Modernisation de la Loi sur les langues officielles - Vision du commissaire

 

« Je crois que le Canada doit demeurer un chef de file et un phare en matière de dualité linguistique et d’appui aux communautés de langue officielle en situation minoritaire »Note de fin de texte 1

Raymond Théberge, commissaire aux langues officielles
 

Aperçu des transformations qui ont caractérisé la Loi sur les langues officielles

La première Loi sur les langues officielles a été adoptée à l’unanimité en juillet 1969 et est entrée en vigueur le 7 septembre suivant. Dix-neuf ans plus tard, une nouvelle Loi a été adoptée en juillet 1988 et est entrée en vigueur le 15 septembre de cette même année. Outre une modification à la partie VII en 2005, la Loi n’a donc pas été soumise à un examen approfondi depuis 1988.

Après cinq décennies, il est possible de constater que la dualité linguistique fait partie de l’histoire nationale du Canada et que la Loi a grandement contribué à sa progression. Toutefois, il est important de rappeler que cette valeur canadienne n’a pas toujours fait l’objet d’un consensus populaire.

La Loi de 1969 et celle de 1988 répondaient à des contextes et à des réalités sociales qui leur étaient propres. En effet, les auteurs de la Loi de 1969 avaient pour objectif de renforcer l’unité nationale à travers une affirmation de l’égalité de statut du français et de l’anglais, de l’accès aux services fédéraux dans ces deux langues ainsi que des chances des chances d’emploi et d’avancement des francophones et des anglophones à l’administration fédérale canadienneNote de fin de texte 2. Le gouvernement d’alors avait endossé l’esprit des recommandations de la Commission royale d'enquête sur le bilinguisme et le biculturalisme en faisant du français et de l’anglais les langues officielles du paysNote de fin de texte 3. Le droit d’être entendu par les tribunaux fédérauxNote de fin de texte 4 ainsi que celui de communiquer avec le gouvernement fédéral et d’en recevoir les services dans la langue officielle de son choixNote de fin de texte 5 avaient leur place officielle dans cette première Loi.

Des résolutions, des politiques et des mesures réglementaires en matière linguistique ont suivi, y compris : la Résolution sur les langues officielles dans la fonction publique du CanadaNote de fin de texte 6, adoptée par le Parlement en 1973, qui visait à équilibrer les possibilités d’accès aux postes de l’administration fédérale et à permettre à ses employés de travailler dans la langue officielle de leur choix; le Règlement sur l’emballage et l’étiquetage des produits de consommationNote de fin de texte 7, entré en vigueur en 1974, qui prévoyait que certaines informations sur un produit donné devaient y figurer en français et en anglais; ainsi que le document de politique gouvernementale  Un choix nationalNote de fin de texte 8, publié en 1977, qui exposait les raisons historiques de la politique linguistique du pays et qui faisait le bilan de son application. En 1982, la Charte canadienne des droits et libertés a constitutionnalisé l’égalité de statut des deux langues officielles et les droits linguistiques, y compris le droit en matière d’éducation des communautés de langue officielle en situation minoritaireNote de fin de texte 9. Ces mesures cherchaient collectivement à mettre fin à plus d’un siècle de débats et d’ambiguïtés à savoir si le Canada était un pays anglophone avec une francophonie limitée au Québec ou un pays bilingue où il y aurait assez d’espace pour que deux langues officielles puissent s’épanouir dans tous les coins du paysNote de fin de texte 10.

L’adoption de la Loi sur les langues officielles en 1969 et les années qui ont suivies ont ainsi permis de réaliser d’importants progrès sur le plan linguistique et identitaire canadien. Pourtant, à cette époque, cette loi fédérale avait encore une portée relativement limitée qui se résumait au droit du public de communiquer avec l’État fédéral et d’en recevoir les services dans l’une ou l’autre langue officielleNote de fin de texte 11.

