Notes d’allocution pour la Conférence internationale sur les droits linguistiques - Égalité des droits et obligations : le modèle canadien

Barcelone, Espagne, le 20 mars 2014
Graham Fraser - Commissaire aux langues officielles

Seul le texte prononcé fait foi


Début de dialogue

Buenos días. Quisiera comenzar dando las gracias al resto de los participantes y a todos los organizadores. Gracias a todos. (traduction de l’espagnol : Bonjour. Je voudrais d’abord remercier mes collègues participants ainsi que tous les organisateurs. Merci à tous.)

La seva dedicació i la seva experiència han ajudat a garantir un reeixit començament d’aquesta conferència. (traduction du catalan : Votre compétence et votre dévouement ont fait en sorte que cette conférence prenne un bon départ.)

J’aimerais remercier particulièrement Rafael Ribó pour son initiative, son ouverture et son hospitalité.

J’attends cette rencontre avec impatience depuis longtemps et je suis enchanté d’être ici, à Barcelone, afin de discuter de la politique linguistique du Canada. La politique linguistique, à titre d’outil de gestion des conflits linguistiques, fait partie intégrante de la réalité canadienne depuis 1759, moment où les Britanniques ont pris le contrôle de la Nouvelle-France des mains des Français.

À divers moments de l’histoire du Canada, une langue a été autorisée, attaquée, rétablie, protégée en tant que langue du Parlement et des tribunaux, abolie comme langue d’enseignement, puis promue et protégée par diverses lois ainsi que par des décisions constitutionnelles et des tribunaux au cours des 50 dernières années.

D’abord, une question toute simple. Qu’est-ce qu’un droit linguistique? D’où cela vient-il?

Selon Michel Doucet, qui présentera un exposé demain, Michel Bastarache et Martin Rioux, la notion de droits linguistiques est relativement récente et elle coïncide avec l’apparition du nationalisme, de l’amélioration de l’éducation et de l’urbanisation. Ils décrivent la nécessité d’appliquer des garanties juridiques s’inscrivant dans les règlements qui régissent les relations entre l’État et le citoyen.

Je tiens à citer une récente étude de ceux-ci sur les droits linguistiques :

Ces garanties existent uniquement en fonction de leur reconnaissance légale, découlant d’un texte constitutionnel ou législatif ou d’un règlement. Par exemple, le droit à l’enseignement dans la langue de la minorité ou le droit à la prestation des services publics dans la langue de la minorité n’existent que s’ils sont reconnus expressément ou implicitement dans un texte constitutionnel ou législatifNote de bas de page 1.

Au Canada, ces droits ont été reconnus dans l’article 133 de la Loi constitutionnelle de 1867 et l’article 23 de la Loi sur le Manitoba (datant de 1870), selon lesquels le français et l’anglais peuvent être employés devant les tribunaux établis par le Parlement du Canada et les provinces du Québec et du Manitoba.

Toutefois, comme en dissertent les auteurs que je viens de citer, ni l’article 133 ni l’article 23 n’établissent de statut officiel pour ces langues. Ils ne font que consacrer le bilinguisme au sein des institutions fédérales, québécoises et manitobainesNote de bas de page 2.

La discussion sur les droits linguistiques a débuté au Canada dans le contexte général des droits de la personne et des libertés, durant les années qui ont suivi la fin de la Seconde Guerre mondiale, lorsque la Déclaration universelle des droits de l’homme a été rédigée aux Nations Unies.

En 1947, le sous-ministre de la Justice du Canada, E.P. Varcoe, a comparu devant un comité parlementaire conjoint qui se penchait sur la possibilité de promulguer une charte des droits de la personne, mais ce n’est que 35 ans plus tard que cette charte a vu le jour. Puis, il a défini ce que constitue un droit, par rapport à une liberté.

Selon lui, une liberté est l’avantage dont jouit une personne en l’absence d’obligations juridiques. Un droit, d’après Varcoe, est différent :

Un droit, selon ce point de vue, a trait à une obligation correspondante d’une autre personne, ou de l’État, envers la personne qui détient le droit en question. Si, par exemple, une personne a le droit à l’éducation, l’État a une obligation correspondante de respecter ce droitNote de bas de page 3. [traduction]

Un analyste plus contemporain, Peter Jones, fait la distinction entre les droits de revendication, qui exigent qu’une obligation soit respectée, et les droits à la liberté, qui sont des mesures qu’une personne peut exécuterNote de bas de page 4.

