

Il m’apparaît essentiel de disposer de données pour mesurer les progrès et les reculs autour des questions de langue de travail, afin de guider la prise de décisions qui contribueront à la création de milieux de travail pleinement propices à l’usage des deux langues officielles.

Le Secrétariat du Conseil du Trésor quant à lui collige les informations dans son rapport annuel auprès des institutions fédérales et non pas auprès des employés eux-mêmes. Par exemple, dans le plus récent rapport annuel du Secrétariat du Conseil du Trésor, selon l’autodéclaration des institutions fédérales évaluées, leurs données affichent une augmentation ‒ de 51 % à 59 % ‒ depuis le dernier cycle quant à la possibilité qu’a leur personnel de « presque toujours » rédiger des documents dans la langue officielle de leur choix.

Il est important d’aller mesurer auprès des employés sur une base régulière s’ils se sentent libres de rédiger dans la langue officielle de leur choix, parce que c’est l’un des principaux indices qui permettent de savoir si les mesures que prennent les institutions fédérales sont efficaces et permettent le respect des droits linguistiques des employés.

La greffière est à l’écoute

Ce qui précède explique qu’au début de l’année je me suis donné comme priorité d’engager le dialogue avec la greffière du Conseil privé. En effet, je souhaitais discuter avec la dirigeante de la fonction publique fédérale de l’importance, pour l’ensemble des institutions fédérales, de traiter le français et l’anglais en milieu de travail comme une priorité au même titre que d’autres.

La rencontre que j’ai tenue avec la greffière en décembre 2022 a été fructueuse.

Je me suis permis, lors des échanges que nous avons eus ensemble, de lui rappeler que les langues officielles doivent être une priorité stratégique pour l’administration, et qu’il est capital qu’elle exerce son pouvoir d’influence et incite les cadres supérieurs de la fonction publique à pleinement mettre en œuvre la Loi pour donner un nouveau souffle aux langues officielles au sein de la fonction publique fédérale.

La greffière s’est montrée très réceptive à ces messages. Je m’en réjouis. En effet, il est crucial, au moment où le gouvernement du Canada travaille à la modernisation de la Loi, de placer la promotion du français et de l’anglais dans la fonction publique fédérale au cœur des préoccupations de ses meneurs et meneuses, et de considérer tant leur maîtrise du français et de l’anglais que leur leadership comme des compétences essentielles. Il s’agit non seulement d’assurer le respect de la Loi et des droits qu’elle confère aux fonctionnaires, mais aussi d’assurer l’efficacité d’une administration publique dont la bonne marche repose, en essence, sur sa capacité à tirer le meilleur de ses effectifs francophone et anglophone.

Je compte suivre ce dossier de très près au cours des mois à venir. L’intervention énergique de la greffière quant à la langue de travail sera d’ailleurs indispensable pour que ce dossier soit mieux pris en compte par la haute direction des institutions fédérales.

Mieux évaluer la haute direction des institutions

La haute direction des institutions fédérales joue un rôle majeur puisqu’elle donne le ton pour viser la pleine mise en œuvre de la Loi. Les fonctionnaires de haut rang doivent prioriser l’ensemble des efforts qui sont légitimement attendus d’eux ou d’elles dans ce dossier.

Les évaluations de rendement de ces responsables doivent tenir compte de leur propension à adopter les comportements exemplaires qui favoriseront, là où la Loi le prévoit, la mise en place d’environnements de travail propices à l’usage des deux langues officielles par exemple, des efforts qu’ils consacrent à maintenir ou améliorer leurs aptitudes linguistiques; à recourir aux deux langues officielles lors de la tenue de réunions; à réellement permettre à chaque fonctionnaire de rédiger ses documents dans la langue officielle de son choix.

Augmenter les attentes envers les sous-ministres

Dans la foulée de ce qui précède, une question a soulevé mon intérêt cette année : celle des attentes à l’égard des sous-ministres en ce qui concerne les compétences linguistiques et les compétences de leadership en matière de langues officielles.

En ce qui concerne les compétences linguistiques, il importe de souligner que le gouverneur en conseil, qui est responsable de nommer les sous-ministres, n’est pas soumis aux mêmes attentes que pour la dotation dans la fonction publique quant à ses choix de candidats maîtrisant les deux langues officielles lors d’un processus de nomination. Les sous-ministres sont choisis dans un bassin de cadres de la fonction publique ou par voie d’un recrutement externe. L’absence d’obligations linguistiques claires peut avoir des implications quant à la capacité des candidats à créer des milieux de travail propices à l’usage effectif des deux langues officielles.

