Une occasion historique à saisir : Pour une modernisation complète de la LLO

1. Introduction

Le présent mémoire énonce la position du commissaire aux langues officielles relativement au projet de loi C-13, Loi modifiant la Loi sur les langues officielles, édictant la Loi sur l’usage du français au sein des entreprises privées de compétence fédérale et apportant des modifications connexes à d’autres lois.

La partie 1 du projet de loi apporte des modifications substantielles à la Loi sur les langues officielles (la « LLO »). Ces modifications contribueront sans aucun doute à renforcer la LLO , à l’actualiser et à en assurer une interprétation conforme à la norme de l’égalité réelle. Le commissaire appuie cette mesure législative fort attendue qui témoigne d’un louable effort du gouvernement d’être attentif aux besoins de la société et de faire progresser la dualité linguistique ainsi que l’épanouissement des communautés de langue officielle en situation minoritaire.

À la lumière de son analyse, le commissaire estime que certains changements au projet de loi C-13 favoriseraient encore davantage l’atteinte des résultats escomptés par une modernisation de la LLO . Une loi qui est pleinement modernisée en est une dont les parties forment un tout cohérent et robuste.

La partie 2 du projet de loi édicte la Loi sur l’usage du français au sein des entreprises privées de compétence fédérale (la « LUF »). Il répond à un besoin important en comblant un vide juridique et en créant des droits linguistiques pour les consommateurs qui font affaire avec les entreprises privées de compétence fédérale (les « EPCF ») et pour les employés qui y travaillent.

Le commissaire invite le Parlement à saisir pleinement l’occasion historique pour faire de ce projet de loi une réussite pour l’avenir des langues officielles. Dans cet esprit, il soumet respectueusement des recommandations concrètes, regroupées sous les cinq thèmes suivants :

• Une approche à la gouvernance des langues officielles qui est robuste et efficace;
• Des institutions fédérales qui valorisent les langues officielles parmi leurs employés et envers le public;
• Un appui aux communautés de langue officielle en situation minoritaire et une promotion des langues officielles qui préservent les acquis et qui encadrent les obligations des institutions;
• Des rôles et pouvoirs du commissaire qui sont efficaces;
• Un régime linguistique pour les entreprises privées de compétence fédérale qui est cohérent.

2. La gouvernance des langues officielles : assurer une approche robuste et efficace

Un respect rigoureux de la LLO débute par une gouvernance efficace. La gouvernance renvoie ici à la manière dont l’appareil fédéral s’organise pour mettre en œuvre la LLO . Elle agit directement sur la capacité qu’ont les institutions et leurs employés de comprendre leurs obligations et les valeurs qui les sous-tendent, de planifier et d’exécuter leur travail en conséquence, puis de rendre des comptes sur leurs résultats. Afin d’assurer le plein respect de la LLO , il est donc critique que celle-ci contienne les dispositions appropriées en matière de gouvernance.

Le projet de loi C-13 apporte des améliorations à cet égard en rendant plus contraignantes les obligations du Conseil du Trésor et en assignant des responsabilités concrètes à certaines institutions fédérales clés. Cependant, telles quelles et à elles seules, ces améliorations ne peuvent résoudre les nombreux enjeux de gouvernance qui depuis longtemps minent la pleine mise en œuvre de la LLO .

Les modifications au projet de loi proposées dans ce chapitre visent à ce que l’administration de la LLO relève du Conseil du Trésor, une institution qui a déjà le mandat et les moyens d’établir les grandes orientations pour l’ensemble de l’appareil gouvernemental et d’en surveiller l’application. Elles visent aussi à ce que les institutions fédérales ayant un rôle à jouer dans la gouvernance des langues officielles soient davantage responsabilisées au moyen d’un encadrement et d’une reddition de compte appropriés.

A. Un organisme central doit coordonner la mise en œuvre de la LLO et en assurer les résultats

La mise en œuvre de la LLO , en raison de sa nature pangouvernementale et des défis qu’elle renferme, nécessite qu’elle soit bien coordonnée. Cette fonction de coordination, si cruciale, ne doit être ni morcelée ni privée de moyens d’action adéquats. C’est pourquoi il importe qu’un organisme central, compte tenu de l’autorité que confère ce statut, en soit responsable. Or, la présente mouture du projet de loi C-13 suit une tout autre approche.

L’enjeu d’une gouvernance morcelée remonte à loin. Le premier commissaire, Keith Spicer, constatait dans son Rapport annuel de 1971 comment le Secrétariat d’État, soit l’ancêtre de Patrimoine canadien, était mal équipé pour mener à bien la tâche de coordination qui lui avait été confiée. N’étant pas muni des moyens nécessaires et partageant avec d’autres organismes la responsabilité de coordonner, le Secrétariat d’État n’était pas en mesure d’exiger des ministères qu’ils suivent ses orientations. Plus de cinquante ans plus tard, le gouvernement continue néanmoins sur la même voie dans la coordination de la mise en œuvre de la LLO .

Bien que l’on trouve dans le projet de loi C-13 une nouvelle section au titre prometteur « Coordination pangouvernementale », la responsabilité de la mise en œuvre de l’ensemble de la LLO n’est toujours pas attribuée à un organisme central puisque le paragraphe 2.1(1) désigne le ministre du Patrimoine canadien comme étant « chargé d’assumer un rôle de premier plan au sein du gouvernement fédéral en ce qui a trait à la mise en œuvre de la [ LLO ] ».

Le Conseil du Trésor, en tant qu’organisme central, et non Patrimoine canadien, est le mieux placé pour jouer ce rôle.

B. L’organisme responsable de la mise en œuvre doit avoir des obligations clairement définies

Toujours en vertu du paragraphe 2.1(1), l’expression « assumer un rôle de premier plan » est vague et peu propice à exiger que l’organisme responsable de la mise en œuvre remplisse des obligations bien définies. Il importe donc de clarifier ce rôle en conséquence.

Dans le même ordre d’idée, le paragraphe 2.1(2) indique que, dans son rôle de coordination, le ministre du Patrimoine canadien « suscite et encourage, en consultation avec les autres ministres fédéraux, la coordination de la mise en œuvre de la [ LLO ], notamment la mise en œuvre des engagements énoncés aux paragraphes 41(1) à (3) », relatifs à l’épanouissement des communautés et à la promotion des langues officielles, à la protection et promotion du français et à l’apprentissage dans la langue de la minorité.

Non seulement le Conseil du Trésor devrait-il jouer ce rôle, tel que proposé ci-haut, mais l’exigence prévue à cette disposition, soit de « susciter » et « d’encourager » la « coordination » de la mise en œuvre de la LLO , ne constitue pas une obligation qui mènera vraisemblablement à des résultats concrets. Les obligations de l’organisme chargé de la coordination doivent donc être renforcées de manière à ce qu’il puisse exiger la mise en œuvre de la LLO par les institutions fédérales.

De plus, pour qu’il soit clair que la coordination doit porter sur l’ensemble des obligations et des engagements des institutions fédérales, le paragraphe 2.1(2) ne devrait pas faire mention spéciale, par l’emploi du mot « notamment », des paragraphes 41(1) à (3).

Par ailleurs, le projet de loi C-13 crée, au paragraphe 2.2(1), une obligation pour le ministre du Patrimoine canadien « d’élaborer » et de « maintenir », « en collaboration avec les autres ministres fédéraux, une stratégie pangouvernementale qui énonce les grandes priorités en matière de langues officielles ». Une stratégie pangouvernementale contribue à la mise en œuvre de la LLO , surtout si elle réussit à conscientiser les institutions fédérales des grandes priorités du gouvernement en matière de langues officielles et à les inciter à agir; par contre, cette nouvelle obligation, telle que rédigée, comporte des lacunes.

