Rapport spécial au Parlement : Une approche fondée sur des principes pour la modernisation du Règlement sur les langues officielles — communications avec le public et prestation des services

i. Règlement sur les langues officielles — communications avec le public et prestation des services

La Loi constitutionnelle de 1867 et la Charte canadienne des droits et libertés (la Charte) reconnaissent et protègent les valeurs fondamentales de la société canadienne, notamment le respect des droits linguistiques et la reconnaissance du statut égal du français et de l’anglais dans les institutions du Parlement et du gouvernement du Canada. Les droits linguistiques ont un caractère réparateur, et la Charte mentionne la possibilité de renforcer les droits linguistiques en donnant au Parlement et aux assemblées législatives provinciales un rôle dans « la progression vers l’égalité de statut ou d’usage du français et de l’anglais^{Note de bas de page 3} ». En d’autres mots, les lois, les règlements et les programmes gouvernementaux doivent tendre vers cet objectif d’égalité réelle.

La Cour suprême du Canada a reconnu que les droits linguistiques sont un type particulier de droits qui doivent, dans tous les cas, être interprétés à la lumière de leur objet et de façon compatible avec le maintien et l’épanouissement des communautés de langue officielle en situation minoritaire. Afin d’assurer la pleine mise en œuvre des droits linguistiques prévus par la Charte, le Parlement a révisé la Loi sur les langues officielles (la Loi) en 1988. Le droit fondamental du public de communiquer avec les institutions fédérales et d’en recevoir les services dans l’une ou l’autre des langues officielles est mis en œuvre par le Règlement sur les langues officielles — communications avec le public et prestation des services (le Règlement).

ii. Historique des faits marquants

Septembre 1988 :

La Loi révisée est promulguée.

Avril 1989 :

Dans son rapport annuel de 1988, le commissaire aux langues officielles, D’Iberville Fortier, recommande qu’un règlement reflétant la lettre et l’esprit de la Loi soit rapidement élaboré et adopté.

Nous souhaitons que les règlements qui […] complètent [la Loi] s’inspirent de la même largeur de vues. II ne sert à rien d’édicter de généreux principes si une interprétation mesquine doit régir leur application^{Note de bas de page 1}.

Octobre 1990 :

Dans le Rapport spécial présenté au Parlement en vertu de l’article 67 de la Loi sur les langues officielles au sujet du dépôt des avant-projets de réglementation et plus particulièrement de l’avant-projet de règlement sur les communications avec le public et la prestation des services du commissaire Fortier, le premier rapport spécial de l’histoire du Commissariat aux langues officielles (le Commissariat),

le commissaire aux langues officielles, par ce rapport spécial, demande une fois de plus au gouvernement, avec la plus vive insistance, le dépôt immédiat de l’avant-projet de règlement touchant les communications avec le public et la prestation de services, ainsi que le dépôt subséquent, en toute diligence, de l’ensemble de la réglementation requise par la Loi. Il prie respectueusement le Parlement de prendre toute mesure en son pouvoir pour atteindre cet objectif^{Note de bas de page 4}.

Novembre 1990 :

Le Règlement provisoire est déposé au Parlement.

1991 :

Dans son rapport annuel de 1990,

le commissaire [Fortier] qualifia cet avant-projet d’équitable, estimant que les deux majorités linguistiques bénéficieraient d’un traitement identique et que les deux minorités auraient accès aux mêmes services dans les mêmes circonstances. Il le jugea également raisonnable [pourtant] le critère proposé pour définir la « demande importante », reposant dans un grand nombre de cas sur le pourcentage de la population minoritaire par rapport à la population totale, établit des différences injustifiées entre des collectivités minoritaires de taille équivalente; seuls des indicateurs fondés sur des nombres absolus devraient donc être retenus […] La gamme des services clés devrait [également] être étendue aux organismes qui présentent, selon les régions, un intérêt particulier pour le développement des communautés minoritaires^{Note de bas de page 5}.

Decembre 1991 :

Le gouverneur en conseil adopte officiellement le Règlement.

1992-1994 :

Le Règlement entre en vigueur.

1999 :

L’arrêt Beaulac de la Cour suprême du Canada confirme que les droits linguistiques doivent être interprétés de manière large et libérale, c’est-à-dire qu’ils « doivent, dans tous les cas, être interprétés en fonction de leur objet, de façon compatible avec le maintien et l'épanouissement des collectivités de langue officielle au Canada », ainsi que le caractère réparateur de ces droits. La Cour suprême réaffirme que le « principe de l’égalité réelle a une signification. Il signifie notamment que les droits linguistiques de nature institutionnelle exigent des mesures gouvernementales pour leur mise en œuvre et créent, en conséquence, des obligations pour l’État^{Note de bas de page 6}. »

2005 :

La commissaire aux langues officielles, Dyane Adam, lance une consultation pancanadienne sur le Règlement.