À l’instar de la décision du gouvernement de mettre en place des processus pour s’assurer d’avoir des juges bilingues, une telle approche pourrait s’appliquer aussi aux nominations des sous-ministres. Le processus actuel de nominations des juges de la Cour suprême comporte l’obligation d’un bilinguisme effectif qui s’actualise au moyen d’une évaluation de la seconde langue officielle des candidats et candidates par un comité consultatif indépendant et impartial. Une approche semblable pour la fonction publique permettrait de nommer dans les hauts échelons de la fonction publique fédérale des fonctionnaires en mesure d’utiliser les deux langues officielles. Je vois d’un bon œil l’amendement qui a été adopté au Comité permanent des langues officielles de la Chambre des communes quant à la capacité bilingue des sous-ministres dans le cadre de l’étude du projet de loi C-13 sur la modernisation de la Loi. Je suis également conscient que de nombreux sous-ministres sont bilingues, toutefois je souhaiterais que le recours à une approche semblable à celle de la Cour suprême officialise la capacité de la fonction publique à fonctionner dans les deux langues officielles.

Les sous-ministres ont l’obligation, en vertu de leurs conditions d’emploi, d’assurer l’atteinte des objectifs de la Loi, et ils sont imputables et redevables de ce qui se passe dans leurs ministères, y compris de ce qui a trait aux langues officielles. Le Cadre de responsabilisation de gestion, outil de surveillance du rendement en matière de gestion des ministères et organismes fédéraux, ne permet pas véritablement, dans sa forme actuelle, de mesurer au fil du temps ce rendement en ce qui a trait au respect des obligations linguistiques. Entre autres, les questions que le Cadre renferme à ce sujet changent chaque année, ce qui nuit à la comparabilité des résultats et à la fiabilité des mesures de progrès. La capacité des sous-ministres et de leurs organisations à veiller au respect des droits linguistiques du personnel, à assurer la prise en compte des langues officielles dans l’élaboration de programmes et à promouvoir le français et l’anglais en milieu de travail devrait faire l’objet d’un examen annuel. Cet examen devrait être articulé autour d’une série d’indicateurs clairs, robustes et récurrents, peu importe l’outil utilisé pour mener un tel examen.

Un problème qui perdure : l’insécurité linguistique

La réalité du milieu de travail a beaucoup changé depuis que j’ai publié une étude spéciale sur l’insécurité linguistique il y a deux ans. Travailler à mieux comprendre et à résoudre le problème de l’insécurité linguistique demeure l’une de mes préoccupations. Cela m’a notamment amené, en octobre 2022, à piloter la publication d’un article qui traite notamment des difficultés particulières que doivent affronter certains francophones issus de groupes marginalisés (comme les groupes visés par l’équité) à cause de l’insécurité linguistique. En décembre 2022, j’ai aussi lancé une suite à mon étude spéciale. Celle-ci consiste à organiser des groupes de discussion pour voir comment la pandémie et les pratiques mises en place durant celle-ci, comme le télétravail, ont affecté le sentiment de sécurité ou d’insécurité linguistique des fonctionnaires.

Le travail se poursuit également au sein de la fonction publique fédérale. En effet, le groupe de travail interministériel mené par le Centre d’excellence en langues officielles du Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada continue ses activités pour contrer l’insécurité linguistique.

En fin de compte, il faut garder en tête que ce sentiment dépend au premier chef de la culture, des structures et des environnements de travail que les leaders des institutions fédérales mettent en place. Et que ses impacts ont des effets marqués sur le niveau d’inclusion et de bien-être des fonctionnaires et, ultimement, sur la qualité des services que les institutions fédérales livrent en français et en anglais au grand public.

Les plaintes relatives à la désignation linguistique des postes

Je continue de recevoir un volume important de plaintes ayant trait à la désignation linguistique des postes (l’article 91 de la Loi). Du 1^er avril 2022 au 31 mars 2023, nous avons reçu 714 plaintes — un nombre trois fois plus élevé que celui enregistré l’an passé (204).

Ces plaintes portent essentiellement sur le fait que les institutions n’établiraient pas les profils linguistiques de certains postes de manière objective. Il s’agit d’un manquement sérieux, puisqu’en plus de ne pas respecter ses obligations, une institution qui ne tient pas compte, au moment de définir les exigences linguistiques d’un poste, des tâches associées au poste ou du lieu dans lequel ces tâches seront effectuées prend le risque, ultimement, d’affaiblir sa capacité à mettre en place un milieu de travail bilingue et à offrir des services en français et en anglais de qualité au public.

Devant le caractère systémique de ce problème, j’ai publié, en 2020, un rapport qui visait à l’analyser en profondeur. J’y recommandais que, d’ici novembre 2022, le Conseil du Trésor révise les politiques et les outils relatifs à l’article 91 et s’assure, en collaboration avec l’École de la fonction publique du Canada, que les formations offertes à ce sujet sont adéquates et répondent aux besoins des institutions. Je demandais aussi à ces dernières d’élaborer des politiques et des procédures, un plan de sensibilisation et des mécanismes de contrôle sur la question, et d’effectuer une évaluation périodique des exigences linguistiques liées aux postes.