La distinction que fait Jones entre les droits à la liberté et les droits de revendication est particulièrement utile pour l’examen des droits linguistiques, car ceux-ci figurent sans contredit dans les deux catégories. Feu F.R. Scott, un avocat canadien de droit constitutionnel qui a siégé à la Commission royale d’enquête sur le bilinguisme et le biculturalisme, décrit les droits linguistiques en précisant qu’ils représentent la protection à l’égard de l’utilisation d’une langue (les droits passifs et de protection sont, en fait, un droit à la liberté) et aussi le droit de recevoir des réponses et des services dans une langue, de la part de l’État : droits de revendicationNote de bas de page 5.

Une autre façon d’envisager ce point consiste à avancer que les droits linguistiques sont à la fois des droits individuels, soit le droit de la personne à recevoir des services de l’État, et des droits collectifs, soit les droits d’une communauté à disposer des éléments dont elle a besoin pour se développer et prospérer. Le droit à l’éducation dans la langue de choix d’une personne est un droit individuel, mais les écoles sont cruciales pour assurer la vitalité d’une communauté.

Les droits linguistiques canadiens ont été en premier lieu définis dans l’article 133 de la Loi constitutionnelle de 1867. Ils se bornaient au droit d’utilisation du français et de l’anglais au Parlement du Canada, à l’Assemblée nationale du Québec, dans les tribunaux fédéraux et les tribunaux du Québec.

Le Canada est toutefois une fédération et bon nombre des éléments qui sont les plus importants pour la vitalité d’une communauté linguistique en situation minoritaire, par exemple la santé et l’éducation, sont de compétence provinciale. Pendant la majeure partie du siècle qui a suivi, les provinces ont aboli les droits qui étaient en place sur l’instruction dans la langue française en situation minoritaire, éliminant ainsi le français comme langue d’instruction en Ontario, au Manitoba, en Saskatchewan et en Alberta.

La situation a commencé à changer à la fin des années 1950 et au début des années 1960, en raison de la montée du nationalisme au Québec. En 1958, un groupe de 50 députés conservateurs ont été élus au Parlement fédéral : bon nombre d’entre eux parlaient peu ou pas l’anglais. Pour la première fois, la Chambre des communes offrait des services d’interprétation simultanée. Auparavant, les députés francophones pouvaient s’exprimer en français, mais il y avait peu de chances que les autres députés les comprennent.

Puis, en 1962, 26 députés du Québec, principalement des francophones unilingues, ont été élus en tant que membres du parti Crédit social, qui a depuis sombré dans l’oubli et qui avait d’étranges points de vue sur la monnaie et l’économie.

Un fait a été plus important que leur idée excentrique voulant qu’on puisse régler tous les problèmes économiques du Canada en imprimant des billets de banque, soit le choc culturel qu’ils ont vécu en constatant qu’à Ottawa, la capitale fédérale, seul l’anglais était utilisé.

Ainsi, chaque jour, ils posaient des questions sur le fait que l’ordre du jour du Parlement ne figurait qu’en anglais, que le menu du restaurant du Parlement n’était qu’en anglais, que les annonces destinées aux passagers des trains de la Union Station étaient uniquement en anglais et que les agents de sécurité de la Colline du Parlement étaient, dans bien des cas, des anglophones unilingues.

Qui plus est, on a demandé au président de la Compagnie des chemins de fer nationaux du Canada, qui appartenait alors à l’État, pour quelle raison aucun de ses 17 vice-présidents n’était un Canadien français. Le mépris dont a fait preuve ce fonctionnaire durant l’échange qui a suivi a suscité d’énormes manifestations dans toutes les universités du Québec. Il s’agissait de la naissance du nationalisme et du mouvement d’indépendance de la province.