2006 :

Dans son rapport annuel de 2005-2006, la commissaire Adam recommande au président du Conseil du Trésor qu’il « modernise le [Règlement] de façon à permettre aux Canadiennes et aux Canadiens de recevoir des services de qualité égale dans la langue officielle de leur choix^{Note de bas de page 7}. »

2007 :

Une disposition du Règlement est jugée inconstitutionnelle dans la décision rendue par la Cour fédérale dans la cause Doucet c. Canada (2004). La commissaire Adam recommande de procéder à une révision importante, mais les modifications subséquentes sont mineures. Les obligations linguistiques de la Gendarmerie royale du Canada n’étaient pas fondées sur les voyageurs qui empruntaient la route Transcanadienne, mais sur la population locale près d’Amherst, en Nouvelle-Écosse. La révision des critères relatifs à une demande importante a été limitée à cette partie de la Transcanadienne.

2009 :

La Cour suprême du Canada confirme dans le jugement DesRochers c. Canada que, pour réaliser l’égalité linguistique, le gouvernement peut avoir à offrir des services dont le contenu est distinct. Il faut tenir compte de la nature du service en question et de son objet afin de déterminer ce qui est nécessaire pour chaque communauté de langue officielle^{Note de bas de page 8}.

2010 :

Maria Chaput, sénatrice, dépose le projet de loi S-220. Il s’agit de la première de plusieurs versions, qui comprendront ultérieurement les projets de loi S-211, S-205 et S-209, ce dernier ayant été déposé par la sénatrice Claudette Tardif. Entre autres, le projet de loi vise à redéfinir la façon dont les populations de la minorité francophone et anglophone sont calculées ainsi qu’à exiger que le gouvernement tienne compte « de la spécificité, notamment de la vitalité institutionnelle, de la population de la minorité francophone ou anglophone de la région desservie » dans le cadre de la désignation des points de service bilingues. Maintenant parrainé par la sénatrice Raymonde Gagné (la sénatrice Chaput a pris sa retraite en 2016 et la sénatrice Tardif en 2018), le projet de loi S-209 a franchi l’étape de la deuxième lecture et a été soumis au Comité sénatorial permanent des langues officielles^{Note de bas de page 9}.

Février 2015 :

La Société franco-manitobaine intente un recours judiciaire. La Société demande à la Cour fédérale de déclarer une disposition du Règlement contraire à l’article 20 de la Charte et à plusieurs dispositions de la Loi ainsi que d’exiger que le gouvernement modifie le Règlement. La Société affirme que la définition de « francophone » comprise dans le Règlement est indûment restrictive et que le recours à des seuils numériques formels est incompatible avec les objectifs de la Loi. La Cour a suspendu l’instance jusqu’à l’automne 2018.

Avril 2015 :

Le commissaire aux langues officielles, Graham Fraser, soumet un mémoire au Comité sénatorial permanent des langues officielles à l’appui du projet de loi S-205 d’alors : Loi modifiant la Loi sur les langues officielles (communications et services destinés au public)^{Note de bas de page 10}.

Mai 2016 :

Dans son rapport annuel de 2015-2016, le commissaire Fraser recommande « au Conseil du Trésor d’entreprendre […] en consultation avec les communautés de langue officielle, une évaluation de l’efficacité de ses principes et de ses directives en vue de la mise en œuvre de la partie IV de la Loi sur les langues officielles [et] au Parlement d’accorder au projet de loi S-209 la priorité nécessaire^{Note de bas de page 11}. »

Novembre 2016 :

Le président du Conseil du Trésor et la ministre du Patrimoine canadien annoncent que le Règlement sera révisé, qu’une nouvelle version sera adoptée au printemps 2019 et que le gouvernement impose « un moratoire sur les bureaux qui devaient perdre leur statut bilingue^{Note de bas de page 12}. »

i. Favoriser une plus grande accessibilité à des services de qualité égale dans les deux langues officielles

Le nouveau règlement devrait mettre l’accent sur l’accessibilité à des services de qualité égale et de façon à atteindre les communautés de langue officielle dans leur milieu. Un tel principe prévoit que les services doivent, dans certains cas, être fournis à plus d’un bureau et à proximité des communautés.