C’est dans ce contexte que la Loi sur les langues officielles de 1988 est venue donner un nouvel élan à la dualité linguistique,notamment en cristallisant les droits en matière de langue de travail et en reconnaissant l’importance de la promotion du français et de l’anglais ainsi que de l’épanouissement des communautés de langue officielle en situation minoritaire. En effet, l’ajout à la Loi de la partie VII tentait, en partie, de pallier les défis démographiques vécus par ces communautésNote de fin de texte 12 ainsi que de leur offrir un appui à la lumière de l’introduction de l’Accord du lac Meech en 1987, qui aurait modifié la Constitution canadienne et reconnu le Québec comme « société distincte » au sein du CanadaNote de fin de texte 13. Constituant le prolongement des garanties linguistiques constitutionnelles enchâssées dans la Charte canadienne des droits et libertés en 1982 et jouissant d’un statut quasi constitutionnelNote de fin de texte 14, la Loi de 1988 a élargi considérablement la portée de la dualité linguistique.

La dernière avancée importante a eu lieu en 2005, lorsque des obligations pour mettre en œuvre l’engagement prévu à la partie VII de la Loi ont été ajoutées, rendant cette partie justiciableNote de fin de texte 15. Cela signifie qu’elle impose maintenant des obligations précises aux institutions fédérales et permet la possibilité d’intenter un recours judiciaire en cas de manquement à ces obligations. À la suite de ces modifications, les institutions fédérales sont maintenant tenues de prendre des mesures positives pour favoriser le développement des communautés de langue officielle en situation minoritaire et de promouvoir la pleine reconnaissance et l’usage des deux langues officielles dans la société canadienne.

Ce cheminement législatif a consolidé et codifié les assises juridiques sur lesquelles repose la dualité linguistique canadienne. Le défi aujourd’hui consiste à poursuivre une mise en œuvre intégrale de la Loi pour y donner son plein effet. À la lumière de son expérience et du contexte contemporain, le Commissariat aux langues officielles est d’avis que cela ne peut être accompli sans y apporter des modifications majeures et structurelles.

Pourquoi moderniser la Loi sur les langues officielles?

Encore aujourd’hui, des questions subsistent à travers le pays quant à l’importance à accorder à la dualité linguistique en tant que valeur canadienne. Malgré le statut constitutionnel du français et de l’anglais et les avancées jurisprudentielles importantes sur le plan des droits linguistiques au fil des années, la pérennité des langues officielles au Canada est à la merci des priorités changeantes du gouvernement au pouvoir. C’est pourquoi la modernisation de la Loi est l’occasion de redonner un nouveau souffle à la dualité linguistique, tant pour préserver ses acquis que pour assurer sa progression continue.

Déjà, à l’occasion du 40e anniversaire de la Loi sur les langues officielles, en 2009, le commissaire aux langues officielles Graham Fraser avait constaté un plafonnement de sa mise en œuvre. À ce moment-là, il faisait état de la lenteur du progrès accompli depuis plusieurs années en matière de bilinguisme institutionnel au sein de l’administration fédérale :

« D’une part, les services publics ne sont toujours pas offerts automatiquement dans les deux langues partout dans les bureaux désignés bilingues et, d’autre part, la situation en ce qui a trait à la langue de travail stagne. Par ailleurs, le problème de la sous-représentation chronique des anglophones dans la fonction publique fédérale au Québec persiste. Les compressions trop fréquentes et le manque continu de leadership inquiètentNote de fin de texte 16. »

Prononcés il y a maintenant une décennie, ces propos sont toujours aussi pertinents. Ce plafonnement a également eu d’autres conséquences importantes, particulièrement sur le développement des communautés de langue officielle en situation minoritaire.

Alors que des progrès importants ont été accomplis, plusieurs enjeux récurrents font toujours obstacle à la pleine réalisation des objectifs de la Loi. Après près de 50 ans, l’expérience du Commissariat a révélé que, de façon générale, les dispositions de la Loi sont appliquées de manière fragmentée par les institutions fédérales. Plusieurs raisons peuvent expliquer cette application parcellaire de la Loi, telles que l’ambiguïté et les difficultés d’application de certaines de ses dispositions – notamment celles qui reposent sur des divisions géographiques datant de près de 40 ans. Au-delà de ces considérations, la Loi pourrait comprendre de nouvelles dispositions afin d’inclure des éléments qui ont échappé aux rédacteurs de la Loi de 1988.