D’abord, il importe de modifier le paragraphe 2.2(1) pour que la stratégie pangouvernementale—laquelle devrait relever du Conseil du Trésor—soit alimentée par des consultations avec les communautés de langue officielle en situation minoritaire afin qu’elle reflète leurs besoins réels. Ensuite, il ne faudrait pas que la collaboration interministérielle, aussi nécessaire est-elle pour l’établissement d’une stratégie de nature pangouvernementale, vienne alourdir le processus. Ce risque pourrait être atténué, par exemple, en donnant à l’organisme responsable la discrétion, et non l’obligation, de consulter d’autres ministres fédéraux. Enfin, il ne suffit pas qu’une stratégie soit « élaborée » et « maintenue ». Des mesures de reddition de compte doivent absolument l’accompagner afin qu’elle soit suivie, avec résultats à l’appui.

C. La structure de la gouvernance doit être efficace et transparente

Le projet de loi C-13 attribue certaines responsabilités relatives à la mise en œuvre et à la coordination de la LLO à la fois à Patrimoine canadien et au Conseil du Trésor. Ce chevauchement risque de maintenir l’application fragmentaire de la LLO .

En effet, le Conseil du Trésor est chargé de l’élaboration et de la coordination générale des principes et programmes d’application des parties IV, V et VI de la LLO . Il le serait aussi, selon le projet de loi C-13, pour le paragraphe 41(5) de la partie VII, qui traite de l’obligation des institutions fédérales de prendre des mesures positives.

Le ministre du Patrimoine canadien, pour sa part, est chargé de la mise en œuvre de la LLO et, notamment, des engagements relatifs à l’épanouissement des communautés, à la protection du français, à l’apprentissage dans la langue de la minorité et, dans une certaine mesure, de l’engagement portant sur l’estimation du nombre d’enfants d’ayants droit à l’instruction dans la langue de la minorité.

Il est difficile de distinguer les rôles respectifs que joueront dans la pratique le Conseil du Trésor et le ministre du Patrimoine canadien dans la mise en œuvre de la LLO , tout particulièrement dans la mise en œuvre de la partie VII portant sur la promotion du français et de l’anglais et l’épanouissement des communautés de langue officielle en situation minoritaire. Le dédoublement des organismes responsables de la mise en œuvre de la LLO sème la confusion et nuit ainsi à une gouvernance efficace et transparente. Les obligations de consultation du Conseil du Trésor envers Patrimoine canadien soulèvent aussi des questions. Même si ces obligations semblent, a priori, souhaitables, on peut s’interroger si elles ne risquent pas d’alourdir et de compliquer davantage la gouvernance des langues officielles.

Il importe donc de corriger les dispositions pertinentes du projet de loi. Plus précisément, les dispositions portant sur la mission et les obligations du Conseil du Trésor devraient être modifiées de telle sorte que le Conseil du Trésor devienne responsable d’établir des principes d’application de l’ensemble de la partie VII, ou d’en recommander au gouverneur en conseil ou encore de donner des instructions pour l’application de cette partie.

Toujours afin de responsabiliser davantage les institutions fédérales, la LLO devrait par ailleurs assurer une plus grande transparence dans certains processus et résultats. À cette fin, il serait souhaitable que le projet de loi C-13 prévoie que les documents clés suivants soient mis à la disposition du public : la politique d’immigration du ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration, le processus du ministre du Patrimoine canadien concernant l’estimation du nombre d’enfants d’ayants droit et, tel que discuté plus loin, les ententes fédérales-provinciales-territoriales.

Enfin, et toujours par souci d’une structure de gouvernance transparente, il importe que l’examen décennal de la LLO repose sur une consultation avec les communautés en situation minoritaire.

D. Les pouvoirs du Conseil du Trésor devraient être davantage accrus

Le projet de loi C-13 renforce les attributions du Conseil du Trésor, qui sont définies à la partie VIII de la LLO . Il transforme en effet la majorité des attributions permissives du Conseil du Trésor, soit ce qu’il peut faire, en obligations, soit ce qu’il doit faire. Cette modification marque un progrès significatif puisqu’elle encadre beaucoup mieux sa mission. Il est toutefois nécessaire d’aller plus loin.

En vertu du projet de loi C-13, le Conseil du Trésor conserverait deux attributions permissives. La première est l’attribution de recommander des mesures réglementaires d’application des parties IV, V et VI. Il y aurait lieu, d’une part, d’y inclure la partie VII et, d’autre part, de rendre cette attribution obligatoire afin de lui retirer le choix de recommander ou non des mesures réglementaires lorsqu’elles sont nécessaires. La seconde attribution permissive est celle de déléguer ses attributions aux administrateurs généraux d’autres institutions fédérales. Il serait nécessaire de l’éliminer puisqu’il serait curieux que le Conseil du Trésor puisse déléguer des attributions maintenant rendues obligatoires.

Par ailleurs, afin d’assurer une reddition de compte efficace, il est primordial d’accroître le rôle de vérification et de surveillance du Conseil du Trésor dans le projet de loi C-13. D’abord, il faudrait prévoir à la partie VIII que le Conseil du Trésor surveille et vérifie l’observation de la LLO par les institutions fédérales, pas seulement les principes, instructions et règlements. Ensuite, afin que les priorités ciblées du gouvernement ne demeurent pas que des vœux pieux, il faudrait que le Conseil du Trésor surveille l’état de la mise en œuvre de la stratégie pangouvernementale.

En somme, le Conseil du Trésor doit être l’organisme qui s’assure que l’appareil gouvernemental priorise les langues officielles afin de se conformer à la LLO , certes, mais aussi en vue de faire progresser la dualité linguistique.

3. Les absents de la modernisation : des institutions fédérales qui valorisent les langues officielles parmi leurs employés et envers le public

La LLO n’est pas que la somme de ses parties. Il faut la concevoir comme un tout dont les composantes se renforcent les unes les autres. L’absence de dispositions clés dans le projet de loi C-13, qui affermiraient les obligations des institutions lorsqu’elles communiquent avec le public et lui offrent des services, et qui renforceraient leurs obligations envers leurs employés, est le mai LLO n faible qui nuit à la réussite de l’ensemble du projet de loi.

Les modifications proposées dans ce chapitre ont pour but de veiller à ce que ces composantes au cœur de la LLO , soit les communications et les services au public ainsi que la langue de travail, soient elles aussi modernisées. Elles cherchent également à ce que le projet de loi C-13 ne perde pas de vue d’autres composantes essentielles à une LLO modernisée, soit les situations d’urgence et les ententes fédérales-provinciales-territoriales. Enfin, elles rappellent que la LLO doit demeurer actuelle face à l’évolution rapide des technologies.

A. Le droit de communiquer avec les institutions fédérales et d’en recevoir les services dans la langue de son choix doit être respecté

Une LLO modernisée se doit d’être non équivoque quant aux obligations qu’ont les institutions fédérales lorsqu’elles interagissent avec les voyageurs. Elle doit aussi faire en sorte que les institutions fédérales remplissent leur obligation de faire l’offre active. Enfin, la LLO devrait dissiper toute ambiguïté existante à l’égard des obligations des tribunaux lorsqu’ils communiquent leurs décisions au public.

i. Les droits des voyageurs

Depuis la cession des aéroports appartenant à Transports Canada aux autorités aéroportuaires, les commissaires aux langues officielles se sont heurtés à l’interprétation restrictive que celles-ci faisaient de leurs obligations. Plutôt que de reconnaître qu’elles sont assujetties au cadre général de la LLO en matière de communications et de services, comme toutes les institutions fédérales, plusieurs ont privilégié une lecture étroite de leurs obligations, les limitant à la disposition qui porte sur les voyageurs, soit l’article 23 de la LLO .

La Cour fédérale a tout récemment rendu une décision dans l’affaire Thibodeau c Administration de l’aéroport international de St. John’s, 2022 CF 563 dans laquelle elle clarifie la manière d’interpréter les obligations des autorités aéroportuaires et des aéroports à l’égard du public général et du public voyageur.

