Notes pour une allocution à la troisième Conférence annuelle sur les approches multidisciplinaires en matière de politiques et d’aménagement linguistiques

Rozsa Centre, Université de Calgary

Calgary (Alberta), Le 5 septembre 2014
Graham Fraser - Commissaire aux langues officielles

Seul le texte prononcé fait foi

 

Début de dialogue

Bonsoir,

Pour commencer, j’aimerais remercier Tom Ricento de m’avoir invité et le féliciter encore une fois d’avoir réuni une si large sélection de spécialistes en linguistique, en sociolinguistique et en aménagement linguistique venus des quatre coins de la planète.

Lors des conférences précédentes, j’ai parlé de l’expérience du Canada en matière d’aménagement linguistique en faisant l’historique de la Commission royale d’enquête sur le bilinguisme et le biculturalisme, de l’adoption de la Loi sur les langues officielles et de la création du Commissariat aux langues officielles.

Comme vous le savez, le Canada est un pays bilingue composé de deux communautés de langue officielle, et chacune d’entre elles est principalement unilingue. Toutefois, le régime linguistique canadien est nettement asymétrique : un gouvernement fédéral officiellement bilingue, une province officiellement bilingue, une province officiellement unilingue française, cinq provinces qui ont des politiques linguistiques sur les services en français, deux provinces qui ont adopté une loi établissant l’anglais comme langue prédominante, mais qui offrent toutefois une certaine protection de la langue française, et une province qui n’applique aucune politique linguistique, mais dont les tribunaux n’acceptent pas de déclarations sous serment en français.

En tant que commissaire aux langues officielles, il est de ma responsabilité de dire au Parlement si les institutions fédérales respectent leurs obligations aux termes de la Loi, d’instruire les plaintes et de promouvoir l’usage des deux langues. Je travaille en collaboration avec quatre collègues canadiens : le commissaire aux langues officielles du Nouveau‑Brunswick, le commissaire aux services en français de l’Ontario, le commissaire aux langues du Nunavut et le commissaire aux langues des Territoires du Nord‑Ouest. Nous sommes tous des ombudsmans linguistiques.

Ce soir, j’aimerais situer l’expérience canadienne dans un contexte international et vous parler de la nouvelle Association internationale des commissaires linguistiques.

En tant qu’ancien juge de la Cour suprême du Canada, Michel Bastarache a fait remarquer que, bien que la protection des droits linguistiques soit principalement une question de politique intérieure et de droit national, pas loin de 160 pays fournissent une protection juridique aux groupes linguistiques; il y a là un contexte juridique international. En 2013, il a écrit : « La protection internationale des minorités remonte au XIXe siècle, à l’époque où la théorie des nations prenait de l’expansion. » Il a ajouté : « La nation, le peuple et l’État étant un tout, les entités ont été formées avec l’apparition du nationalisme. Il est ressorti de la fin de la Première Guerre mondiale et de la création de la Société des Nations qu’il fallait s’occuper des minorités si l’on voulait sauvegarder la paix et la sécurité. Dans les traités adoptés sous l’égide de la Société des Nations, les droits des minorités sont d’ailleurs considérés comme des droits fondamentauxNote de bas de page1. » [traduction]

Les droits linguistiques ont occupé une place de plus en plus importante dans les chartes et les pactes internationaux au cours des années qui ont suivi la Deuxième Guerre mondiale. L’article 27 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques des Nations Unies représente un excellent exemple de ce phénomène :

Dans les États où il existe des minorités ethniques, religieuses ou linguistiques, les personnes appartenant à ces minorités ne peuvent être privées du droit d’avoir, en commun avec les autres membres de leur groupe, leur propre vie culturelle, de professer et de pratiquer leur propre religion, ou d’employer leur propre langueNote de bas de page2.

Dans les années 60, lorsque les membres de la Commission royale d’enquête sur le bilinguisme et le biculturalisme se sont penchés sur les cas de pays bilingues à l’échelle internationale, ils ont examiné la façon dont les États bilingues ont été créés. Ils ont écrit : « L’État bilingue en soi est une solution souvent mise en place à la suite d’un regroupement démographique effectué après une guerre, une révolution ou une fédération. Dans la plupart des cas, dans un contexte de communication moderne, il faut que les autorités établissent une politique linguistique, même si cette dernière réduit au minimum ou élimine carrément le rôle dynamique des autorités publiques en ce qui concerne les questions linguistiques. Sans véritable protection officielle, l’intégrité linguistique du groupe minoritaire souffre presque inévitablementNote de bas de page3. » [traduction]