Le Secrétariat du Conseil du Trésor a réagi à mon rapport en mettant sur pied un groupe de travail qu’il a chargé d’examiner les problèmes soulevés dans mon rapport, de répertorier les pratiques exemplaires à imiter et d’élaborer un plan d’action triennal qui permettra de favoriser le respect de la désignation linguistique objective des postes.

Le Secrétariat a présenté à mon équipe une stratégie en décembre 2022. J’aurais nettement préféré que cette date marque la fin de la mise en œuvre du plan « article 91 » de cet organisme central plutôt que le début. Je demande au Secrétariat d’accélérer la cadence et de veiller à déployer sa stratégie avec vigueur dès les prochains mois. Comme je l’ai annoncé en janvier 2023, je réaliserai prochainement un examen du suivi aux recommandations contenues dans mon rapport de 2020.

Le Modèle de maturité des langues officielles : quelques constats

Depuis 2019, le Modèle de maturité des langues officielles (MMLO) du Commissariat a permis de constater que beaucoup d’institutions n’ont pas instauré suffisamment de processus formels pour assurer le respect systématique des langues officielles, notamment en ce qui concerne la langue de travail et la gestion des personnes. Les résultats obtenus en appliquant le Modèle montrent que le niveau de maturité des institutions est par contre plus élevé en matière de gouvernance : leur culture, le leadership démontré par de nombreux responsables et les instruments qui sont mis à leur disposition contribuent à l’opérationnalisation efficace des politiques sur les langues officielles du Secrétariat du Conseil du Trésor.

Il y a une distinction importante à faire entre la maturité et la conformité. La maturité réfère à la présence de processus documentés pour encadrer la façon dont les institutions prévoient s’acquitter de leurs obligations. En ce sens, la maturité est un facteur qui influence la conformité, parmi d’autres, comme le leadership et l’engagement des employés.

Après quatre ans d’existence, le MMLO a fait l’objet d’un examen poussé par mon équipe. En effet, le Commissariat s’est penché sur les changements que pouvait entraîner l’adoption du projet de loi sur ses activités actuelles, notamment le MMLO . Même si le Commissariat complétera le premier cycle du MMLO , il n’y aura pas d’autre cycle pour le moment. Les activités du modèle de maturité ont donc été mises en pause. Les institutions pourront utiliser l’outil qui demeurera accessible sur le site Web du Commissariat. En outre, le Commissariat va demeurer disponible pour répondre aux questions des institutions fédérales sur le MMLO .

Moderniser la langue de travail

Le projet de modernisation de la Loi, lors de son dépôt, ne proposait aucune modification de substance à la partie de la Loi touchant la langue de travail. Néanmoins, je prends acte que les parlementaires ont débattu de la question de la langue de travail lors des travaux en comité article par article.

Parmi les amendements qui ont été adoptés, je souligne que dans les régions bilingues, les employés ont le droit d’être supervisés dans la langue de leur choix, et ce, sans égard à l’identification linguistique de leur poste. D’ailleurs, il s’agit là d’une des recommandations que j’ai faite dans mon mémoire sur ce projet de loi qui reflète le positionnement du Commissariat depuis plusieurs années.

J’accueille favorablement les amendements qui ont été adoptés en comité. Dans mon mémoire, je proposais une série de recommandations additionnelles dont la mise en œuvre améliorerait l’efficacité de la partie V de la Loi sur la langue de travail et viendrait refléter une réalité insoupçonnée en 1977 au moment de modifier la Loi pour inclure les droits de langue de travail. Je recommande entre autres de préciser dans la Loi que les fonctionnaires dont le poste est basé dans une région désignée bilingue aux fins de la langue de travail conservent leurs droits linguistiques quand ils ou elles télétravaillent à partir d’une région désignée unilingue aux fins de la langue de travail. Je propose aussi que la Loi garantisse au personnel le droit d’obtenir des formations, des services individuels et des services auxiliaires centraux en français et en anglais dans toutes les régions du pays plutôt que seulement dans les régions désignées bilingues.

Conclusion

La partie de la Loi sur la langue de travail attire moins l’attention que les autres volets de cet instrument, mais elle n’est pas moins névralgique pour autant. Il conviendra qu’un ensemble de mesures s’impose pour redonner au dossier des langues officielles le caractère prioritaire et l’importance distincte qu’il mérite. Il serait important que l’ensemble des institutions fédérales et de leurs responsables en tiennent pleinement compte et prennent des mesures robustes qui permettront de faire de la fonction publique un milieu où tant le français que l’anglais ont droit de cité.