Feuille de route sur les obligations des institutions fédérales en vertu de la partie VII de la Loi sur les langues officielles

i. Épanouissement des minorités et promotion du français et de l’anglais [ paragr. 41(1) de la Loi]

Le gouvernement fédéral s’engage à favoriser l’épanouissement des minorités francophones et anglophones du Canada et à appuyer leur développement, compte tenu de leur caractère unique et pluriel et de leurs contributions historiques et culturelles à la société canadienne, ainsi qu’à promouvoir la pleine reconnaissance et l’usage du français et de l’anglais dans la société canadienne.

Cet engagement du gouvernement comprend deux volets : le volet « communautés minoritaires » et le volet « langues officielles ».

ii. Protection et promotion du français [ paragr. 41(2) de la Loi]

Le gouvernement fédéral, reconnaissant et prenant en compte que le français est en situation minoritaire au Canada et en Amérique du Nord en raison de l’usage prédominant de l’anglais, s’engage à protéger et à promouvoir le français.

Cet engagement reconnaît la vulnérabilité actuelle de la langue française et vise à lui offrir une protection particulière accrue.

Bien que cet engagement vise strictement la langue française, il n’a aucunement pour effet de miner l’engagement du gouvernement à l’égard de la promotion de la pleine reconnaissance et de l’usage des deux langues officielles, donc aussi de l’anglais. Il n’a pas non plus pour effet d’affaiblir l’engagement du gouvernement d’appuyer le développement et de favoriser l’épanouissement de toutes les CLOSM, y compris la communauté d’expression anglaise du Québec.

iii. Apprentissages dans la langue de la minorité [ paragr. 41(3) de la Loi]

Le gouvernement fédéral s’engage à renforcer les possibilités pour les minorités francophones et anglophones de faire des apprentissages de qualité, en contexte formel, non formel ou informel, dans leur propre langue tout au long de leur vie, notamment depuis la petite enfance jusqu’aux études postsecondaires.

Cet engagement vise ainsi le continuum en éducation, dans la mesure où il cherche à compléter les garanties relatives à l’instruction dans la langue de la minorité qui sont déjà protégées par l’article 23 de la Charte.  

La portée de cet engagement est très large puisque ce dernier vise différents types d’apprentissage (« formel », « informel » et « non formels »). Les termes « formel », « non formel » et « informel » s’interprètent largement pour inclure les différents types d’apprentissage dans la langue de la minorité.

i. Accords fédéraux-provinciaux-territoriaux [ paragr. 41(7)a.1) de la Loi]

La Loi impose aux institutions fédérales l’obligation de prendre les mesures nécessaires pour favoriser, lorsqu’elles négocient avec les gouvernements provinciaux et territoriaux, des accords pouvant contribuer à la mise en œuvre des engagements énoncés aux paragraphes 41(1) à (3), l’inclusion dans ces accords de dispositions qui établissent les obligations incombant aux parties en matière de langues officielles (clauses linguistiques).

Les accords fédéraux-provinciaux-territoriaux (FPT) visés par la Loi sont tous les accords conclus entre le gouvernement fédéral et un ordre de gouvernement provincial ou territorial, qu’ils comportent un transfert financier ou non, qui peuvent contribuer à la mise en œuvre des engagements énoncés aux paragraphes 41(1), (2) et (3) de la Loi détaillés ci-dessus : épanouissement des CLOSM et promotion des langues officielles; protection et promotion du français; apprentissages dans la langue de la minorité.

Toute institution fédérale participant à la négociation d’un accord FPT doit effectuer une analyse préliminaire pour évaluer si l’accord qu’elle s’apprête à négocier pourrait contribuer à la mise en œuvre des engagements du gouvernement. Manifestement, un large éventail d’accords sont ainsi visés.

Si un accord FPT peut effectivement contribuer à la mise en œuvre des engagements ciblés du gouvernement, l’institution fédérale a l’obligation de prendre les mesures nécessaires pour favoriser l’inclusion de clauses linguistiques dans cet accord.