Ils ont fait remarquer que la création d’un État bilingue ne signifie pas la création d’un État composé d’individus bilingues et expliquent : « Si tous ceux qui vivent dans un État bilingue deviennent parfaitement bilingues, une des langues devient alors superflue, puisque tout le monde peut communiquer dans l’autre langue. Dans tous les cas de cette nature, la langue dominante prend habituellement encore plus d’importance et l’autre tend à disparaître graduellement, parfois en l’espace de quelques générations. C’est ce qui s’est passé pour de nombreuses langues minoritaires, comme celles des immigrants en situation minoritaire du Nouveau MondeNote de bas de page4. » [traduction]

Il convient de signaler qu’à l’heure actuelle plusieurs langues se portent très bien dans des États bilingues, malgré l’absence d’un noyau unilingue.

Les commissaires ont ensuite expliqué que « l’État bilingue est caractérisé par une grande variété d’institutions bilingues qui veillent à ce que les citoyens ne soient pas désavantagés du fait de leur appartenance à une minorité linguistique. Il peut s’agir des organes législatifs, des tribunaux, de la fonction publique ou des écoles; ces institutions peuvent prendre de nombreuses formes dans divers pays bilingues »Note de bas de page5[traduction]

Afin d’illustrer l’éventail de langues et de pays en question, ils ont parlé du gallois au Royaume-Uni, du romanche en Suisse, du maori en Nouvelle-Zélande et de l’arabe en Israël; ces pays ont accordé aux minorités linguistiques un statut moindre que celui d’égalité totale. D’autres pays, comme la Belgique, la Finlande, la Suisse et l’Afrique du Sud, ont reconnu l’égalité relative de leurs langues officielles; la Commission a étudié ces quatre pays en détail. Fait intéressant, à l’instar du Canada, la Belgique et la Finlande ont toutes les deux une concentration élevée de citoyens unilingues et une faible minorité de citoyens bilingues, soit environ 12 %. (À l’heure actuelle, 17 % des Canadiens et des Canadiennes sont bilingues.)

La Belgique et la Suisse ont principalement adopté le principe de territorialité. En Suisse, la langue relève de la responsabilité du canton, et les commissaires ont observé que 17 cantons sur 25 étaient unilingues allemands, trois étaient unilingues français, un était unilingue italien et quatre étaient bilingues.

Cependant, au niveau fédéral, le service doit être fourni dans la langue des particuliers, qu’ils se trouvent ou non dans le pays. La langue ne semble pas être une source de conflit; comme me l’a confié un jour l’ancien président de la Confédération suisse, Pascal Couchepin : « On s’entend bien parce qu’on ne se comprend pas. »

Durant la période qui a précédé l’apartheid, l’Afrique du Sud avait pour sa part adopté le principe de personnalité, ce qui signifiait que ses deux langues officielles, soit l’afrikaans et l’anglais, jouissaient du même statut partout dans le pays.

Les commissaires ont décidé que le Canada était trop vaste et que les majorités linguistiques étaient trop concentrées pour adopter le principe de personnalité, et que ses communautés minoritaires étaient trop dispersées et importantes pour que le principe de territorialité soit appliqué. Ils se sont donc tournés vers le compromis trouvé par la Finlande : une capitale bilingue, des régions bilingues, des régions unilingues finlandaises et une région unilingue suédoise.

En 2007, soit 40 ans après la création de la Commission royale, je suis allé en Finlande lorsqu’on m’a invité à prendre la parole devant le Parlement de ce pays dans le cadre des célébrations de son centenaire. J’ai été frappé par les indications visuelles de bilinguisme officiel : les panneaux dans les rues étaient dans les deux langues officielles, et les films en anglais étaient même sous-titrés à la fois en finlandais et en suédois.

Cette façon de procéder a toujours cours aujourd’hui, même si la population de langue suédoise est tombée en dessous des 5 %. Je suis également allé aux îles Åland, un archipel de langue suédoise autonome de la mer Baltique situé au large de la côte ouest finlandaise. La population des Åland a obtenu son autonomie après le référendum de 1920, au cours duquel les résidents ont voté pour leur intégration à la Suède. Ne voyant pas d’un très bon œil l’idée que des régions choisissent de façon unilatérale de quel pays elles voulaient relever, la Société des Nations décida, en 1920, que les îles continueraient de faire partie de la Finlande, mais qu’elles auraient la garantie d’être autonomes et unilingues. Il s’agit d’un statut que les 28 000 résidents préservent avec fierté et que le gouvernement finlandais respecte.