Comme il est mentionné précédemment, le Règlement actuel ne précise pas la façon dont les services doivent être offerts afin de respecter les exigences en matière d’accessibilité et de qualité égale prévues par la Loi, la Charte et la jurisprudence. En d’autres termes, le Règlement n’établit pas de normes d’accessibilité ou de qualité de service. Le gouvernement fédéral a plutôt recours à des politiques et à des directives pour traiter de ces aspects.

En termes concrets, pour mettre ce principe en œuvre, la version modernisée du Règlement devrait chercher à :

• intégrer dans son texte les concepts énoncés dans la Politique sur les langues officielles, la Directive sur les langues officielles pour les communications et services et la Directive sur l’application du Règlement sur les langues officielles – communications avec le public et prestation des services du Secrétariat du Conseil du Trésor (SCT) (par exemple les concepts d’offre active, de services clés, de bureau, de principe de la proportionnalité ainsi que de clientèle restreinte et identifiable);
• réviser et élargir la liste des services clés et des services toujours offerts dans les deux langues officielles selon la vocation du bureau pour veiller à ce que les communautés de langue officielle reçoivent les services qui sont importants pour elles dans leur langue (par exemple les services de recherche et de sauvetage ainsi que la signalisation d’urgence);
• tenir compte des besoins et de la spécificité de la communauté de langue officielle au moment de déterminer l’emplacement des bureaux conformément au principe de la proportionnalité. Lorsqu’un nombre limité de bureaux doivent offrir des services dans les deux langues officielles à l’intérieur d’une zone de service donnée, ces bureaux devraient être situés dans des lieux accessibles à la communauté et à ses membres;
• réviser et étendre le droit à des services dans les deux langues officielles (p. ex. les services sur les vols d’Air Canada, dans les gares de VIA Rail et dans les aéroports ainsi que les services fournis par la Gendarmerie royale du Canada sur la Transcanadienne) pour accroître l’uniformité des droits linguistiques des voyageurs et des membres du public;
• établir des normes de prestation de services pour s'assurer que les services fournis en personne et grâce à l'utilisation de la technologie sont également accessibles, de qualité égale et fournis rapidement et efficacement dans les deux langues officielles (par exemple emplacements et moyens de prestation des points de service, délais d'attente, transfert des clients le cas échéant, etc.); et
• mener des examens officiels (p. ex. tous les dix ou quinze ans) pour garantir que le Règlement reflète les réalités actuelles.

ii. Viser l’atteinte de l’égalité réelle en tenant compte de la spécificité des communautés de langue officielle

La Cour suprême du Canada a défini le principe de l’égalité réelle dans plusieurs décisions, notamment celles rendues dans les affaires Beaulac et DesRochers. Pour l’essentiel, le concept d’égalité réelle reconnaît que les besoins des membres de différentes communautés de langue officielle peuvent ne pas être les mêmes et qu’une demande de services dans la langue officielle de la minorité linguistique ne devrait pas être considérée comme une demande d’accommodement. La Grille d’analyse (égalité réelle) du SCT indique que :

L’égalité réelle est réalisée lorsque l’on prend en considération, là où cela est nécessaire, des différences dans les caractéristiques et les circonstances de la communauté minoritaire, en offrant des services avec un contenu distinct ou au moyen d’un mode de prestation différent afin d’assurer que la minorité reçoive les services de la même qualité que la majorité.

Une nouvelle réglementation devrait donc viser la mise en œuvre du principe de l’égalité réelle tel que le définissent les tribunaux. Pour ce faire, au moment de la détermination des modes de prestation de services et de programmes, le gouvernement fédéral doit tenir compte des besoins et de la spécificité des communautés de langue officielle dont les membres ont le droit d’être servis dans la langue officielle de leur choix.