En décembre 1962, Lester B. Pearson, alors chef de l’opposition, a promis que, s’il était élu premier ministre, il mettrait sur pied une commission d’enquête sur l’état du bilinguisme et du biculturalisme. Ainsi, après son élection, en 1963, il constitue une commission royale, dont les membres ont indiqué, en 1965, que le Canada subissait la pire crise de son histoire. Ces derniers ont ensuite formulé, en 1967, un ensemble de recommandations. En réponse à ces recommandations, le gouvernement a promulgué la Loi sur les langues officielles en 1969. C’était le début d’une complexe discussion triangulaire entre le Parlement, le peuple canadien et les tribunaux.

Des éléments clés de la Loi sur les langues officielles ont été adjoints à la Charte canadienne des droits et libertés, qui a été intégrée à la Constitution en 1982. La Loi sur les langues officielles a été modifiée en 1988 afin qu’elle soit conforme à la Charte, et la Cour suprême a rendu différentes décisions qui précisaient la nature des obligations linguistiques mentionnées dans la Charte.

Je vais donner un exemple de la façon dont la situation a changé au cours des 50 dernières années, depuis le rapport préliminaire de la Commission royale.

En 1965, lorsque Jean Lesage, alors premier ministre du Québec, voyageait un peu partout au Canada, il relatait à chaque occasion le récit de deux ingénieurs, un Canadien anglais de Vancouver et un Canadien français de Montréal. Chacun d’eux se voit offrir une promotion et un déménagement dans l’autre ville.

Lesage racontait : « Pour le Canadien anglais promu à un poste à Montréal, ce n’est qu’un déménagement ordinaire. Il peut donc accepter sans hésiter. Ses enfants iront à l’école comme auparavant, leur vie ne subira aucun changement. » Il ajoutait : « Pour le Canadien français promu à un poste à Vancouver, toutefois, c’est un choix déchirant. S’il accepte, ses enfants devront renoncer à leur langue. »

Ce fut le cas pendant la majeure partie du 20e siècle. L’instruction en français avait été abolie en Ontario – province voisine du Québec – de même que dans les Prairies (Manitoba, Alberta et Saskatchewan), alors qu’elle demeurait pour ainsi dire inexistante en Colombie-Britannique.

Au moment où la Charte canadienne des droits et libertés faisait l’objet de débats dans les années 1970 et au début des années 1980, on invoquait des arguments portant sur l’autonomie provinciale, le caractère distinct du Québec et le risque que la Charte américanise les institutions canadiennes. Certains nationalistes du Québec ont avancé l’argument que l’article 23, qui définit le droit d’accès à l’éducation dans la langue de la minorité, était « la dernière tentative pour angliciser le Québec ».

Maintenant, 30 ans plus tard, on peut constater l’incidence que la Charte a eue sur les droits linguistiques. Pour commencer, il faut savoir que, d’une part, les enfants de l’ingénieur fictif de Lesage pourraient fréquenter l’école française dans toutes les provinces et que, d’autre part, ces écoles seraient gérées par des conseils scolaires de langue française.

Au Canada, les écoles sont financées par le biais des impôts fonciers et les citoyens élisent des conseillers pour gérer les commissions scolaires locales. Alors qu’ils gèrent leurs propres commissions scolaires, ces conseillers représentent autant les communautés majoritaires que les communautés minoritaires de langue officielle – une rupture avec l’époque où c’était les communautés majoritaires de langue officielle qui dictaient leur loi en matière d’éducation. Par l’ajout d’une dimension collective aux droits linguistiques, la Charte a permis aux écoles francophones de s’établir d’un océan à l’autre, y compris au Nunavut, le nouveau territoire au nord du Canada. Il est vraiment étonnant de constater le chemin parcouru depuis lors.

Le Parlement a révisé et renforcé considérablement la Loi sur les langues officielles en 1988 afin de la rendre conforme à la Charte, établissant le français et l’anglais comme langues de travail de la fonction publique dans les régions désignées bilingues et introduisant la notion de mesures positives pour l’épanouissement et le développement des minorités francophones et anglophones. Un fait est peut-être encore plus impressionnant : en 1999, la Cour suprême du Canada a institué un principe clair concernant la protection des communautés de langue officielle en situation minoritaire.

« Les droits linguistiques doivent dans tous les cas recevoir une interprétation fondée sur leur objet, d’une façon compatible avec le maintien et l’épanouissement des collectivités de langue officielle au Canada », a écrit le juge Michel Bastarache dans l’affaire R. c. Beaulac. Cette décision accordait à un défendeur francophone qui avait comparu devant la Cour suprême de la Colombie-Britannique un nouveau procès afin qu’il puisse être entendu en français.