Selon le commissaire aux langues officielles, la prise des mesures nécessaires pour favoriser l’inclusion de clauses linguistiques signifie que l’institution doit au minimum tenter de convaincre les provinces et territoires de l’importance d’inclure de telles clauses dans l’accord FPT, non seulement pour respecter les objectifs du gouvernement fédéral, mais aussi pour répondre aux priorités et aux besoins établis par les CLOSM visées par l’accord. Les mesures nécessaires comprennent donc nécessairement la compréhension par l’institution fédérale de ces besoins et priorités, d’une part, et la sensibilisation à ces besoins et priorités des parties à l’accord, d’autre part. L’importance des engagements du gouvernement à l’égard des CLOSM et des deux langues officielles doit être communiquée par l’institution fédérale aux parties qui prennent part à la négociation d’un accord FPT. Parmi les mesures nécessaires, l’institution doit aussi communiquer à ses homologues provinciaux et territoriaux les mesures qu’elle est disposée à prendre pour contribuer à la mise en œuvre des clauses linguistiques.

Dans l’éventualité où il serait impossible d’inclure une clause linguistique dans un accord  FPT (éventualité qui, selon l’obligation, se doit d’être exceptionnelle), l’obligation de prendre des mesures positives [en vertu du paragraphe 41(5) de la Loi] persiste, et l’institution fédérale doit examiner les possibilités de prendre des mesures pour mettre en œuvre les engagements du gouvernement.

Une clause linguistique, qu’elle vise des accords FPT ou des accords entre le gouvernement fédéral et des tiers, peut toujours constituer une mesure positive ou une mesure permettant d’éviter ou d’atténuer un impact négatif. Son inclusion à ce titre doit être précédée d’une analyse d’impact répondant aux exigences de la partie VII (décrites ci-dessous). Cette analyse d’impact sert à établir le contenu des clauses linguistiques elles-mêmes.

Enfin, l’inclusion de clauses linguistiques doit aussi comprendre la création d’un processus d’évaluation et de surveillance de la mise en œuvre de ces clauses, faute de quoi les clauses perdent leur utilité et leur raison d’être. La Loi reflète d’ailleurs cette exigence en imposant expressément aux institutions fédérales, au paragraphe 41(10), l’obligation de créer de tels mécanismes d’évaluation et de surveillance. Si cette évaluation ou surveillance permet de relever tout manquement à la clause linguistique, l’institution doit prendre les mesures appropriées aux circonstances pour assurer le respect de ses engagements. 

ii. Stratégie d’aliénation ( art. 41.1 de la Loi)

Lors de l’élaboration d’une stratégie d’aliénation d’un immeuble ou d’un bien réel fédéral excédentaire, les CLOSM doivent être consultées afin que leurs priorités et besoins soient pris en compte.

Les institutions fédérales et les ministères qui participent à l’élaboration d’une stratégie d’aliénation doivent pouvoir montrer qu’ils ont entendu et compris les besoins et les priorités de la CLOSM, qu’ils les ont examinés avec attention et qu’ils les ont soupesés à la lumière de l’ensemble des considérations et des intérêts pertinents.

i. Contenu des analyses d'impact

Dans le cadre de leur mandat, les institutions fédérales doivent effectuer des analyses d’impact qui tiennent compte d’au plus huit éléments.