Toute modification aux dispositions pertinentes de la partie IV de la LLO doit adhérer à cette décision. Les institutions fédérales qui interagissent avec les voyageurs doivent respecter pleinement leurs obligations découlant de l’article 22 de la LLO , qui établit le cadre général des obligations en matière de communications et de services, ainsi que celles qui découlent de l’article 23 de la LLO . De plus, le public voyageur doit inclure, notamment, ceux qui font usage des services et communications offerts par les institutions fédérales afin de voyager ou dans l’intention de voyager. Cela comprend les démarches préparatoires au voyage, le moment de voyager, et la période suivant la fin du trajet.

Ainsi, tenant compte de la décision Thibodeau c Administration de l’aéroport international de St. John’s, il faudrait clarifier les obligations des institutions fédérales desservant les voyageurs en précisant qu’elles s’appliquent à un public voyageur défini largement et en précisant à l’article 23 qu’elles incluent aussi les obligations découlant de l’article 22 de la LLO .

Ces modifications contribueraient grandement à sortir de l’impasse, et à garantir que le public en général et le public voyageur voient leurs droits respectés.

ii. L’offre active

Plusieurs commissaires ont noté année après année les manquements systématiques des institutions fédérales dans leur obligation de faire l’offre active. Mal comprise et mal exécutée par bon nombre d’institutions fédérales, l’obligation de faire l’offre active peine à atteindre son but ultime, qui est de permettre au public de se prévaloir de son droit de recevoir des communications et des services dans la langue officielle de son choix. L’absence d’une offre active adéquate affecte particulièrement les membres de la minorité linguistique qui risquent davantage de ne pas se prévaloir de leurs droits de recevoir des services et communications dans la langue de leur choix.

Il est donc crucial que le gouvernement clarifie l’obligation d’offre active qui est énoncée dans la LLO . Les modifications doivent fournir des règles précises, notamment sur le contenu de l’offre active et sur la manière de l’effectuer.

iii. Les décisions des tribunaux fédéraux

Le projet de loi C-13 exige que les décisions définitives des tribunaux fédéraux ayant valeur de précédent soient simultanément mises à la disposition du public dans les deux langues officielles. Il s’agit d’un ajout fort important qui augmentera le nombre de décisions disponibles dans les deux langues officielles.

Il serait par contre essentiel de clarifier que lorsque les décisions des tribunaux fédéraux sont communiquées au public, notamment par affichage sur leurs sites Internet, elles doivent l’être simultanément dans les deux langues officielles afin de permettre aux deux communautés de langue officielle de bénéficier également de ces décisions. Trop souvent encore, les décisions des tribunaux fédéraux sont affichées sur leurs sites Internet dans une langue seulement, et plusieurs mois – voir des années – peuvent s’écouler avant que la version dans l’autre langue suive sur le site Internet. Cette pratique de publier électroniquement les décisions dans une seule langue est un obstacle important à l’accès égal à la justice dans les deux langues officielles et doit être clarifié une fois pour toutes.

B. Les régions désignées bilingues doivent être renouvelées et les droits des employés qui y travaillent renforcés

On ne peut sous-estimer l’importance de la cohérence entre les régions désignées bilingues aux fins de la langue de travail et les régions où se situent des bureaux devant offrir des communications et services dans les deux langues officielles. Aussi, le droit des employés dans les régions désignées bilingues d’être supervisés dans la langue officielle de leur choix, ainsi que le droit de tous les employés, où qu’ils soient, de recevoir, dans la langue officielle de leur choix, des services individuels, des services auxiliaires centraux et de la formation, doivent être clarifiés.

i. Les régions désignées bilingues

Dans la LLO actuelle, les régions désignées bilingues et les régions où se situent des bureaux qui doivent offrir des communications et services dans les deux langues officielles ne coexistent pas en harmonie.

Cette approche mine l’application intégrale de la LLO . D’abord, un nombre considérable de fonctionnaires fédéraux qui travaillent dans les régions unilingues aux fins de la langue de travail doivent offrir au public des services dans les deux langues officielles sans pour autant avoir un droit à des outils de travail, de la supervision, ou de la formation dans les langues dans lesquelles ils doivent offrir ces services. Il va sans dire que les services offerts au public dans la langue de la minorité dans les régions non désignées bilingues risquent d’être moins accessibles et de moins bonne qualité que ceux offerts dans les régions désignées bilingues.

Par ailleurs, la liste des régions désignées bilingues aux fins de la langue de travail date de 1977. Cette liste, désuète depuis plusieurs années, n’a pas été adaptée par le gouvernement pour refléter les changements apportés par les réaménagements et réorganisations territoriales. Il serait souhaitable de la mettre à jour pour en simplifier la compréhension.

Chose certaine, la LLO doit être modernisée pour assurer une cohérence entre les régions désignées bilingues pour les fins de la langue de travail et les bureaux devant communiquer et offrir leurs services dans les deux langues officielles. Il importe que tout changement effectué à cet égard garantisse que les droits en matière de langue de travail dans les régions actuellement désignées bilingues sont maintenus.

Par ailleurs, les institutions fédérales offrent maintenant à leurs employés une flexibilité et une mobilité qui étaient étrangères au milieu de travail lorsque la partie V est entrée en vigueur. L’émergence d’équipes virtuelles et le foisonnement de la pratique du télétravail à partir d’une région autre que celle où est situé le poste d’un employé sont de nouvelles situations dont la LLO modernisée doit tenir compte. Les employés dont le poste se situe dans une région désignée bilingue devraient pouvoir conserver leurs droits prévus à la partie V même lorsque leur télétravail est effectué à partir d’une région unilingue aux fins de la langue de travail.

ii. La supervision dans la langue officielle de son choix

La LLO prévoit que les employés travaillant dans les régions désignées bilingues ont le droit d’être supervisés dans la langue officielle de leur choix. Le Conseil du Trésor indique toutefois, dans sa Directive sur les langues officielles pour la gestion des personnes, que seuls les employés occupant des postes désignés bilingues ont à être supervisés dans la langue officielle qu’ils choisissent dans les régions désignées bilingues.

Les droits linguistiques sont rattachés aux personnes, et non aux postes qu’elles choisissent d’occuper. Chaque employé occupant un poste dans une région désignée bilingue—telle que modernisée comme proposé ci-haut—devrait avoir le droit d’être supervisé dans la langue officielle de son choix, et ce, sans égard aux exigences linguistiques de son poste. Le projet de loi C-13 doit apporter cette précision pour éviter une interprétation restrictive de ces droits.

iii. Les droits liés à la formation et aux services individuels et auxiliaires centraux

Les employés reçoivent un ensemble de services dans l’exercice de leurs fonctions à titre individuel et par l’entremise de services auxiliaires centraux, tels que les services administratifs, la rémunération, la formation et le perfectionnement. Ces services sont normalement offerts à partir du siège social de l’institution fédérale. C’est donc dire qu’ils devraient pouvoir être disponibles dans les deux langues officielles aux employés à la grandeur du pays.

Ce n’est pourtant pas le cas. Par exemple, un service d’une administration centrale offert en français aux employés d’un bureau à Montréal pourrait ne pas l’être aux employés de la région de Winnipeg, en raison que l’un est destiné à une région désignée bilingue, l’autre non. Il faut mettre fin à cette approche restrictive.

Des modifications à la LLO doivent donc être apportées pour garantir des droits liés à la formation et aux services individuels et auxiliaires centraux à tous les employés du gouvernement fédéral au pays. Ces services dépassent, de par leur importance et de par leur disponibilité, l’application territoriale de la partie V.

Dans la même veine, il serait utile, par voie réglementaire, de dresser une liste d’exemples de services individuels et de services auxiliaires centraux. De tels exemples faciliteraient l’interprétation de la partie V de la LLO .

C. Les obligations juridiques dans les situations d’urgence doivent être contraignantes

Le projet de loi C-13 énonce dans son préambule que « les obligations juridiques relatives aux langues officielles s’appliquent en tout temps, notamment lors de situations d’urgence ». Cet ajout est bienvenu puisque les institutions fédérales tendent à ne pas toujours respecter leurs obligations en situation d’urgence.