L’arrêt Beaulac a préparé le terrain pour une série de décisions rendues aussi bien par la Cour suprême que par le Parlement et qui ont élargi la nature des droits linguistiques et accru les obligations des institutions gouvernementales de les protéger.

Dans un premier temps, le Parlement a modifié la Loi sur les langues officielles en 2005, rendant obligatoire l’exigence pour les institutions fédérales de prendre des mesures positives en vue d’assurer l’épanouissement et le développement des communautés de langue officielle en situation minoritaire. Par la suite, la Cour suprême a estimé que le simple fait de rendre disponibles à la minorité les services en fonction des besoins de la majorité n’était pas suffisant et exige donc dorénavant des provinces une plus grande flexibilité au moment de décider qui a le droit ou non de fréquenter les écoles de la minorité linguistique.

Dans chaque cas, les parlementaires et les juges de la Cour suprême ont pris des mesures pour faire en sorte que les droits linguistiques ne soient pas simplement des droits individuels, mais qu’ils soient aussi des droits collectifs; ces droits n’existent pas uniquement pour protéger une personne, mais pour assurer l’épanouissement des communautés linguistiques en situation minoritaire partout au pays. Lors de son passage dans différentes régions du Canada en 1965, Jean Lesage n’aurait jamais pu imaginer un tel résultat.

Ce sont des droits qui sont définis par les tribunaux, même si les services destinés aux communautés de langue officielle en situation minoritaire varient considérablement d’une région à l’autre du pays. Le Canada est un pays fédéral et bon nombre des services qui sont les plus importants pour ces communautés, notamment la santé et l’éducation, sont fournis par les provinces. Ainsi, on remarque un degré élevé d’asymétrie.

Par exemple, le Nouveau-Brunswick est la seule province bilingue. Le Québec est une province francophone unilingue. La Nouvelle-Écosse et l’Île-du-Prince-Édouard offrent chacune une loi sur les services en français, tandis qu’à Terre-Neuve-et-Labrador, il n’y aucune loi ou politique provinciale, mais on y trouve un Bureau des services en français. Les autres provinces et territoires du pays disposent aussi d’un large éventail d’arrangements sur l’offre de services en français. Ces dispositions varient beaucoup : on va d’une politique clairement définie en Ontario, où un commissaire aux services en français agit à titre d’ombudsman, à une situation où la Colombie-Britannique refuse d’accepter des documents judiciaires en français.

Chaque politique provinciale porte sur un degré différent de planification linguistique :

  • Au Québec, on remarque des exigences claires destinées à protéger la langue de la majorité, qui constitue une très petite minorité en Amérique du Nord;
  • Au Nouveau-Brunswick, on a prévu des protections juridiques et constitutionnelles pour les deux langues et les deux communautés;
  • Dans les districts désignés de l’Ontario, l’obligation d’offrir de manière proactive des services en français est imposée.

Pour le simple observateur, la méthode du Canada en matière de politique linguistique peut sembler complexe et même déroutante. Par conséquent, vous ne serez pas surpris d’apprendre que la façon dont nous, les Canadiens, percevons notre identité, ou nos identités, soit fort différente. Nous avons toujours appris 10 versions de l’histoire approuvées par 10 ministères provinciaux de l’Éducation différents.

En 1992, dans un article que j’ai rédigé pour The Globe and Mail, j’ai exprimé mes préoccupations selon lesquelles les Canadiens ne connaissaient pas leur pays et étudiaient des versions différentes de leur passé.

Les enseignants utilisaient des livres de classe différents, à divers degrés selon la région, mais les différences entre ces publications révélaient que, sans surprise, une même génération de Canadiens n’interprétait pas le passé de la même façon.

On a examiné différents ouvrages choisis au hasard et utilisés dans les écoles secondaires de trois provinces et on a constaté trois points de vue du Canada et de son histoire. Les versions sur le passé ne se chevauchaient pas. Dans l’ouvrage de la Saskatchewan, on retrouvait trois mentions du Québec, et une mention de la Saskatchewan dans l’ouvrage du Québec. L’ouvrage de l’Ontario relatait l’histoire du pays de façon beaucoup moins régionale.

