Notes pour une allocution à la rencontre annuelle du Programme d’appui aux droits linguistiques (PADL), à l’Université d’Ottawa

La progression vers l’égalité de statut et d’usage du français et de l’anglais au Canada

Ottawa (Ontario) Le 23 novembre 2015
Graham Fraser - Commissaire aux langues officielles

Seul le texte prononcé fait foi

 

Début de dialogue

Bonjour,

Je tiens à remercier les organisateurs du Programme d’appui aux droits linguistiques (PADL) de m’avoir invité à participer à cette rencontre annuelle. C’est toujours un plaisir de me retrouver comme panéliste avec mes homologues et amis Katherine d’Entremont et François Boileau.

Je pense que vous serez d’accord avec moi pour dire que les 50 dernières années ont constitué une véritable révolution dans le domaine des droits linguistiques. Nul ne peut nier l’importance du rôle de la Charte canadienne des droits et libertés et, bien sûr, de la Loi sur les langues officielles. Aujourd’hui, j’aimerais m’attarder plus particulièrement à l’importance de l’article 16 de la Charte, ainsi qu’à la partie VII de la Loi.

Il y a quelques années, j’en ai appris un peu plus sur les événements qui ont précédé l’enchâssement des droits linguistiques dans la Charte. À l’époque, le sénateur Serge Joyal, alors député fédéral, avait été pressenti par le premier ministre, Pierre Trudeau, pour coprésider le comité parlementaire qui examinerait la Charte. M. Joyal a accepté, mais à la condition que les principes de la Loi y soient intégrés.

Le premier ministre souhaitait que M. Joyal copréside le comité parlementaire en raison du rôle qu’il avait joué dans une controverse linguistique qui s’était déroulée en 1976, mieux connue sous le nom de « l’affaire des Gens de l’Air ». Pour défendre les droits linguistiques des pilotes francophones de parler français avec des contrôleurs aériens francophones, Serge Joyal a poursuivi à ses frais le ministère des Transports et Air Canada devant les tribunaux, sans succès. Pendant la controverse, il a été invité à participer à une émission de télévision populaire animée par Lise Payette, qui est plus tard devenue ministre sous le gouvernement du Parti Québécois. Mme Payette a accueilli M. Joyal sur le plateau de télévision ainsi : « Et maintenant, notre prochain invité, Serge Joyal, notre héros! » M. Joyal m’a dit que c’est à ce moment qu’il a décidé qu’un citoyen ne devrait jamais avoir à agir en héros pour protéger ses droits linguistiques dans son propre pays. L’écrivain Paul Claudel a d’ailleurs dit : « Les gens ne sont des héros que quand ils ne peuvent pas faire autrement. »

Quarante ans après cet événement, nous pouvons faire autrement. La société canadienne poursuit son cheminement vers l’égalité de statut et d’usage du français et de l’anglais, et dispose maintenant d’outils juridiques efficaces pour revendiquer et faire valoir ses droits linguistiques. Il n’est plus nécessaire d’être un héros. Nous pouvons compter sur des programmes plus qu’indispensables, tels que le PADL (auparavant le Programme de contestation judiciaire), qui visent à faire avancer les droits linguistiques constitutionnels, à atténuer le fardeau financier des gens et des communautés ainsi qu’à défendre leurs droits linguistiques devant les tribunaux.

En 1982, la Charte est venue renforcer de façon importante les droits en matière d’égalité linguistique, en reconnaissant le droit à l’instruction dans la langue de la minorité ainsi que l’égalité linguistique dans la prestation des services publics fédéraux. Elle reconnaît aussi l’égalité de statut et de privilèges des deux langues officielles du Canada quant à leur usage dans les institutions du Parlement et du gouvernement fédéral ainsi que dans les institutions de la Législature et du gouvernement du Nouveau-Brunswick.

Tout comme les dispositions linguistiques de la Charte, la Loi a notamment pour objet d’appuyer le développement des minorités francophones et anglophones ainsi que de favoriser, au sein de la société canadienne, la progression vers l’égalité de statut et d’usage du français et de l’anglais. Cet objet fondamental de la Loi est précisé dans la partie VII, qui impose aux institutions des obligations spécifiques en ce qui concerne la promotion de la dualité linguistique ainsi que le développement et l’épanouissement des communautés de langue officielle.

La partie VII concerne la mise en œuvre législative du paragraphe 16(3) de la Charte, en vertu duquel le Parlement (ainsi que les législatures provinciales) s’engage à favoriser la progression vers l’égalité de statut et d’usage du français et de l’anglais. Le 25 novembre prochain marquera le 10e anniversaire de la sanction royale du projet de loi S-3, qui a renforcé la partie VII de la Loi en y ajoutant des obligations explicites et en prévoyant un droit de recours pour tout manquement à cette partie.

L’intention du législateur pour les nouvelles dispositions de la partie VII, et plus particulièrement l’obligation qui incombe aux institutions fédérales de prendre des mesures positives, était de faire en sorte que la promotion de la dualité linguistique et le développement des communautés de langue officielle en situation minoritaire soient au cœur de tout processus décisionnel des institutions fédérales, lorsque ces dernières élaborent des programmes ou des politiques, les révisent ou considèrent les abolir, ou encore lorsqu’elles concluent des ententes de financement.