Toutefois, le placement de cet ajout uniquement dans le préambule diminue sa force. Il faudrait donc le placer aussi dans le corps même de la LLO , et ainsi rendre contraignante l’obligation pour les institutions fédérales de respecter la LLO en tout temps, y compris en situation d’urgence.

D. Les exigences linguistiques relatives aux ententes fédérales-provinciales-territoriales doivent être codifiées dans la LLO

Il est important de ne pas perdre de vue que les ententes fédérales-provinciales-territoriales sont d’une importance centrale pour les communautés de langue officielle en situation minoritaire. Elles peuvent avoir des répercussions négatives comme positives pour ces communautés, selon leur contenu.

Le projet de loi C-13 doit donc codifier dans la LLO l’obligation qu’ont les institutions fédérales, d’une part, de rédiger toute entente fédérale-provinciale-territoriale dans les deux langues officielles et, d’autre part, d’y incorporer des clauses linguistiques exécutoires. Par souci de transparence, ces ententes devraient, dans la mesure du possible, être divulguées au public.

E. La LLO doit demeurer actuelle dans le contexte de l’évolution des technologies

Les technologies que les institutions fédérales utilisent pour communiquer avec le public et leur personnel ont évolué depuis 1988, année d’adoption de la version courante de la LLO . Afin qu’elle reflète les nouvelles technologies et afin qu’elle puisse continuer d’être actuelle, la LLO doit être technologiquement neutre.

Le projet de loi C-13 adapte en partie la LLO à cette réalité, par exemple en précisant, pour une seule disposition, qu’une publication inclut son support électronique. Toutefois, il doit rendre l’ensemble de la LLO technologiquement neutre pour que les termes utilisés, tels que « imprimé », « publication », « communication » et « service », englobent l’usage de supports électroniques et de médias sociaux ainsi que tout moyen de communication et de prestation de service actuels et à venir.

4. L’appui aux communautés et la promotion des langues officielles : préserver les acquis et encadrer les obligations

Les dispositions dans la LLO qui traitent de la promotion du français et de l’anglais et de l’appui au développement et à l’épanouissement des communautés (les dispositions de la partie VII) ont donné lieu au fil des ans à beaucoup de mécompréhension et d’inaction dans les institutions fédérales. Certes, le leadership de certaines institutions fédérales a permis de faire avancer les grandes initiatives de développement des communautés et de faire valoir la richesse des deux langues officielles partout au pays. Mais les occasions manquées d’agir, sans compter les gestes qui ont nui, ont été trop nombreux. C’est pourquoi la modernisation de la LLO doit résolument clarifier et bonifier les obligations des institutions fédérales.

Des modifications substantielles à la partie VII de la LLO sont mises de l’avant dans le projet de loi C-13, dont certaines constituent un pas dans la bonne direction. Cependant, dans leur ensemble, les modifications risquent d’affaiblir l’interprétation des obligations des institutions sous le régime de la partie VII que fait la Cour d’appel fédérale dans l’affaire Canada (Commissaire aux langues officielles) c Canada (Emploi et Développement social), 2022 CAF 14 (« FFCB »). Cet état des choses est fort préoccupant.

Le présent chapitre propose des modifications au projet de loi C-13 qui codifieraient dans la LLO les principes établis dans la décision de la Cour d’appel fédérale afin d’en préserver les acquis. Il décrit aussi les éléments du projet de loi qui doivent être davantage encadrés par un règlement sur la partie VII. Il propose enfin des façons de renforcer les dispositions concernant la politique d’immigration et le dénombrement d’enfants d’ayants droit à l’instruction dans la langue de la minorité.

A. Il faut préciser le pouvoir discrétionnaire des institutions fédérales de prendre des mesures positives

D’entrée de jeu, le projet de loi C-13 apporte certains amendements à la LLO qui améliorent sans contredit la partie VII.

En plus de maintenir l’engagement de favoriser l’épanouissement des minorités francophones et anglophones et d’appuyer leur développement, le projet de loi prescrit au gouvernement de nouveaux engagements, accompagnés d’obligations corollaires, par exemple, celui de renforcer les possibilités pour les minorités francophones et anglophones de faire des apprentissages de qualité dans leur propre langue.

Le projet de loi C-13 fournit également des balises aux institutions fédérales dans leur obligation de prendre des mesures positives pour mettre en œuvre les engagements du gouvernement. À titre d’exemple, le paragraphe 41(6) de la LLO modernisée précise que ces mesures doivent être « concrètes et prises avec l’intention d’avoir un effet favorable sur la mise en œuvre des engagements ».

L’obligation de prendre des mesures positives prescrite par la Cour d’appel fédérale dans l’affaire FFCB, se trouve toutefois diluée dans le projet de loi C-13.

D’abord, le paragraphe 41(5)—la disposition clé du projet de loi concernant l’obligation de prendre des mesures positives—énonce qu’« il incombe aux institutions fédérales de veiller à ce que soient prises les mesures positives qu’elles estiment indiquées pour mettre en œuvre les engagements énoncés aux paragraphes (1) à (3) ». Les institutions fédérales se voient accorder une trop grande latitude par la précision que les mesures positives qu’elles prennent sont celles « qu’elles estiment indiquées ». Elles risquent ainsi de juger approprié de ne pas prendre de mesure positive. Pourtant, si la Cour d’appel fédérale reconnaît que les institutions fédérales ont une latitude quant au choix des mesures positives à prendre, elle leur impose un devoir d’agir, dans la mesure du possible, afin de favoriser l’épanouissement des minorités.

Ensuite, le nouvel alinéa 41(7)a) de la LLO modernisée prévoit que les institutions fédérales, dans la réalisation de leur mandat et sur la base des analyses qu’elles estiment indiquées, doivent considérer le potentiel de prise de mesures positives en ce qui a trait au paragraphe 41(5). Cette disposition n’est d’aucun secours à l’obligation énoncée au paragraphe 41(5) de prendre des mesures positives. Les institutions fédérales se voient accorder, encore ici, une trop grande latitude, contraire à l’obligation d’agir telle qu’énoncée par la Cour d’appel fédérale, puisqu’elles ne sont tenues que de considérer le potentiel de prise de mesures positives, et ce, en fonction des analyses qu’elles estiment indiquées.

Enfin, la Cour d’appel fédérale a établi que l’obligation de prendre des mesures positives s’applique de manière continue. Le projet de loi C-13 ne contient pas clairement la même exigence. Or, il faut clarifier la partie VII afin de prévoir, conformément à l’affaire FFCB, que les institutions fédérales doivent agir tant et aussi longtemps qu’elles le peuvent pour mettre en œuvre les engagements du gouvernement, et non pas une seule fois ou sporadiquement.

Pour préserver les acquis de la décision de la Cour d’appel fédérale, il est essentiel, premièrement, de circonscrire la marge de manœuvre qui est laissée aux institutions fédérales par le projet de loi dans leur prise de mesures positives prévue au paragraphe 41(5) de la LLO modernisée. Deuxièmement, il faudrait revoir le libellé du paragraphe 41(7) afin d’y intégrer l’analyse en deux temps établie dans la décision FFCB, en l’adaptant bien entendu aux engagements énoncés aux paragraphes 41(1) à 41(3). Selon cette analyse, en prenant l’exemple de l’engagement relatif à l’épanouissement des communautés minoritaires, les institutions fédérales doivent d’abord être sensibles à la situation de ces communautés et déterminer l’impact sur celles-ci de leurs décisions et initiatives. Elles doivent ensuite, dans la mise en œuvre de leurs décisions et initiatives, agir afin de favoriser l’épanouissement de ces communautés, ou si ces décisions pourraient avoir un impact négatif, agir afin d’en atténuer les répercussions.

C’est donc dire que les institutions fédérales doivent avoir l’obligation de prendre les mesures positives qui sont indiquées, selon les analyses d’impact effectuées, pour mettre en œuvre, et ce, de manière continue, les engagements énoncés dans la LLO modernisée.