En termes concrets, pour mettre ce principe en œuvre, la version modernisée du Règlement devrait chercher à :

• élargir la définition de la population en situation minoritaire établie conformément au critère de la première langue officielle parlée (PLOP) pour faire en sorte qu’elle englobe les personnes qui parlent la langue officielle minoritaire régulièrement à la maison et qu’elle reflète davantage les situations sociolinguistique et démographique des communautés de langue officielle et de leurs membres qui s’y identifient;
• examiner des critères qualitatifs ainsi que la spécificité des communautés de langue officielle (par exemple les indicateurs de la vitalité institutionnelle comme la présence de services sociaux, culturels et économiques, d’autres services gouvernementaux et de services dans les domaines de l’éducation et de la santé) au lieu de seulement tenir compte de critères numériques pour déterminer si la demande est importante;
• réduire à 200 personnes la taille minimale requise pour les populations en situation minoritaire et éliminer toute exigence d’atteindre un seuil de 5 % de la population majoritaire afin que la distinction entre les régions métropolitaines de recensement et les subdivisions de recensement ne soit plus nécessaire et que les sept règles démographiques déterminant la demande importante soient simplifiées (c'est-à-dire qu'il n'y aurait plus besoin de calculs qui exigent que la population linguistique minoritaire représente au moins 5 ou 30 % de la population); et
• harmoniser son application avec les obligations, le cas échéant, des bureaux municipaux et provinciaux en ce qui concerne la prestation de services dans la langue officielle de la minorité linguistique, c’est-à-dire que, si des services municipaux ou provinciaux sont offerts dans la langue officielle de la minorité linguistique, les services fédéraux devraient également être fournis dans cette langue, peu importe le contexte démographique.

iii. Prendre en compte le caractère réparateur des droits linguistiques, notamment le fait que ces droits ont pour objet de remédier à l’érosion progressive des communautés de langue officielle

Depuis l’arrêt Beaulac, la Cour suprême du Canada reconnaît que le caractère réparateur des droits linguistiques ne fait pas de doute.

Ce principe représente la nécessité de corriger des inégalités au sein de la société et de promouvoir la justice entre les groupes. Il cherche à protéger la viabilité de certains groupes et de leur culture, qui peut être menacée par la culture dominante, ce qui peut entraîner des injustices. Dans un tel contexte, les droits linguistiques visent à corriger ces inégalités et injustices en atténuant la vulnérabilité des cultures minoritaires et en assurant aux membres des groupes minoritaires des chances égales à celles des membres des groupes majoritaires. Des structures doivent également être mises en place par les gouvernements pour permettre aux langues et aux cultures de la minorité non seulement d’exister, mais de se développer et de s’épanouir dans des conditions similaires à celles de la majorité.

Le Règlement actuel ne tient pas compte de ces incidences importantes sur l’état des langues officielles chez les minorités linguistiques ainsi que sur le développement et la vitalité des communautés de langue officielle. Si les services sont offerts dans la langue officielle de la minorité linguistique, cette langue est amenée dans la sphère publique, ce qui lui confère un statut et une légitimité qui permet à la communauté de se développer et de s’épanouir plutôt que d’être assimilée.

Une nouvelle réglementation devrait également favoriser la vitalité et le développement des communautés de langue officielle. Dans le cadre d’un tel principe, la demande importante devrait non seulement être définie en fonction des critères qualitatifs susmentionnés, mais aussi en fonction de critères quantitatifs.

En termes concrets, pour mettre ce principe en œuvre, la version modernisée du Règlement devrait chercher à :

• reconnaître l’importance symbolique de la présence des institutions du gouvernement fédéral dans toute communauté de langue officielle donnée;
• éliminer toute exigence selon laquelle une population de langue officielle en situation minoritaire doit constituer une certaine proportion de la population en situation majoritaire pour obtenir des services dans sa langue, c’est-à-dire que les bureaux des institutions fédérales devraient être tenus de servir les communautés de langue officielle là où elles se trouvent, peu importe leur taille relative par rapport à celle de la population totale de la région servie par les bureaux;
• reconnaître, comme membres de la population en situation minoritaire, les enfants des couples exogames ainsi que ceux dont la langue maternelle est celle de la communauté de langue officielle en situation minoritaire, même s’ils ne peuvent pas parler cette langue en raison de mécanismes d’assimilation;
• favoriser une mise en œuvre holistique plutôt que compartimentée de la Loi, ce qui comprend une mise en œuvre cohérente et efficace des diverses parties de la Loi, particulièrement des parties IV, V et VII de la Loi. En d’autres mots, les droits prévus à la partie IV de la Loi doivent être considérés comme une partie d’un tout (l’ensemble de la Loi). Ils visent les mêmes objectifs : l’égalité des deux langues officielles ainsi que le développement et l’épanouissement des communautés de langue officielle en situation minoritaire. En 1992, le gouvernement a reconnu la relation entre le Règlement et la partie VII de la Loi dans le résumé de l’étude d’impact de la réglementation : « De plus, le Règlement est une expression concrète de l’engagement du gouvernement à appuyer le développement des minorités francophones et anglophones, engagement énoncé à la partie VII de la Loi sur les langues officielles^{Note de bas de page 22}. »;
• éviter des situations incohérentes, par exemple lorsqu’une communauté de langue officielle en situation minoritaire peut obtenir des fonds d’une institution fédérale pour créer et gérer un centre communautaire (partie VII) alors qu’elle n’a pas accès à des services dans la langue officielle de la minorité linguistique au bureau de poste du quartier (partie IV).