Aujourd’hui, à quelques jours du 10e anniversaire de cette importante modification de la Loi, j’aimerais partager avec vous mon point de vue sur la mise en œuvre de la partie VII et vous inviter à réfléchir au travail qu’il reste à faire pour continuer de progresser vers l’égalité de statut du français et de l’anglais.

Lorsque j’ai été nommé commissaire aux langues officielles, au mois d’octobre 2006, le gouvernement avait déjà annoncé l’abolition du Programme de contestation judiciaire. J’ai d’ailleurs reçu plus de 100 plaintes à ce sujet.

Il s’agissait du premier vrai test de la « nouvelle » partie VII. Plusieurs d’entre vous connaissent la suite : mon enquête a donné raison aux plaignants et de sérieuses lacunes ont été constatées dans le processus décisionnel. Un recours entamé par la FCFA en Cour fédérale en 2008, auquel j’ai donné mon appui à titre d’intervenant, nous a permis de préciser et de présenter notre position sur la nature et la mise en œuvre de la nouvelle obligation prévue dans la partie VII, soit celle de prendre des mesures positives pour mettre en œuvre l’engagement du gouvernement fédéral. Cependant, la Cour n’a pas eu à rendre de jugement en raison de l’entente hors cours qui a mené à la création du Programme d’appui aux droits linguistiques.

Depuis ce temps, mon bureau a réalisé plusieurs enquêtes importantes sur des enjeux reliés à la partie VII, et ces enquêtes ont souvent démontré que les institutions fédérales ne tiennent pas compte des besoins et des intérêts des communautés de langue officielle dans leurs processus décisionnels.

En 2009, il y a eu l’enquête au sujet de la décision de CBC/Radio-Canada de réduire le personnel de CBEF Windsor, une station francophone du sud-ouest de l’Ontario, de dix à trois employés, limitant ainsi la production et la diffusion de contenu local. Cette mesure a donné lieu à 876 plaintes, et mon enquête m’a amené à conclure que la décision de CBC/Radio-Canada nuisait à l’épanouissement de la communauté francophone de Windsor et des environs et que CBC/Radio-Canada n’avait pas procédé à une analyse de l’incidence de sa décision sur cette communauté. Le 12 novembre dernier, la Cour d’appel fédérale a rendu sa décision dans cette affaire et, malheureusement, elle a renversé la décision de la Cour fédérale pour des raisons techniques reliées au processus décisionnel adopté par la Cour fédérale. Après cinq ans de litige, nous sommes de retour à la case départ, puisque nous n’avons obtenu aucune réponse sur la question de ma compétence en tant que commissaire aux langues officielles à enquêter sur les plaintes visant CBC/Radio-Canada ni sur la question des obligations qui lui incombent en vertu de la partie VII de la Loi

Plus récemment, j’ai mené une série d’enquêtes à la suite de la mise en place du Plan d’action pour la réduction du déficit, selon lequel les institutions fédérales devaient diminuer leurs dépenses de fonctionnement. Un grand nombre de ces enquêtes ont démontré que l’examen budgétaire de plusieurs institutions fédérales n’avait pas été mené en tenant compte de l’ensemble de leurs obligations prévues à la partie VII de la Loi.

Dans le cadre des enquêtes, nous regardons surtout si les institutions fédérales, en prenant leurs décisions, ont veillé à ne pas nuire au développement des communautés de langue officielle. Nous examinons leurs processus décisionnels et leur demandons si elles ont analysé les répercussions des décisions qu’elles ont prises ou qu’elles s’apprêtent à prendre. Si une telle analyse a été effectuée, nous leur demandons des précisions sur la façon dont elle a été faite afin de vérifier si les besoins des communautés ont réellement été pris en considération. Enfin, s’il existe des répercussions négatives probables, nous examinons si l’institution a pris des mesures pour pallier de telles répercussions sur le développement et l’épanouissement des communautés.

Cette interprétation de la partie VII s’est en partie inspirée des modalités d’exécution de cette partie de la Loi, élaborée par le gouvernement fédéral, soit le Cadre d’imputabilité et de coordination qui faisait partie du Plan d’action pour les langues officielles en 2003 adopté par le gouvernement fédéral afin de mettre en œuvre la partie VII de la Loi, ainsi que du guide émis par Patrimoine canadien afin d’orienter les institutions fédérales dans la mise en œuvre de leurs nouvelles obligations prévues au paragraphe 41(2) de la Loi.

Au-delà de l’obligation de ne pas nuire au développement et à l’épanouissement des communautés de langue officielle, le gouvernement doit prendre des mesures positives : être proactif et mettre en place des mesures concrètes pour appuyer le développement des communautés ou promouvoir la dualité linguistique. Les bulletins de rendement produits par mon bureau à l’endroit de diverses institutions fédérales permettent d’évaluer la mise en œuvre de cette obligation, qui nécessite la prise de mesures soutenues cherchant à répondre aux besoins particuliers de ces communautés et étant compatibles avec les intérêts des communautés de langue officielle en situation minoritaire.