Qui plus est, le commissaire actuel, Raymond Théberge, est d’avis qu’une modernisation de la Loi s’impose, puisque plusieurs changements ont marqué la société canadienne depuis le dernier examen majeur à la fin des années 1980. Les changements démographiques et identitaires ou encore la place croissante des nouvelles technologies dans les communications et la prestation des services du gouvernement fédéral en sont de bons exemples. À eux seuls, ces changements témoignent du réel besoin de moderniser la Loi afin qu’elle continue d’être un outil efficace pour la protection et la promotion de la dualité linguistique au Canada.

Plus qu’une simple mise à jour, la modernisation de la Loi doit ainsi mener à des résultats qui auront des effets réels et tangibles sur l’égalité de statut et d’usage du français et de l’anglais dans la société canadienne ainsi que sur la vitalité des communautés de langue officielle en situation minoritaire. Le Canada a besoin d’une Loi moderne qui appartient à la réalité de la génération actuelle et des générations futures, et cela ne peut être réglé que par voie législative et réglementaire.

La vision du commissaire aux langues officielles : vers une Loi actuelle, dynamique et robuste

Alors que la société canadienne se tourne résolument vers l’avenir, il va sans dire que la Loi sur les langues officielles doit faire de même. La dernière refonte majeure de la Loi remonte à loin, bien avant Internet, les médias sociaux et la naissance de la jeunesse actuelle. Les jeunes d’aujourd’hui imaginent un pays où il sera désormais normal de vivre en français et en anglais et ils ont une soif de connaître la culture de l’autre. Ils sont d’avis que le gouvernement fédéral doit affirmer un leadership continu dans la concrétisation de cette idée. Incontestablement, la Loi de 1988 a vieilli et les nouvelles générations ne peuvent s’y retrouver.

Dans le cadre des consultations menées par le Commissariat au sujet de la modernisation de la Loi au cours du printemps et de l’été 2018, plusieurs intervenants ont exprimé la nécessité que la Loi modernisée soit conçue de manière à être appliquée dans sa totalité. Ils ont soulevé qu’une application coordonnée des parties de la Loi aura une incidence positive sur l’ensemble des obligations et, plus particulièrement, sur celle visant à prendre des mesures positives pour favoriser l’épanouissement des communautés de langue officielle en situation minoritaire.

Afin de réaliser cet idéal, la Loi modernisée doit reconnaître l’interdépendance de ses parties, notamment les liens intrinsèques qui existent entre les droits et les obligations en matière de communications avec le public et de prestation des services, en matière de langue de travail au sein de la fonction publique fédérale, ainsi que leur incidence plus globale sur les autres parties de la Loi. Il va sans dire que les institutions fédérales qui valorisent l’égalité du français et de l’anglais dans leurs propres milieux sont davantage aptes à fournir des services au public et à communiquer avec lui dans les deux langues officielles, à appuyer les communautés de langue officielle en situation minoritaire au moyen de mesures concrètes et à favoriser la progression de la dualité linguistique dans la société canadienne.

Les changements qui seront proposés par le commissaire n’ont pas été analysés en vase clos. Au contraire, la majorité d’entre eux viseront à créer un effet transversal sur le reste de la Loi. Autrement dit, les recommandations envisagées mèneront, dans leur ensemble, à une Loi dont l’architecture sera intelligible et où la cohérence entre ses parties sera manifeste. Cette approche se dégage des trois piliers sur lesquels repose la vision du commissaire, soit l’obtention d’une Loi actuelle, dynamique et robuste.

Une Loi actuelle

La Loi modernisée devrait, dans tous ses aspects, refléter la société canadienne d’aujourd’hui, ses besoins, mais aussi ses aspirations pour un pays qui valorise pleinement la dualité linguistique. Ainsi, elle doit être pertinente au contexte qui lui est propre.

Afin d’y parvenir, plusieurs modifications doivent être apportées à différentes parties de la Loi. Le gouvernement doit notamment assurer un meilleur accès, en français et en anglais, au système de justice fédéral, veiller à ce que les obligations en matière de communications et de prestation des services soient claires et répondent aux besoins de la population canadienne, ainsi qu’actualiser et clarifier les droits et obligations en matière de langue de travail dans la fonction publique fédérale.