B. Les institutions fédérales doivent pallier les impacts négatifs de leurs décisions

Toute aussi importante que l’obligation de prendre des mesures positives est celle qu’ont les institutions fédérales de déterminer tout impact négatif que leurs décisions pourraient avoir sur les communautés et de faire le nécessaire pour y pallier.

Le projet de loi C-13, comparativement à la LLO actuelle, reconnaît en partie l’importance de cette démarche. Selon le paragraphe 41(7), les institutions devront, dans le cadre de leur mandat et sur la base des analyses qu’elles estiment indiquées, prendre en compte les impacts négatifs directs que leurs décisions structurantes pourraient avoir sur les engagements du gouvernement, et ce, afin de considérer les possibilités d’atténuer ces effets négatifs.

Toutefois, le libellé du paragraphe 41(7) dilue l’obligation établie par la Cour d’appel fédérale dans FFCB, selon laquelle les institutions fédérales doivent agir afin d’atténuer les répercussions négatives de leurs décisions.

D’abord, selon le projet de loi C-13, les institutions fédérales doivent effectuer les « analyses qu’elles estiment indiquées ». Cela leur laisse la possibilité, une fois de plus, de déterminer non seulement à quelle étape une analyse devrait être effectuée, mais si une telle analyse devrait même être effectuée. Une institution fédérale pourrait donc choisir de ne pas faire d’analyse d’impact.

De plus, le paragraphe 41(7) exige uniquement que les institutions fédérales « considèrent les possibilités » d’atténuer les impacts négatifs « directs » que leurs décisions « structurantes » pourraient avoir sur les engagements du gouvernement. Non seulement les institutions fédérales n’ont pas à prendre en compte les impacts de leurs décisions « non structurantes » – terme qui n’est pas défini dans le projet de loi – ou les impacts négatifs qui ne sont pas jugés « directs », elles n’ont, de toute façon, aucune obligation d’agir.

Pour préserver les acquis de la décision de la Cour d’appel fédérale dans FFCB, le projet de loi C-13 ne doit pas accorder aux institutions fédérales une telle marge de manœuvre. Il doit être modifié afin qu’elles aient l’obligation de pallier toute répercussion négative découlant de leurs décisions, sur la base d’analyses d’impact. Autrement dit, leur obligation d’agir ne doit pas se limiter aux décisions « structurantes » ni à celles qui ont des impacts négatifs « directs ».

C. Un règlement qui clarifie la partie VII ne doit pas tarder

Il importe que le gouvernement respecte dans un avenir rapproché son engagement d’édicter un règlement afin d’apporter des précisions à certaines dispositions de la nouvelle partie VII et afin d’en encadrer davantage la mise en œuvre.

i. L’application de l’alinéa 41(6)b)

Un nouvel aliéna 41(6)b), vient circonscrire la portée des mesures positives pouvant être prises par les institutions fédérales. Ainsi, les mesures positives doivent respecter à la fois la nécessité de protéger et promouvoir le français, compte tenu de sa situation minoritaire en Amérique du Nord, et la nécessité de prendre en considération les besoins propres à chacune des deux collectivités de langues officielles, compte tenu de leur égale importance.

Les institutions fédérales pourraient avoir du mal à comprendre comment mettre en œuvre cette disposition. Un règlement qui viendrait en clarifier les paramètres d’application serait donc fort utile.

ii. Les activités de dialogue et de consultation, les recherches et les données probantes

Une mesure réglementaire pourrait également prévoir les modalités relatives au processus décisionnel que les institutions fédérales doivent adopter pour se conformer aux exigences des autres dispositions de la partie VII, plus précisément en matière d’activités de dialogue et de consultation, de recherches et de données.

iii. Les mécanismes d’évaluation et de surveillance

Le paragraphe 41(10) du projet de loi C-13 prévoit que les institutions fédérales doivent établir des mécanismes d’évaluation et de surveillance relatifs aux mesures positives qu’elles prennent. Or, dans sa forme actuelle, il ne précise pas si ces mécanismes doivent satisfaire à des exigences minimales.

Il serait important qu’une mesure réglementaire vienne préciser les modalités des mécanismes d’évaluation et de surveillance, par exemple les éléments qui doivent toujours s’y trouver. Cela permettrait d’assurer une meilleure uniformité dans la reddition de compte parmi les institutions fédérales.

iv. Les obligations du ministre des Affaires étrangères

En vertu du projet de loi C-13, le gouvernement fédéral doit dorénavant favoriser l’usage du français et de l’anglais dans la conduite des affaires extérieures du Canada et promouvoir le français dans le cadre de ses relations diplomatiques. Le ministre des Affaires étrangères est chargé de prendre « les mesures qu’il estime indiquées pour mettre en œuvre cet engagement ».

L’obligation du ministre des Affaires étrangères n’est cependant pas suffisamment précise pour bien mettre en œuvre ce nouvel engagement d’importance pour le rayonnement des deux langues officielles à l’étranger. Une mesure réglementaire qui viendrait la préciser serait donc utile. Elle pourrait, par exemple, fournir des paramètres à l’exercice du pouvoir discrétionnaire du ministre de prendre les mesures qu’il estime indiquées pour mettre en œuvre l’engagement du gouvernement. Elle pourrait aussi inclure des mécanismes de reddition de compte qui seraient sous la surveillance d’un organisme central.

v. Les obligations du ministre du Patrimoine canadien

Le projet de loi C-13 précise les mesures que le ministre du Patrimoine canadien peut prendre pour favoriser la progression vers l’égalité de statut et d’usage du français et de l’anglais dans la société canadienne.

Cette démarche ne reconnaît que partiellement l’importance de Patrimoine canadien en matière de langues officielles. En effet, le projet de loi n’améliore pas la gouvernance entourant les activités de ce ministère pourtant clé. Le paragraphe 43(1) de la LLO reste non contraignant en ce qu’il prévoit que le ministre du Patrimoine canadien « prend les mesures qu’il estime indiquées pour favoriser la progression vers l’égalité de statut et d’usage du français et de l’anglais dans la société canadienne ».

Comme c’est le cas pour le ministre des Affaires étrangères, la latitude que peut toujours exercer le ministre du Patrimoine canadien, soit de prendre « les mesures qu’il estime indiquées », doit être encadrée par voie réglementaire.

D. Le ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration doit être mieux encadré

Le projet de loi C-13 exige que le ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration « adopte une politique en matière d’immigration francophone afin de favoriser l’épanouissement des minorités francophones du Canada ». Il précise que cette politique doit contenir des objectifs, des cibles et des indicateurs, ainsi qu’un énoncé selon lequel le gouvernement fédéral reconnaît que l’immigration est l’un des facteurs qui contribuent au maintien ou à l’accroissement du poids démographique des minorités francophones du Canada.

L’inclusion d’une politique en matière d’immigration francophone constitue un progrès significatif. Il y aurait lieu toutefois d’y apporter des modifications afin qu’elle soit mieux apte à atteindre son objectif ultime de favoriser l’épanouissement des minorités francophones.

D’abord, bien que la disposition du projet de loi indique que la politique doit contenir des objectifs, des cibles et des indicateurs, elle n’exige pas que ceux-ci soient effectivement liés au maintien et à l’accroissement du poids démographique des minorités francophones. Il importe donc que le projet de loi soit modifié pour faire en sorte que la finalité des objectifs, cibles et indicateurs soit le maintien et l’accroissement du poids démographique des minorités francophones.

De plus, le projet de loi ne précise pas que la politique doit porter sur tout le continuum de l’immigration et prévoir des stratégies pour encourager les immigrants francophones de demeurer dans les communautés francophones minoritaires. Un amendement pourrait être apporté au projet de loi pour élargir la portée de la politique que le ministre doit adopter, et ainsi éviter qu’elle ne s’applique qu’à la sélection et l’accueil des immigrants francophones.