D’une certaine façon, la situation démolinguistique de la Finlande ressemble à celle du Québec. La minorité de langue suédoise se compose en grande partie de représentants de l’élite économique antérieure ou de petites communautés littorales.

En 2008, soit un an après mon voyage, j’ai dîné à l’ambassade de Finlande, à Ottawa, avec Pär Stenbäck, ancien ministre de l’Éducation et ministre des Relations étrangères, qui est ensuite devenu secrétaire général de la Fédération internationale des Sociétés de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge à Genève. Au cours de notre conversation, il m’a dit : « Vous savez, vous devriez avoir une association internationale des commissaires aux langues. » Il venait de faire germer toute une idée.

En Finlande, il existe certaines préoccupations au sein de la minorité de langue suédoise malgré les garanties, telles que la loi linguistique, fournies par la constitution. D’après l’Assemblée suédoise de Finlande, « le problème relève de la mauvaise mise en pratique des lois, principalement dans le domaine des services publics en suédois. La Finlande a également besoin d’une politique d’aménagement linguistique à long terme »Note de bas de page6[traduction]

Pour résoudre ce problème, un comité directeur, présidé par Martti Ahtisaari, a été établi en 2010; ce comité a formulé 25 recommandations visant à renforcer la prestation de services dans les deux langues officielles et à accroître l’apprentissage en langue seconde. Une des recommandations formulées était de créer un poste d’ombudsman linguistique. Je trouve cela particulièrement intéressant qu’après que le Canada s’est inspiré de l’exemple finlandais, la minorité de langue suédoise en Finlande voie à son tour le Canada comme un modèle.

L’Irlande a aussi suivi l’exemple du Canada et créé un poste d’agent indépendant qui  rend compte au Parlement de la façon dont la loi linguistique est respectée. Il y a dix ans, le poste de commissaire aux langues de l’Irlande a été créé, et Seán Ó Cuirreáin est devenu le premier Coimisinéir Teanga.

Encore une fois, le problème n’est pas d’ordre législatif ou structurel; il s’agit d’une question de volonté politique et de perspective démolinguistique. Bien que l’irlandais soit une matière obligatoire à l’école secondaire et que 32 % de la population parle cette langue, seulement 3 % des Irlandais la parlent quotidiennement et les enquêtes révèlent que moins de 5 % des citoyens peuvent la parler courammentNote de bas de page7.

Seán Ó Cuirreáin a quitté son poste de Coimisinéir Teanga au début de cette année et en a expliqué la raison avec éloquence à la commission parlementaire :

Essentiellement, j’en suis venu à la ferme conviction que je ne pouvais, personnellement, au cours des deux années qu’il me restait avant la fin de mon mandat, en faire davantage en matière de droits linguistiques des citoyens qui parlent irlandais et des communautés gaéliques. […] Je crois que la langue est continuellement écartée, poussée en marge de la société, y compris dans la majeure partie du secteur public. Je ne suis pas d’accord avec la prémisse selon laquelle la faute en revient principalement à la classe politique, mais il me semble que, malgré les personnes au sein du secteur public qui soutiennent la langue, il existe des forces plus fortes et plus répandues pour lesquelles l’avenir de notre langue nationale n’a que peu ou pas d’importance. [traduction]

Il a reconnu que certains progrès avaient été réalisés au cours des dix dernières années, depuis l’adoption de la Loi sur les langues officielles, particulièrement en matière d’affichage public, d’imprimés et de publications en irlandais. Il a également relevé une plus grande prise de conscience envers les droits linguistiques.

Il a cependant affirmé que le fait de négliger la promotion des programmes linguistiques prévus dans la Loi a radicalement restreint tout progrès en la matière, et que le plan consistant à augmenter le nombre de fonctionnaires parlant couramment irlandais était voué à l’échec. Il a dit :

Nous ne disposons pas de la volonté d’offrir un service public en irlandais dans les zones gaélophones sans modalités ni conditions et, par conséquent, les communautés gaéliques continueront essentiellement de se faire dire par l’État : « Parlez irlandais entre vous, mais pas avec nous! » [traduction]

Il a souligné que deux années s’étaient écoulées depuis qu’on avait commencé à examiner la Loi sur les langues officielles, mais qu’aucun amendement n’avait été déposé. La décision de fusionner ses fonctions avec celle du bureau de l’ombudsman a été prise sans consultation ni discussion.