iv. Mettre de l’avant des mesures d’incitation pour que les services dans les deux langues officielles soient effectivement assurés par les institutions fédérales

Il est parfaitement normal que les bureaux des institutions fédérales tiennent compte de leur mandat et de leurs exigences opérationnelles dans la conception et la prestation de leurs services. Cependant, ce principe vise à adopter, conformément à l’article 33 de la Loi, des mesures d’incitation accrues qui encourageront ces bureaux à offrir effectivement des services améliorés et efficaces.

Par exemple, le Règlement actuel établit le nombre minimum de bureaux qui doivent fournir des services dans les deux langues officielles dans un lieu donné. Il s’agit, en quelque sorte, du « bâton » que le SCT utilise pour amener les institutions fédérales à respecter leurs obligations. Il convient maintenant d’offrir une « carotte » ou des mesures d’incitation pour favoriser la prise en compte des besoins des communautés de langue officielle et de leurs membres au moment de la conception et de la prestation des services.

En termes concrets, pour mettre ce principe en œuvre, la version modernisée du Règlement devrait chercher à :

• favoriser de manière active, auprès du public, la communication des informations et la prestation des services dans les deux langues officielles en ce qui concerne les bureaux et les installations des institutions fédérales;
• définir les mesures d’incitation qui pourraient être prises;
• créer un système pour encourager les institutions fédérales à fournir des services dans les deux langues officielles qui pourrait comprendre les éléments suivants :
  • amélioration de l’accessibilité des services;
  • mise en œuvre de l’offre active;
  • prestation de services de qualité égale;
  • prestation de services grâce à la technologie;
  • restructuration des bureaux et des services;
  • prestation des services par l’entremise des tiers.
• encourager les bureaux des institutions fédérales à faire la promotion des services bilingues disponibles auprès du public et des communautés de langue officielle, à fournir des services dans les deux langues officielles, à déterminer si ces services répondent aux besoins des communautés de langue officielle et à mettre en place des mécanismes de consultation avec ces communautés pour obtenir leur rétroaction.

v. S’inscrire dans une approche réglementaire claire et simplifiée

L’une des principales préoccupations exprimées par les communautés de langue officielle et le public au cours des années est au sujet de la complexité élevée du Règlement qui rend sa compréhension difficile. Par conséquent, les membres du public ne savent pas où et comment ils peuvent recevoir un service dans leur langue. La situation est d’autant plus compliquée que les voyageurs peuvent acquérir ou perdre leur droit d’être servis dans la langue officielle de leur choix au cours d’un même voyage.

Le renouvellement du Règlement constitue une occasion de simplifier le cadre réglementaire actuel dans le but de permettre aux Canadiens de mieux comprendre leurs droits et de les exercer plus facilement.

En termes concrets, pour mettre ce principe en œuvre, la version modernisée du Règlement devrait chercher à :

• réduire le nombre et la complexité des règles démographiques qui définissent la demande importante;
• rendre possible des calculs fondés sur une seule unité géographique et non sur les régions métropolitaines de recensement et les subdivisions de recensement;
• améliorer la cohérence des services fournis aux communautés de langue officielle ayant des populations similaires, c’est-à-dire que les communautés de langue officielle de taille similaire devraient être servies de la même manière dans leur langue, peu importe les circonstances historiques et la proportion qu’elles représentent par rapport à la population en situation majoritaire;
• fournir les services du gouvernement fédéral dans les deux langues officielles où la même obligation existe aux niveaux gouvernementaux provincial ou municipal;
• fournir des services bilingues plus uniformes et plus accessibles au public voyageur (par exemple une présomption de la demande importante le long de la Transcanadienne) et harmoniser les droits des voyageurs aériens, dans la mesure du possible, de sorte qu'un voyageur n’acquière pas ou ne perde pas de droits linguistiques au cours d’un même voyage.

Je crois que l’adoption d’une approche fondée sur des principes pour la modernisation du Règlement est essentielle afin de mettre en place un cadre réglementaire durable et fidèle aux valeurs fondamentales exprimées dans la Loi et la Charte.