Les ouvrages ont beaucoup évolué, bien entendu, par rapport à la certitude absolue de leurs prédécesseurs, qui ne relataient qu’une seule version des événements passés, mais les différences régionales et linguistiques n’étaient certainement pas nouvelles à l’époque.

Aujourd’hui, 50 ans après la Commission royale d’enquête sur le bilinguisme et le biculturalisme, des signes encourageants font leur apparition en raison de nos programmes d’immersion, qui sont offerts par des écoles primaires et secondaires de chaque province. Nous observons les avantages commerciaux du bilinguisme au Nouveau-Brunswick ainsi qu’une légère hausse non officielle du bilinguisme en Ontario. De plus en plus de Montréalais sont aussi à l’aise de parler le français que l’anglais. En outre, les nouveaux venus au Canada chérissent la dualité linguistique pour leurs enfants, car, selon eux, ils se sentent ainsi plus Canadiens.

Quant à mon rôle de commissaire, je dispose de certains pouvoirs afin de protéger les droits linguistiques des Canadiens et de faire la promotion de la dualité linguistique au Canada. Mon pouvoir d’intervenir devant les tribunaux est peu connu des parlementaires et du public. Depuis 2006, je suis intervenu dans 14 affaires judiciaires qui avaient trait aux droits linguistiques garantis par la Loi ou la Charte canadienne des droits et libertés.

En général, je joue un rôle stratégique, principalement à titre d’intervenant, dans les recours judiciaires présentés par des plaignants. Grâce à ces interventions, j’estime que j’ai pu effectuer une contribution unique au débat sur les droits linguistiques. Du point de vue juridique, cependant, ce sont les tribunaux qui font progresser les droits linguistiques en encourageant les gouvernements à faire preuve de leadership et à faire participer les Canadiens au dialogue public.

L’égalité linguistique du français et de l’anglais est une valeur fondamentale et l’un des piliers de notre société. C’est là, selon moi, un trait distinctif de notre pays. La dualité linguistique du Canada se reflète non seulement dans notre identité, mais aussi dans notre mode de vie, comme en témoigne notre système juridique dualiste qui allie le droit civil et la common law. Or, au cœur de la vision canadienne de la dualité linguistique réside la ferme conviction que la promotion et le respect des langues officielles peuvent stimuler la croissance, l’harmonie et le dynamisme de notre pays.

Ce qui me frappe dans cette rétrospective des 50 dernières années, c’est le fait que chaque décennie semble nous faire avancer dans notre interprétation de la dualité linguistique canadienne. Nous avons célébré, dernièrement, le 50e anniversaire du lancement de la Commission royale d’enquête sur le bilinguisme et le biculturalisme et j’espère qu’on observera, durant la sixième décennie, d’autres moments décisifs quant à l’interprétation des droits linguistiques.

Le Canada a mis en place une approche robuste en matière de politique linguistique, mais il reste des défis à surmonter. La mondialisation affaiblit le soutien aux langues minoritaires. Chaque année, le Canada accueille 250 000 immigrants qui connaissent bien notre histoire. Comme l’a déclaré Sigve Gramstad, vice-président du Comité d’experts de la Charte européenne des langues régionales ou minoritaires, il s’agit d’une histoire sans fin. Tout comme la nécessité de continuer à assurer la sécurité publique, la démarche de protection et de promotion des droits linguistiques est un combat permanent.

Merci.

Notes de bas de page

Note de bas de page 1

Michel Doucet, Michel Bastarache et Martin Rioux, « Les droits linguistiques : fondements et interprétation », dans Les droits linguistiques au Canada, troisième édition, sous la direction de Michel Bastarache et Michel Doucet, Éditions Yvon Blais, Cowansville, 2014, p. 23.

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Note de bas de page 2

Ibid, p. 27.

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Note de bas de page 3

Tiré de F.R. Scott dans « Dominion Jurisdiction over Human Rights and Fundamental Freedoms », Revue du Barreau canadien, 27, 1949, p. 506.

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Note de bas de page 4

Peter Jones, Rights, New York, St. Martin’s Press, 1994.

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Note de bas de page 5

Scott, op. cit., p. 534.

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Date de modification :
2018-09-13