Il a poursuivi : « Pour ceux qui croient aux droits linguistiques des communautés gaéliques et des personnes qui parlent irlandais en général, nous vivons une époque de grande incertitude. J’ai toujours été d’avis que le soutien dont la langue irlandaise a besoin de la part de la fonction publique ne doit et ne peut être considéré comme quelque chose de superflu. Les droits linguistiques sont des droits permanents; ce ne sont pas des concessions ni des privilèges accordés uniquement en temps prospèresNote de bas de page8. » [traduction]

C’étaient des propos éloquents sur les droits linguistiques et la fragilité des langues minoritaires face à l’inaction de l’État. Après sa démission, 10 000 personnes ont manifesté à Dublin pour soutenir les droits relatifs à la langue irlandaise.

Une des réalisations de Seán Ó Cuirreáin qui perdurera – en tout cas, je l’espère – a été de reprendre l’idée de Pär Stenbäck et de s’en servir comme tremplin. En 2013, il a invité les commissaires aux langues du Canada, du Nouveau-Brunswick, de l’Ontario, du Nunavut, du pays de Galles, de la Catalogne, du Kosovo et de l’Afrique du Sud à une conférence sur les droits linguistiques tenue à Dublin. Lors de cette conférence, guidés par l’expérience de Pär Stenbäck en matière d’organisations internationales, nous avons élaboré les principes de base de l’Association internationale des commissaires linguistiques. Il s’agit d’une association qui permet, à ceux d’entre nous qui sommes indépendants du gouvernement et rédigeons des rapports sur la façon dont les lois et les politiques linguistiques de nos pays sont respectées, d’échanger de l’information et de nous inspirer des pratiques exemplaires.

En mai dernier, nous avons eu à Barcelone notre première réunion en tant qu’association constituée; l’ombudsman catalan Rafael Ribó était notre hôte. Pendant les préparatifs en vue de la conférence, j’ai craint que nous soyons entraînés dans le débat sur le statut constitutionnel de la Catalogne en Espagne, étant donné que le gouvernement catalan prévoyait un référendum. Cela ne s’est toutefois pas produit. On m’a plutôt interrogé sur les besoins de la Catalogne en matière de langue d’instruction.

Depuis le décès du général Franco en 1975 et la restauration de la démocratie en Espagne, l’administration régionale de la Catalogne a agi pour favoriser la langue catalane et exigé que l’enseignement primaire et secondaire se fasse en catalan, et que l’espagnol soit étudié en langue seconde.

Pour cela, elle a pris une série de mesures législatives, soit le Statut d’autonomie de la Catalogne de 1979, la Loi sur la normalisation linguistique de 1983 et la Loi sur la politique linguistique de 1998, lesquelles ont donné lieu à plusieurs décisions du tribunal constitutionnel espagnol, dont certaines remettaient en cause l’utilisation préférentielle du catalan.

Roberto Garvía et Thomas Jeffrey Miley ont constaté que « les résultats obtenus en matière de “catalanisation” du système d’éducation sont d’autant plus surprenants que la région est très hétérogène d’un point de vue ethnique et linguistique ». Ils ajoutent : « En effet, lors de la transition vers la démocratie, la partie de la population dont la langue maternelle était le catalan constituait un peu plus de la moitié de la population totale, alors qu’aujourd’hui elle en représente à peine le tiersNote de bas de page9. » [traduction]

Comme Roberto Garvía et Thomas Jeffrey Miley le font remarquer, « le modèle catalan interdit explicitement la “ségrégation” des étudiants en fonction de leur langue maternelle », contrairement au Québec, où le droit des membres de la minorité anglophone d’envoyer leur enfant à une école de langue anglaise est garanti. (Même s’il s’agit souvent d’une école d’immersion en français!)

« Par conséquent, la Catalogne représente un cas à part en Europe », écrivent-ils. « Il s’agit du seul gouvernement européen qui a choisi, comme langue d’instruction de son système scolaire, non pas la langue majoritaire, mais la langue minoritaire. La langue catalane est une langue minoritaire à deux points de vue : il s’agit de la langue maternelle d’une minorité de l’ensemble de la population espagnole, mais c’est également la “langue maternelle” de moins de la moitié de la population de la région elle-mêmeNote de bas de page10. » [traduction]

Lorsque, souvent, on me demandait ce que je pensais de la politique catalane en matière de langue d’instruction, je répétais de façon neutre que nous étions à Barcelone pour apprendre et qu’il appartenait à chaque société de trouver sa propre réponse à ces questions. J’indiquais également que, au Canada, l’accès à l’instruction dans la langue de la minorité est défini à l’article 23 de la Charte canadienne des droits et libertés, qui garantit ce droit aux enfants issus de familles où l’un des deux parents a été instruit dans la langue en question au Canada (en anglais au Québec, en français ailleurs au Canada).