À titre d’exemple, en matière d’accès à la justice, le commissaire est d’avis que tous devraient être entendus et compris dans la langue officielle de leur choix devant la Cour suprême du Canada et que les critères devraient être clarifiés afin de déterminer quelles décisions les tribunaux fédéraux devraient rendre publiques dans les deux langues officielles.

En matière de communications et de prestation des services, le commissaire rappelle que plusieurs enjeux ont été soulevés et décrits dans son rapport spécial au Parlement sur la modernisation du Règlement sur les langues officielles — communications avec le public et prestation des services. On peut notamment citer la définition exclusivement quantitative de la « demande importante » et l’effet d’exclusion qu’elle a sur les communautés de langue officielle en situation minoritaire, ainsi que l’absence de précisions et de renseignements pouvant faciliter la mise en œuvre de l’offre active. Le commissaire réitère l’importance des cinq principes contenus dans ce rapport spécialNote de fin de texte 17, qui sont également pertinents dans la réflexion plus globale sur la modernisation de la Loi.

En ce qui concerne la langue de travail, la société canadienne et les milieux de travail au sein de la fonction publique fédérale ont grandement changé. Une actualisation majeure de la partie V est nécessaire afin que son application par les institutions fédérales soit cohérente et efficace. Par exemple, les droits des employés fédéraux en matière de langue de travail énoncés à la partie V sont sujets à des divisions géographiques fixes datant de 1977. Celles-ci sont complètement déconnectées de la valeur fluctuante qui est associée à la « demande importante » de la partie IV, qui cible les bureaux où les employés fédéraux doivent communiquer avec le public canadien et lui offrir des services dans les deux langues officielles. Cette déconnexion crée d’importantes incohérences dans l’application de ces deux parties de la Loi. Cet exemple en est un parmi d’autres qui justifient la réévaluation de l’approche géographique sur laquelle repose la partie V.

Enfin, l’élaboration d’un cadre réglementaire visant à concrétiser l’engagement du gouvernement fédéral à l’égard des communautés de langue officielle en situation minoritaire ainsi qu’à promouvoir la pleine reconnaissance et l’usage des deux langues officielles, est devenue une nécessité afin d’en assurer une mise en œuvre proactive par les institutions fédérales. Un tel règlement pourrait notamment clarifier certains concepts qui caractérisent la partie VII et établir les paramètres pour la mise en œuvre de l’obligation qui incombe à toutes les institutions fédérales de prendre des mesures positives.

Une Loi dynamique

Au cours des dernières décennies, la mise en œuvre de la Loi a présenté un nombre croissant de défis. En effet, les formes modernes de communication, les nouvelles réalités et possibilités professionnelles dans la fonction publique fédérale ou encore, plus généralement, l’évolution des droits linguistiques ont toutes levé le voile sur les lacunes qu’elle présente. La Loi doit être en mesure de s’adapter tant aux nombreux changements observés dans les dernières années qu’à ceux qui se manifesteront dans celles à venir.

Cela pourra notamment être accompli en cristallisant, dans la Loi, les principes clés qui ont transformé la manière dont les droits linguistiques sont aujourd’hui interprétés et appliqués, tels que l’égalité réelle, le caractère réparateur des droits linguistiques et le statut quasi constitutionnel de la Loi. Elle devrait également pouvoir s’appliquer en harmonie avec les changements que vit la société canadienne. En effet, assurer un texte de Loi neutre sur le plan technologique et, par le fait même, sa pertinence au gré de l’évolution des nouvelles technologies, ainsi que garantir un examen périodique de la Loi, sont des solutions précises qui contribueraient au maintien du dynamisme dont doit faire preuve la Loi.

Une Loi robuste

La modernisation de la Loi présente une première opportunité, depuis 1988, d’y apporter des changements structurels. Dans le cadre de cet exercice, le commissaire est d’avis qu’il sera crucial que le gouvernement réfléchisse sérieusement aux changements qui pourraient y être apportés en matière de gouvernance et de conformité.