Dans mon premier rapport annuel, en 2006-2007, j’ai énoncé trois principes pour guider la mise en place de mesures positives par les institutions fédérales : une approche proactive et un traitement ciblé; une participation active des citoyens; et un processus d’amélioration des programmes et des politiques en fonction de la partie VII. Cependant, j’ai constaté trois ans plus tard que de nombreuses institutions fédérales n’avaient toujours pas mis de l’avant ces principes. Cette année-là, 10 des 16 institutions fédérales évaluées avaient reçu une note de D ou de E au chapitre de la mise en œuvre de la partie VII.

Divers facteurs expliquent cette situation. Par exemple, certaines institutions fédérales comprennent mal les obligations que leur impose la Loi en matière de promotion du français et de l’anglais, tandis que d’autres planifient incorrectement les activités à mener en cette matière. La mise en œuvre de la partie VII de la Loi se fait donc progressivement. J’ai souvent dit que le succès de cette mise en œuvre dépend en grande partie de l’esprit d’initiative ou de la créativité des institutions fédérales et des communautés.

Dans mon rapport annuel 2013-2014, il y a eu un seul D et aucun E au chapitre de la partie VII, mais j’ai noté que le point commun à améliorer est l’évaluation de l’incidence des mesures positives mises en place pour soutenir le développement des communautés de langue officielle et, en particulier, pour promouvoir les deux langues officielles. J’ai fortement encouragé les institutions à mettre au point une procédure formelle pour évaluer l’incidence des mesures positives.

Pour résumer, au cours des dix dernières années, j’ai constaté que la mise en œuvre de la partie VII varie d’une institution à l’autre. Les institutions fédérales n’ont toujours pas une réelle compréhension commune de l’obligation de prendre des mesures positives. En 2005, l’omission d’une définition ou d’une énumération de mesures positives dans la Loi était nécessaire pour ne pas limiter l’innovation ou l’imagination, ou pour ne pas encadrer trop restrictivement le processus de décision des institutions fédérales. Étant donné les problèmes qui persistent avec la mise en œuvre des obligations, le temps me semble maintenant propice pour réfléchir à la possibilité d’élaborer un cadre réglementaire qui pourrait, notamment, préciser les processus décisionnels que doivent suivre les institutions pour mettre en œuvre leur obligation d’agir de façon proactive et celle de ne pas nuire au développement et à l’épanouissement des communautés de langue officielle.

Un autre élément qui pourrait être précisé dans un cadre réglementaire est la consultation. L’obligation de prendre des mesures positives, à mon avis, comprend celle de connaître les besoins et les intérêts des communautés de langue officielle afin de pouvoir en tenir compte dans les processus décisionnels. La consultation constitue un moyen permettant aux institutions de connaître ces besoins et ces priorités ainsi que de faire une analyse des répercussions d’une décision ou d’une initiative sur la vitalité des communautés. Le paragraphe 43(2) de la Loi a imposé au ministre du Patrimoine canadien une obligation explicite de consulter. Que ce soit une bonne pratique pour les institutions fédérales ou une obligation pour Patrimoine canadien, la consultation ouvre la porte à une nouvelle approche de collaboration entre les communautés et les institutions, qui doivent s’assurer que les décisions prises ou les mesures mises en place sont pertinentes et positives pour les communautés de langue officielle. Cependant, on gagnerait à revoir les processus de consultation des publics intéressés, notamment des communautés de langue officielle en situation minoritaire. Trop souvent, les enquêtes produites par mon bureau indiquent que les institutions fédérales ne prennent pas les moyens appropriés pour se familiariser avec les besoins et les intérêts des communautés. Je crois que le temps est propice pour réfléchir sur la nécessité de créer un instrument qui permettrait un encadrement plus rigoureux.

En terminant, permettez-moi de citer les propos du juge Luc Martineau de la Cour fédérale, qui, à mon avis, a bien expliqué les objectifs de la partie VII dans sa décision de 2014 :

Les dispositions de la partie VII visent donc des objectifs à long terme dont la réalisation dépend de l’existence d’une volonté politique. Il ne peut en être autrement et, tant que ces dispositions ne seront pas abrogées par le Parlement, le gouvernement doit respecter l’engagement contracté à l’article 41 de la [Loi]. Car, d’une manière singulière, la partie VII de la [Loi]exprime la volonté du Parlement de mettre l’appareil fédéral au service d’un projet de société plus large qui l’englobe et le dépasse, à savoir l’avènement d’une société canadienne reconnaissant pleinement l’égalité du français et de l’anglais et permettant l’épanouissement des minorités de langue officielleNote de bas de page 1 .

Je vous remercie.

Notes de bas de page

note de bas de page 1

Canada (Commissaire aux langues officielles) c Radio-Canada, 2014 CF 849, para. 37.

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Date de modification :
2020-09-18