1. Potentiel de prendre des mesures positives
   Le premier élément que les institutions doivent étudier dans le cadre de leurs analyses d’impact est le potentiel de prendre des mesures positives. C’est ici que les institutions évaluent laquelle, ou lesquelles, des mesures positives elles prendront pour respecter leur obligation.
2. Clauses linguistiques dans les accords FPT
   Dans le contexte précis d’un accord FPT qui aurait une incidence sur les engagements du gouvernement, les institutions fédérales doivent évaluer les mesures qu’elles peuvent prendre pour favoriser l’inclusion d’une clause linguistique dans l’accord. Évidemment, si l’institution ne se trouve pas du tout dans le contexte d’une négociation d’accord FPT, ce genre de question n’a pas à être inclus dans l’analyse d’impact de l’institution.
3. Impacts négatifs directs des décisions
   Les institutions fédérales doivent évaluer les impacts négatifs de leurs décisions. Si une décision risque d’avoir un impact négatif sur un engagement du gouvernement, les institutions doivent envisager différentes façons d’éviter ou, à tout le moins, d’atténuer ces impacts.
4. Nature concrète des mesures positives
   Les mesures positives prises par les institutions fédérales doivent être concrètes. C’est au stade de l’analyse d’impact que les institutions doivent évaluer la nature concrète des mesures positives qu’elles considèrent prendre. 
5. Mise en œuvre intentionnelle des engagements énumérés aux paragraphes 41(1) à (3) de la Loi
   Les institutions fédérales doivent évaluer comment favoriser intentionnellement et consciemment la mise en œuvre des engagements qui sont énoncés aux paragraphes 41(1) à (3) de la Loi. Autrement dit, il ne suffit pas qu’une mesure ait comme heureuse coïncidence ultérieure la mise en œuvre des engagements. Cette mise en œuvre doit être planifiée et intentionnelle.
6. Nécessité de protéger et de promouvoir le français
   Les analyses d’impact doivent accorder une attention particulière à la nécessité de protéger et de promouvoir le français.
7. Nécessité de prendre en considération les besoins des deux communautés de langue officielle
   Les institutions fédérales doivent respecter la nécessité de prendre en considération les besoins des deux communautés de langue officielle.
8. Priorités des CLOSM et des autres intervenants
   Après avoir consulté les CLOSM, les institutions fédérales doivent révéler, dans l’analyse d’impact, les priorités soulevées par les minorités d’expression française et anglaise, et par les autres intervenants.

ii. Mécanique des analyses d’impact

La mécanique des analyses d’impact, c’est-à-dire comment celles-ci devraient être effectuées, est aussi importante que le contenu et doit être respectée par chaque institution fédérale.

1. Les analyses d’impact sont fondées, dans la mesure du possible, sur le résultat de trois méthodes de collecte de données : activités de dialogue et de consultation (y compris des CLOSM), recherches et données probantes [paragraphe 41(8) de la Loi].
2. Les analyses d’impact prennent en compte les priorités soulevées par les CLOSM et les autres intervenants lors des dialogues ou des consultations.
3. En menant des analyses d’impact par l’entremise d’activités de dialogue et de consultation, les institutions fédérales recueillent l’information pertinente qui leur permettra ultimement de satisfaire aux exigences énoncées aux paragraphes 41(6), (7) et (9).
4. Quand elles communiquent avec les CLOSM ou consultent celles-ci, les institutions fédérales :
   • obtiennent l’opinion des minorités francophones et anglophones et d’autres intervenants sur les mesures positives faisant l’objet des consultations;
   • fournissent aux participants l’information pertinente sur laquelle reposent ces mesures positives;
   • tiennent compte de l’opinion des minorités et des intervenants avec ouverture et sérieux.
5. Les institutions restent disposées à modifier les mesures positives qu’elles entendaient prendre avant d’effectuer leur analyse d’impact. Elles devront montrer qu’elles ont pris en compte les opinions des CLOSM et qu’elles ont envisagé de modifier leurs mesures positives.

À noter que des consultations sont également requises pour les mesures qui seraient prises pour éviter ou atténuer les impacts négatifs des décisions structurantes des institutions.

Il est également important de noter que, puisque l’obligation de prendre des mesures positives est une obligation continue, les analyses d’impact effectuées par les institutions doivent précéder chaque décision pouvant avoir une incidence sur les engagements pris aux paragraphes 41(1), (2) et (3) de la Loi, puisqu’il est presque impossible de savoir d’avance si une décision peut avoir une incidence sur les engagements. Bien entendu, l’analyse doit être menée avant la prise d’une décision qui aura une incidence.

B. Prise de mesures positives [ paragr. 41(5) de la Loi]

Une fois l’analyse d’impact terminée, l’institution fédérale doit, en vertu du paragraphe 41(5), veiller à ce que les engagements énoncés aux paragraphes 41(1) à (3) soient mis en œuvre par la prise de mesures positives. Le paragraphe 41(5) est donc la disposition qui oblige l’institution à agir concrètement en « prenant » bel et bien une mesure positive. 

i. Caractéristiques des mesures positives

Les mesures positives prises par les institutions fédérales doivent présenter les quatre caractéristiques suivantes :

1. sont concrètes;
2. ont pour intention d’avoir un effet favorable sur la mise en œuvre des engagements énoncés aux paragraphes 41(1), (2) et (3) de la Loi;
3. respectent la nécessité de protéger et de promouvoir le français dans chaque province et territoire, compte tenu du fait que cette langue est en situation minoritaire au Canada et en Amérique du Nord en raison de l’usage prédominant de l’anglais;
4. respectent la nécessité de prendre en considération les besoins propres à chacune des deux communautés de langue officielle, compte tenu de leur égale importance.