Ensuite, l’obligation que crée le projet de loi est celle d’adopter une politique, non pas d’atteindre les objectifs et les cibles. Le ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration n’est pas imputable si ceux-ci ne sont pas atteints. Il importe donc que le ministre précise la manière dont il entend atteindre ses objectifs et ses cibles, ainsi que les indicateurs qui seront utilisés pour mesurer les résultats. Des mesures de surveillance et de reddition de compte sur le bilan de l’application de la politique seraient aussi nécessaires. Par ailleurs, le projet de loi n’exige pas que les CLOSM soient consultées dans l’élaboration de la politique d’immigration, ni que le public ait accès à la politique. Des modifications sont donc nécessaires afin de créer ces exigences.

Enfin, il faut noter que la nouvelle disposition portant sur la politique en matière d’immigration entrera en vigueur à une date fixée par décret. Il importe que l’obligation du ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration d’adopter une politique pour l’immigration francophone se matérialise en temps opportun, et donc que le décret soit pris rapidement après la sanction royale.

E. Le dénombrement d’enfants d’ayants droit doit aller au-delà d’un processus

Le projet de loi C-13 prévoit un nouvel engagement pour le gouvernement de contribuer à l’estimation du nombre d’enfants dont les parents ont, en vertu de l’article 23 de la Charte canadienne des droits et libertés, le droit de les faire instruire dans la langue de la minorité francophone ou anglophone d’une province ou d’un territoire, y compris le droit de les faire instruire dans des établissements d’enseignement de la minorité linguistique. Le projet de loi prévoit que le ministre du Patrimoine canadien doit établir un processus pour mettre en œuvre cet engagement.

Compte tenu de l’importance de connaître le nombre d’enfants d’ayants droit, ce nouvel engagement du gouvernement constitue un progrès notable. Cela dit, l’obligation de mettre en œuvre l’engagement fait défaut.

Contrairement à certains engagements du gouvernement énoncés dans le projet de loi, celui concernant le dénombrement ne donne pas à des institutions fédérales l’obligation corollaire de prendre des mesures positives pour le mettre en œuvre. C’est au ministre du Patrimoine canadien que revient l’obligation d’établir un « processus », et ce, pour qu’ensuite le gouvernement fédéral mette en œuvre l’engagement.

L’obligation du ministre du Patrimoine canadien n’est pas assez contraignante, ni assez précise, pour mener à des résultats concrets. Établir un processus est certes nécessaire. Mais au-delà d’établir un tel processus, il faudrait qu’il y ait une obligation de mettre directement en œuvre l’engagement du gouvernement de contribuer au dénombrement d’enfants d’ayants droit. Il serait souhaitable d’ajouter au projet de loi une obligation claire pour Statistique Canada, entre autres, de mettre en œuvre l’engagement concernant le dénombrement d’ayants droit.

Enfin, il faudrait que Patrimoine canadien ait l’obligation de consulter les communautés de langue officielle en situation minoritaire dans l’établissement du processus visant à mettre en œuvre l’engagement du gouvernement.

5. Les nouveaux rôles et pouvoirs du commissaire : des dispositions à peaufiner

Le projet de loi C-13 améliore grandement la capacité du commissaire aux langues officielles d’amener les institutions fédérales à se conformer à la LLO . Les accords de conformité, les ordonnances et les sanctions administratives pécuniaires (les « sanctions pécuniaires »), en plus d’une flexibilité accrue dans les enquêtes et la possibilité d’en rendre publics certains éléments, sont des pouvoirs utiles et nécessaires qui lui sont accordés à cette fin.

Les modifications proposées au projet de loi C-13 dans ce chapitre visent à accorder plus de flexibilité dans l’exercice du pouvoir du commissaire de rendre des ordonnances et à élargir celui d’imposer des sanctions pécuniaires. Elles visent également à faire en sorte que les recours prévus en lien avec les pouvoirs du commissaire permettent aux plaignants d’obtenir une réparation prompte et juste pour les violations de leurs droits linguistiques.

A. Le pouvoir de rendre des ordonnances doit être plus flexible

Le projet de loi C-13 permet au commissaire d’enjoindre à une institution, par ordonnance, de prendre toute mesure qu’il juge indiquée pour remédier à la contravention des parties de la LLO portant sur les communications avec le public et la prestation de services et sur la langue de travail. Il s’agit là d’une amélioration substantielle à la LLO .

Cette nouvelle disposition portant sur les ordonnances précise que le commissaire doit franchir un certain nombre d’étapes avant de pouvoir rendre une telle ordonnance. Il doit avoir des motifs raisonnables de croire qu’une institution fédérale a contrevenu aux parties IV ou V de la LLO , avoir fait des recommandations à l’égard de la contravention ou d’une contravention identique commise par l’institution fédérale et avoir préalablement proposé à l’institution fédérale de conclure un accord de conformité.

Dans la mesure où elle risque de ralentir et d’alourdir le cheminement vers la conformité, la condition préalable d’avoir fait des recommandations à l’institution fédérale dans un rapport d’enquête devrait être retirée du projet de loi. Le commissaire devrait donc être autorisé à rendre une ordonnance à même son rapport final d’enquête, après en avoir avisé l’institution.

B. La portée de l’application du régime des sanctions administratives pécuniaires doit être revue et élargie

Le nouveau régime des sanctions pécuniaires prévu par le projet de loi C-13 fournira au commissaire un moyen supplémentaire et d’importance considérable dans ses efforts de faire respecter la LLO . Il comporte cependant plusieurs lacunes qui vont indubitablement miner son utilité.

i. Le champ d’application des sanctions pécuniaires

D’abord et avant tout, le champ d’application du régime des sanctions pécuniaires est beaucoup trop restreint. Le projet de loi énonce en effet que des sanctions pécuniaires ne peuvent être imposées qu’à l’endroit des sociétés d’État et des personnes morales assujetties à la LLO qui sont désignées par règlement, qui ont des obligations au titre de la partie IV, qui exercent leurs activités dans le domaine des transports et qui offrent des services aux voyageurs et communiquent avec eux.

L’ensemble de ces conditions d’application diminue énormément la portée des sanctions pécuniaires. Celles-ci pourraient s’appliquer à toutes les institutions fédérales ayant des obligations en vertu des parties IV ou V de la LLO , ou des deux. À tout le moins, elles devraient s’appliquer aux entreprises privées de compétence fédérale assujetties à la LUF . À titre comparatif, le régime des sanctions pécuniaires prévu dans la Loi canadienne sur l’Accessibilité, LC 2019, c 10, a une portée beaucoup plus large que ce qui est prévu dans la présente mouture du projet de loi. Par conséquent, une révision de l’application du régime des sanctions pécuniaires s’impose.

Le régime des sanctions pécuniaires dans une LLO modernisée ne doit pas avoir une application étroite, mais être conçu de telle sorte qu’il demeure pertinent face à l’évolution du paysage de la conformité de l’ensemble des institutions.

ii. Le règlement sur les sanctions pécuniaires

Le projet de loi C-13 prévoit que la désignation des organismes visés par le régime de sanctions pécuniaires—désignation nécessaire pour l’application du régime—doit se faire par voie réglementaire. Cette approche comporte des risques qui méritent une attention particulière. D’abord, la nécessité de désigner les organismes visés dans un règlement retarde l’application de cet instrument qui presse pour mieux assurer la conformité. Puis, il importe de placer la barre haute pour les gouvernements qui se succèdent, s’ils devaient chercher à modifier les organismes visés par règlement. Inscrire dans la LLO les organismes visés par le régime des sanctions pécuniaires—suivant la définition inclusive proposée ci-dessus—limiterait ce risque.