La complexité de cette question m’a conforté dans l’idée que le rôle de l’Association internationale est de servir de lieu d’échange d’information plutôt que de se prononcer sur le cadre législatif et les débats juridiques des pays membres! Il n’y a pas de solution universelle aux problèmes linguistiques.

Au Sri Lanka, la situation linguistique est également complexe. En effet, dans le cadre du processus de réconciliation après vingt ans de guerre civile, le gouvernement a mis en place un ministère des Langues nationales et de l’Intégration sociale, ainsi qu’une Commission des langues officielles. Le but du projet de langues nationales, appuyé par l’Agence canadienne de développement international (qui fait maintenant partie d’Affaires étrangères Canada), est d’aider le Sri Lanka à renforcer ses politiques linguistiques dans le cadre d’une politique de réconciliation plus vaste. J’espère que, lors des prochaines conférences de l’Association internationale des commissaires linguistiques, notre collègue sri lankais (et peut-être nos collègues du Kosovo et de l’Afrique du Sud) parlera de la façon dont les politiques linguistiques peuvent être utilisées pour réduire les tensions dans un pays qui sort d’une situation conflictuelle.

Lors de notre conférence à Barcelone, nous avons écouté l’allocution du commissaire à la langue galloise Meri Huws sur les difficultés associées à la formation d’une main-d’œuvre bilingue qui parle gallois. Nous avons également été informés de la façon dont les systèmes scolaires en Irlande et au Nouveau-Brunswick renforcent les langues minoritaires, dont les enquêtes sur les plaintes ont débouché sur une amélioration du service offert en irlandais à un poste de police de la ville gaélique de Guidor, dont une politique de bilinguisme a été élaborée pour faire passer des messages de santé publique en Ontario, et dont l’absence de services de santé en Inuktitut se répercute sur les Inuits vivant au Nunavut.

Le vaste éventail de questions soulevées et leur caractère commun à nos neuf pays ou collectivités membres m’ont confirmé l’importance d’une organisation internationale d’agents indépendants nommés pour enquêter sur les plaintes et faire le bilan des réussites et des échecs de nos politiques linguistiques respectives.

Cette organisation possède un immense potentiel en matière d’échange d’information, de recherche et de pratiques exemplaires. Je suis honoré et enchanté d’en faire partie.

Merci.

Footnotes

Footnote 1

Michel Bastarache, Les Droits linguistiques au Canada, « Introduction », Michel Bastarache (éd.), Cowansville, Éditions Yvon Blais, 2004, p. 10 et 11.

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Footnote 2

a href="#_ftnref1" name="_ftn1" title=""> Adopté le 16 décembre 1966, 999 U.N.T.S. 171; cité par Michel Bastarache, op. cit., p. 7.

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Footnote 3

André Laurendeau et A. Davidson Dunton (coprésidents), Rapport de la Commission d’enquête sur le bilinguisme et le biculturalisme, « Livre I : Introduction générale – Les langues officielles », Ottawa, Imprimeur de la Reine, 1967, paragr. 29, p. 11.

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Footnote 4

Ibid., paragr. 33, p. 12.

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Footnote 5

Ibid., paragr. 34, p. 12.

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Footnote 6

Assemblée suédoise de Finlande, Action Plan to Strengthen the National Languages in Finland, mars 2011.

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Footnote 7

Institut des langues officielles et du bilinguisme, Le bilinguisme irlandais et la promotion linguistique, Site de l’aménagement linguistique au Canada, Université d’Ottawa, http://www.salic.uottawa.ca/?q=bi_irlande, consulté le 2 juillet 2014.

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Footnote 8

An Coimisinéir Teanga, Seán Ó Cuirreáin, aux Chambres du sous-comité du Parlement irlandais (l’Oireachtas) sur la stratégie vicennale de la langue irlandaise, traduction des notes d’allocution, 23 janvier 2014.

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Footnote 9

Roberto Garvía et Thomas Jeffrey Miley, « “Linguistic immersion” and political conflict in contemporary Catalonia », European Journal of Language Policy, volume 5, numéro 1, avril 2013, p. 6.

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Footnote 10

Ibid., p. 34.

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Date de modification :
2020-09-18