Il ne suffit pas que les institutions fédérales aient de bonnes intentions : elles doivent être en mesure de montrer que l’activité ou la décision avait un objectif précis et aurait vraisemblablement mené à un résultat positif.

ii. Portée des mesures positives

Les institutions fédérales doivent prendre des mesures positives, dont l’intention préalable était précisément d’avoir un effet favorable sur les engagements énoncés aux paragraphes 41(1), (2) et (3) de la Loi qu’elles doivent mettre en œuvre.

L’obligation de prendre des mesures positives est donc très étoffée, car elle doit être ancrée dans une analyse d’impact qui montre un lien cohérent, logique et rationnel entre ce qu’a révélé l’analyse et la prise d’une mesure précise et concrète.

De plus, étant donné que l’obligation de prendre des mesures positives demeure une obligation continue, les institutions fédérales doivent s’assurer de réévaluer continuellement l’incidence de leurs mesures en effectuant de nouvelles analyses d’impact. En effet, à la suite de la prise d’une mesure positive donnée, les institutions doivent évaluer ses effets et l’ajuster, au besoin, en fonction des résultats d’une analyse subséquente.

Si l’analyse révèle qu’une mesure prise a des effets neutres ou négatifs, c’est-à-dire des effets qui ne sont pas « positifs » pour la mise en œuvre des engagements énoncés aux paragraphes 41(1) à (3), les institutions doivent ajuster le tir en prenant une autre mesure positive concrète et dont l’intention est d’avoir un effet favorable sur la mise en œuvre des engagements du gouvernement.

Comme les institutions doivent pleinement évaluer l’incidence de leurs mesures avant de les prendre et après les avoir prises, elles adopteront des mesures positives qui auront, en fin de compte, un effet positif sur la mise en œuvre des engagements du gouvernement.

Pour garantir la pleine mise en œuvre de la partie VII de la Loi, les institutions fédérales doivent intégrer le sujet dans leurs processus décisionnels et opérationnels dès les premières étapes de la planification d’activités et de l’élaboration ou de la mise en œuvre de politiques ou de programmes. Ainsi, les institutions fédérales doivent évaluer l’incidence de leurs politiques et de leurs programmes sur la vitalité des CLOSM, sur la promotion de la dualité linguistique, sur la protection et la promotion du français et sur les possibilités d’apprentissage dans la langue de la minorité linguistique. Elles doivent ensuite déterminer si ces politiques ou ces programmes doivent être adaptés ou, au besoin, si des programmes particuliers doivent être élaborés. Elles doivent également être au courant des possibilités ou des initiatives susceptibles de favoriser la mise en œuvre des engagements du gouvernement. 

Les mesures qui ne concernent pas, de façon concrète, les engagements énoncés aux paragraphes 41(1), (2) et (3) de la Loi ne peuvent pas être considérées comme des mesures positives. Par exemple, la création d’un comité composé de représentants des communautés n’est pas en soi une mesure positive, même si elle peut très bien permettre d’obtenir de l’information sur une mesure positive qui sera prise ultérieurement. Toutefois, si l’institution fédérale ne prend aucune mesure, un tel comité ne produit rien de concret à l’égard des engagements.

De même, un plan d’action ne peut pas être considéré comme une mesure positive tant qu’il n’est pas suivi par la prise de mesures concrètes. Ce sont les mesures prises en appui au plan d’action qui peuvent être considérées comme des mesures positives, et non le plan lui-même.

Enfin, une mesure positive ne peut pas être une mesure prise par l’institution fédérale pour remplir ses obligations au titre d’une autre partie de la Loi ou de toute autre loi. Par exemple, les mesures prises pour fournir des communications et des services au public dans les deux langues officielles, comme l’exige la partie IV de la Loi, ne peuvent pas être considérées comme des mesures positives.