Le projet de loi permet aussi de désigner par voie réglementaire les contraventions qui peuvent faire l’objet d’une sanction pécuniaire. Cela suggère la possibilité que certaines violations de la partie IV puissent être exclues. Or, il importe que toute violation de la partie IV—et de la partie V de la LLO , tel que proposé ci-dessus—ainsi que son règlement afférent, soit assujettie aux sanctions pécuniaires. De plus, l’approche réglementaire entretient une incertitude qu’il faut éviter entourant lesquelles des violations pourraient donner lieu à une sanction pécuniaire. On peut, une fois de plus à des fins de comparaison, se tourner vers le régime des sanctions pécuniaires prévu dans la Loi canadienne sur l’Accessibilité, lequel contient les éléments essentiels à son application dans la loi plutôt que dans un règlement.

iii. La visée ultime des sanctions pécuniaires

Les sommes payées en vertu des sanctions pécuniaires sont versées, comme il se doit, au receveur général. Le but des sanctions pécuniaires, comme l’indique lui-même le projet de loi C-13, n’est pas de punir mais de favoriser le respect de la LLO . Dans le même esprit, les sommes d’argent découlant des sanctions devraient ultimement contribuer à faire progresser la dualité linguistique. Il serait opportun que le projet de loi précise que les montants qui sont versés au receveur général sont par la suite réaffectés à un fonds servant à appuyer des projets qui favorisent les deux collectivités linguistiques du Canada.

iv. L’entrée en vigueur

Enfin, le projet de loi C-13 prévoit que le régime des sanctions pécuniaires entrera en vigueur à une date fixée par décret. Il importe d’imposer un délai maximal pour l’entrée en vigueur de ce régime fort attendu.

C. Il faut assurer un meilleur accès à la justice

La nécessité et l’importance des recours judiciaires en lien avec les pouvoirs du commissaire ne laissent aucun doute. Ces recours doivent notamment faire en sorte que les plaignants aient un accès à la justice et puissent obtenir réparation en temps opportun pour les violations de leurs droits linguistiques.

i. Le droit de recours à l’égard des accords de conformité

Le projet de loi C-13 propose d’ajouter aux pouvoirs du commissaire la possibilité de conclure un accord de conformité avec une institution fédérale. Un tel accord permettrait au commissaire et à une institution fédérale de s’entendre sur des solutions qui permettront à l’institution de se conformer à la LLO . Il a l’avantage de pouvoir être adapté selon la situation propre à la plainte. Sur invitation du commissaire, le plaignant peut être partie à l’accord. Il s’agit donc d’un mécanisme flexible pour s’assurer que le problème qui a donné lieu à la plainte est réglé.

Le projet de loi précise par contre que, si un plaignant accepte d’être partie à un accord de conformité, il ne peut intenter un recours à la Cour fédérale dans l’éventualité où il serait en désaccord avec la position du commissaire quant au respect par l’institution de l’accord. De plus, le plaignant doit demander à la Cour fédérale la suspension de toute demande à l’égard d’une question visée par l’accord.

La LLO modernisée doit prévoir un droit de recours judiciaire pour les plaignants faisant partie d’un accord de conformité qui estiment que l’institution fédérale n’a pas respecté en tout ou en partie les termes de l’accord, même si le commissaire croit que l’institution fédérale les a respectés. Un plaignant qui se sent lésé dans ses droits devrait avoir accès à la justice.

ii. Les recours « de novo »

Le projet de loi C-13 permet aux plaignants et aux institutions fédérales de former un recours en révision de toute question dont traite une ordonnance du commissaire. Il permet aussi aux institutions fédérales d’exercer un recours en révision sur le montant d’une sanction pécuniaire, sur les faits qui leur sont reprochés ou sur ces deux aspects.

Il précise que les recours en révision sont des recours « de novo ». Contrairement à une révision judiciaire, le recours « de novo » est entendu et jugé comme une nouvelle affaire, signifiant que l’analyse est refaite, dans tous les cas, sans déférence à celle du commissaire. En effet, si une institution fédérale conteste la décision du commissaire, soit l’ordonnance ou la sanction pécuniaire, la Cour fédérale devra refaire l’analyse ayant mené à sa décision pour déterminer si l’ordonnance en question devrait être rendue ou si la sanction pécuniaire en question devrait être payée.

La nature « de novo » du recours pose problème tant pour les ordonnances que pour les sanctions pécuniaires du commissaire. Elle pourrait semer le doute chez les institutions fédérales quant à l’attention qu’elles doivent porter aux recommandations du commissaire, jusqu’à sa décision de rendre une ordonnance ou d’imposer une sanction pécuniaire, décision qui pourrait ensuite être contestée devant les tribunaux. D’ailleurs, le recours de novo pourrait avoir comme effet d’inciter les institutions fédérales à contester en cour les décisions du commissaire, puisqu’il exigerait une nouvelle analyse qui pourrait revisiter le bien-fondé d’une plainte. De plus, le recours de novo prolonge de manière significative le processus permettant au plaignant d’obtenir une réparation juste et convenable pour la violation de ses droits linguistiques.

Le type de recours proposé par le projet de loi C-13 doit être revu, afin d’accorder une déférence à l’analyse du commissaire, fort d’une expertise accumulée sur cinq décennies. Il pourrait toutefois permettre le dépôt de nouvelles preuves sans que l’affaire ne soit jugée de novo.

6. Les entreprises privées de compétence fédérale : assurer la cohérence

Le projet de loi C-13 édicte la Loi sur l’usage du français au sein des entreprises privées de compétence fédérale (« LUF »). Les entreprises privées de compétence fédérale (« EPCF » ou « entreprises ») comprennent par exemple les banques, les services de transport aérien et maritime, et les entreprises de télécommunication. Le projet de loi étend des droits linguistiques à un plus grand nombre de Canadiens et de Canadiennes en créant de nouvelles obligations pour de telles entreprises envers leurs consommateurs et leurs employés.

Compte tenu de la situation minoritaire du français en Amérique du Nord, il est raisonnable que le projet de loi C-13 mette l’accent sur la nécessité de le protéger et le promouvoir. Des changements au projet de loi sont toutefois nécessaires afin d’assurer une plus grande harmonisation avec la LLO et afin de clarifier des concepts qui sont au cœur de l’application de la LUF .

A. Le régime de la LUF et celui de la LLO doivent être cohérents

Le projet de loi précise que les entreprises assujetties à la LUF ne sont pas celles qui, comme Air Canada ou le Canadien National, sont déjà assujetties à la LLO . Les EPCF auront ainsi des obligations parfois divergentes selon qu’elles sont soumises à une loi plutôt qu’à une autre, y compris certaines entreprises d’un même secteur, telles qu’Air Canada et WestJet. C’est donc dire que le public qu’elles desservent et les employés qui y travaillent auront des droits, voire des recours, différents selon le cas. Les Canadiens et Canadiennes se retrouveront, en fin de compte, dans un environnement linguistique fragmenté et parfois incohérent. De surcroît, ils n’auront pas en vertu de la LUF certaines protections linguistiques clés qu’ils ont en vertu de la LLO .

Une plus grande harmonisation est donc de mise.

i. Les droits des deux minorités linguistiques canadiennes

La LUF a comme objet avoué « de promouvoir et de protéger l’usage du français au sein des entreprises privées de compétence fédérale au Québec » et, à une étape ultérieure, dans les « régions à forte présence francophone ». Elle ne crée des obligations pour les EPCF qu’à l’égard du français. De plus, elle énonce que les droits linguistiques doivent être interprétés d’une façon large et libérale en fonction de leur objet et doivent être interprétés en fonction de leur caractère réparateur. Toutefois, elle ne prévoit pas expressément—contrairement à la LLO modernisée par le projet de loi C-13—qu’ils doivent être interprétés aussi en fonction de la norme de l’égalité réelle.

Il ne fait nul doute que la protection et la promotion du français sont un objectif louable. Mais il ne fait aussi nul doute que codifier la norme de l’égalité réelle et reconnaître des droits législatifs pour les deux collectivités de langues officielles n’entrent pas en conflit avec la protection et la promotion du français.