En matière de gouvernance, la Loi identifie le Conseil du Trésor comme étant l’institution fédérale responsable de coordonner et d’élaborer des principes et des programmes fédéraux qui se rapportent aux obligations découlant des parties IV, V et VI et identifie Patrimoine canadien comme étant l’institution qui doit susciter et encourager la coordination de la mise en œuvre de la partie VII. Cette structure législative soulève différents enjeux, plus particulièrement pour une loi dont l’atteinte des objectifs exige une application horizontale.

Puisque différents modèles peuvent contribuer à créer une structure législative robuste, il serait difficile de proposer une solution unique. En effet, peu importe la structure de gouvernance prévue par la Loi, si elle définit clairement et sans équivoque les responsabilités de chacun, cela contribuera à assurer une gouvernance des langues officielles plus intelligible et coordonnée. Le commissaire propose ainsi cinq principes qui pourront aider le gouvernement dans sa réflexion vers une nouvelle structure de gouvernance de la Loi :

  • établir une direction et un leadership clairs à partir des plus hauts échelons de l’appareil fédéral;
  • instaurer un cadre redditionnel cohérent;
  • placer les langues officielles au cœur des priorités, de la planification et des activités gouvernementales;
  • pratiquer une bonne gestion des langues officielles;
  • parer aux reculs en assurant la progression continue vers l’égalité réelle des langues officielles.

Quant à la question de conformité, la possibilité d’offrir au commissaire des pouvoirs contraignants avait déjà fait l’objet de débats avant même l’adoption de la Loi de 1988 et a, plus récemment, fait l’objet de recommandations précises par le Comité permanent sur les langues officielles de la Chambre des communesNote de fin de texte 18. En effet, bien que la Loi prévoit déjà de vastes pouvoirs en matière d’enquête et en matière judiciaire, elle ne dispose pas suffisamment d’outils en ce qui touche le respect des recommandations émises par le commissaire et la manière d’assurer la conformité des institutions fédérales à leurs obligations.

Plusieurs solutions ont déjà été mises de l’avant afin d’alimenter la réflexion du gouvernement sur cette question, notamment la création d’un tribunal administratif ou encore l’octroi d’outils additionnels que le commissaire pourrait utiliser pour assurer la mise en œuvre de ses recommandations. L’ajout d’un mécanisme de sanctions administratives pécuniaires, complémenté par la possibilité de conclure des ententes exécutoires, est aussi intéressant. Cette dernière option vise à encourager une meilleure conformité à la Loi et une plus grande collaboration entre les institutions fédérales et le Commissariat. De plus, les recettes récoltées grâce aux sanctions pourraient être redirigées vers un fonds pour la dualité linguistique. Toutes ces solutions, parmi d’autres, pourront être évaluées par le Parlement.

Alors que plusieurs possibilités se présentent au législateur concernant la modernisation de la Loi, une chose est indéniable : limiter sa révision à une simple mise à jour de ses articles sans revoir les responsabilités des différents joueurs clés et les moyens dont elle dispose pour assurer son respect serait une occasion manquée de réellement en faire une loi robuste qui encourage une mise en œuvre exemplaire.

  

Avec la modernisation de la Loi, tous aspirent à une mise en œuvre impeccable qui respecte son esprit et son objet. Pour arriver à cette destination, la Loi doit être aisément comprise et appliquée par les institutions fédérales qui y sont assujetties. Pour ce faire, elle doit à la fois refléter la réalité dans laquelle la société canadienne évolue et s’y adapter, ainsi qu’offrir des mécanismes et une structure de gouvernance clairs qui permettent à tous les acteurs de comprendre leurs obligations et leurs droits, et de mieux se situer dans son cadre d’application.

Les célébrations entourant le 50e anniversaire de la Loi présentent une occasion pour le gouvernement d’examiner la Loi dans sa totalité afin d’en faire un instrument qui pourra être pleinement appliqué par les institutions fédérales et faire en sorte que la dualité linguistique demeure une valeur canadienne pour les générations à venir.

Date de modification :
2019-05-01