L’option qu’ont les EPCF du Québec de s’assujettir à la LUF ou à la Charte de la langue française soulève aussi une question qui mérite une attention particulière. Elle aurait pour conséquence que les droits, obligations et recours varieraient en fonction du régime choisi par les EPCF situées au Québec. Le public pourrait ainsi se retrouver dans l’incertitude quant aux droits qu’il peut exercer s’il choisit de faire affaire avec une EPCF ou songe y travailler.

ii. Les distinctions entre les deux régimes

D’abord, pour ce qui est des communications avec le public et la prestation des services, la LUF ne traite pas des droits des voyageurs, contrairement à la LLO . L’article 7 de la LUF énonce de façon générale le droit qu’ont les consommateurs de communiquer en français avec les EPCF. Bien que cet article pourrait être interprété comme incluant les voyageurs, il y aurait lieu de s’en assurer. Même s’il voyage d’une région couverte par la LUF à une région qui ne l’est pas, ce public fait indubitablement partie des « consommateurs » et leurs droits linguistiques doivent donc être protégés.

La LUF ne traite pas non plus des situations où les EPCF recourraient à des tiers pour fournir certains services. Elle n’oblige pas, de façon explicite, les EPCF à veiller à ce que les tiers qui offrent des services au public pour leur compte, ou les tiers qui offrent des services aux voyageurs, satisfassent aux mêmes exigences linguistiques. Il est donc important que la LUF imite la LLO en ce sens, et prévoie une disposition qui précise les obligations des EPCF lorsqu’elles ont recours à des tiers.

Enfin, la LUF , contrairement à la LLO , ne fait aucune mention de certaines composantes de la communication des EPCF avec le public, telles que la signalisation et l’offre active. L’absence de l’offre active est une lacune particulièrement significative. L’obligation de faire l’offre active des services et communications aux consommateurs revêt une importance capitale, car il est crucial que ceux-ci soient informés de leurs droits linguistiques, surtout étant donné l’application fragmentée des obligations des EPCF selon qu’elles sont assujetties à la LUF ou à la LLO .

B. Des concepts clés restent à être clarifiés

L’application de la LUF dépend actuellement de la prise d’un règlement définissant des concepts pourtant clés à son application. Certaines définitions devraient être incorporées à même la LUF , alors que d’autres devraient suivre dans un règlement édicté dans les plus brefs délais.

i. Les droits des « consommateurs »

La LUF crée un droit pour les « consommateurs » de communiquer en français avec une EPCF. Or, ce terme, qui représente pourtant une catégorie importante de titulaires de droits dans la LUF , n’est pas défini. La LUF prévoit qu’il peut être défini par règlement. Le respect des droits des consommateurs ne devrait toutefois pas dépendre d’un règlement, ni l’attendre. La LUF doit donc contenir la définition du terme, pour ainsi garantir les droits des consommateurs de manière explicite et certaine, et ce, dès son entrée en vigueur.

Qui plus est, la définition du terme « consommateur » devrait viser l’ensemble du public. Une telle définition assurerait une plus grande cohérence entre les droits du public prévus par la LLO et ceux de ce même public consommateur à l’égard des EPCF assujetties à la LUF . Il serait en effet peu souhaitable qu’un membre du public puisse communiquer en français auprès d’une EPCF assujettie à la LLO et non auprès d’une EPCF assujettie à la LUF , au seul motif qu’il ne soit pas considéré comme un « consommateur » pour les fins de sa communication. Restreindre la définition de « consommateur » serait inopportun.

ii. Les droits des « employés »

La LUF prévoit que le terme « employé » peut aussi être défini par règlement. De même que le terme « consommateur », il devrait plutôt être défini dans la LUF pour faire en sorte que les employés des EPCF connaissent leurs droits, et les employeurs leurs obligations, dès l’entrée en vigueur de la LUF .

Dans l’éventualité où il serait nécessaire de définir « employés », pour les fins de la LUF , ceux-ci devraient représenter la même catégorie de personnes qui sont considérées être des « employés » pour les fins de la partie V de la LLO , assurant ainsi une cohérence entre les deux lois.

iii. Les « régions à forte présence francophone » et les « seuils d’employés »

Certaines notions devront néanmoins être définies par règlement. C’est le cas des « régions à forte présence francophone » et des « seuils d’employés ».

La LUF prévoit que le gouvernement, lorsqu’il définit par règlement une « région à forte présence francophone », peut tenir compte de tout critère qu’il estime approprié, notamment le nombre de francophones dans une région, le nombre de francophones dans une région par rapport à la population totale de la région, et l’épanouissement et la spécificité des minorités francophones.

Alors que les deux premiers critères sont quantitatifs, le troisième est qualitatif. Il importe que ce dernier occupe une place centrale dans la définition des régions à forte présence francophone étant donné que les collectivités de langue française au Canada sont, numériquement, en situation minoritaire. De plus, il est souhaitable qu’il y ait une révision périodique de la désignation des régions afin de donner à la LUF la souplesse voulue pour refléter l’évolution de la demande de service à l’échelle du pays.

La définition du « seuil d’employés », pour sa part, revêt une importance particulière parce que ce seuil viendra limiter l’application de la LUF à certaines EPCF.

Le gouvernement devrait envisager de fixer un seuil peu élevé d’employés pour les fins de l’application de la LUF aux EPCF, afin que le régime puisse effectivement desservir un plus grand nombre de Canadiens et de Canadiennes.

Dans tous les cas, le gouvernement devrait s’engager à édicter un règlement dans les plus brefs délais pour définir ces notions clés dont l’application du régime dépend.

iv. Les exemptions de certaines EPCF par règlement

Selon le projet de loi C-13, le gouvernement peut exempter, par règlement, des EPCF de l’application de toute disposition de la LUF ou de ses règlements, et ce, « pour toute raison ». Lui donner ainsi carte blanche a pour conséquence que les droits du public et des employés deviennent incertains et imprévisibles. Toute exemption d’une EPCF, si elle est nécessaire, doit être inscrite et justifiée dans le libellé de la LUF , et non adoptée par voie réglementaire.

v. Les droits des employés en déplacement

Notons enfin que la LUF ne traite pas des employés des EPCF qui, dans le cadre de leur travail, doivent se déplacer entre le Québec (ou une région à forte présence francophone) et une région non visée par la LUF . Il serait opportun de clarifier la protection qu’ont ces employés en vertu de la LUF .

7. Une modernisation complète est à portée de main

Le projet de loi C-13, rappelons-le, marque un véritable progrès. L’analyse qu’en fait le commissaire l’amène néanmoins à faire des recommandations qui touchent la gouvernance des langues officielles, les obligations des institutions fédérales et des entreprises privées de compétence fédérale et les pouvoirs du commissaire.

À la lumière de ce qui précède, le commissaire note que des enjeux récurrents émergent de sa lecture du projet de loi C-13 :

• Les incohérences entre diverses parties et dispositions de la LLO , ainsi qu’entre la LLO et la LUF ;
• La latitude accordée aux institutions fédérales dans le respect de leurs obligations;
• Les inefficacités dans l’exercice des pouvoirs de certaines institutions fédérales clés;
• La déficience de mesures de reddition de compte;
• L’insuffisance de dialogue avec les communautés de langue officielle en situation minoritaire;
• L’imprécision de certains termes et notions clés.

Ces enjeux suggèrent que la vision qui sous-tend le projet de loi C-13 pose trop souvent un regard timide sur l’expérience des cinquante dernières années, laquelle témoigne des facteurs qui ont nui à l’atteinte des objectifs de la LLO , mais qui témoigne aussi des conditions préalables à la réalisation de progrès notables et durables.

En soumettant ses recommandations, le commissaire souhaite ardemment contribuer à ce que le projet de loi C-13 marque un jalon historique pour les langues officielles et les communautés qui les parlent. Il est ainsi primordial que cette réforme des droits linguistiques—laquelle marque un tournant majeur dans l’histoire des langues officielles—soit adoptée sans délai.

Annexe A : Exemples de libellés afin d’accompagner certaines recommandations du mémoire

La présente annexe vise à proposer des libellés pour certaines recommandations contenues au mémoire afin de nourrir la réflexion des parlementaires. Le commissaire tient à préciser que ses recommandations dans le corps du mémoire demeurent la pièce maîtresse de son positionnement sur le projet de loi C-13.

Annexe B : Recommandations additionnelles d’amendements au projet de loi C-13