Archivé - Les agents du Parlement et la machine gouvernementale – Notes pour une allocution à la conférence des cadres supérieurs de Statistique Canada

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Ottawa (Ontario), le 7 octobre 2013
Graham Fraser - Commissaire aux langues officielles

Seul le texte prononcé fait foi


Début de dialogue

Je vous remercie beaucoup de l'invitation et de m'avoir offert l'occasion de vous parler du rôle de l'agent du Parlement.

Depuis un certain temps, on utilise le terme « agent du Parlement » pour désigner les personnes qui se rapportent aux parlementaires, afin de les distinguer de celles qui travaillent directement pour le Parlement, comme le greffier.

À certains égards, nous ne sommes ni chair ni poisson. En effet, nous ne sommes pas des fonctionnaires au sens traditionnel du terme; nous ne soumettons pas de rapport par l'entremise d'un ministre et nous ne sommes pas tenus de travailler en fonction des priorités du gouvernement en place. Nous ne sommes pas non plus des officiers du Parlement, comme l'est le sergent d'armes ou encore la greffière de la Chambre des communes, qui contribuent à la gestion des débats et des travaux parlementaires.

Certains théoriciens, comme J. R. Mallory, ont exprimé un certain scepticisme quant au rôle des agents du Parlement; d'autres les considèrent comme des pressions supplémentaires imposées aux sous-ministres.

Selon un ancien greffier du Conseil privé, cité par Donald Savoie, l'un des grands spécialistes canadiens du fonctionnement du gouvernement fédéral : « les sous-ministres s'estiment responsables devant le premier ministre, le Conseil du Trésor et la Commission de la fonction publique. De plus, ils reconnaissent qu'ils ont des responsabilités particulières envers les hauts fonctionnaires comme le vérificateur général et le commissaire aux langues officielles, ainsi que l'obligation de coopérer avec d'autres ministèresNote de bas de page 1 ». [traduction]

M. Savoie précise que ce greffier aurait pu ajouter le Comité des comptes publics, le Cabinet du Premier ministre, le Bureau du Conseil privé et le commissaire à l'information. Bref, ceux et celles qui veulent un mandat clair pour leur travail quotidien ne devraient pas envisager de devenir sous-ministres.

Huit hauts fonctionnaires rendent compte au Parlement :

  • le vérificateur général, fonction instituée en 1868;
  • le directeur général des élections, fonction instituée en 1920;
  • le commissaire aux langues officielles, poste créé par la Loi sur les langues officielles en 1969 et institué en 1970;
  • le commissaire à la protection de la vie privée et le commissaire à l'information, fonctions instituées en 1983;
  • le commissaire aux conflits d'intérêts et à l'éthique et le commissaire à l'intégrité du secteur public, fonctions instituées en 2007;
  • le commissaire au lobbying, poste institué en 2008.

On pourrait faire valoir que chacun de ces postes a été créé en réponse à un problème auquel se butaient les parlementaires : ils avaient besoin d'une source d'information distincte de la bureaucratie, qui fait rapport à l'exécutif. Je nous vois comme les garants de nos valeurs.

C'est ainsi que le poste de vérificateur général, le plus important des agents du Parlement, a été créé immédiatement après la Confédération, dans le but de confirmer aux députés que les fonds publics étaient dépensés convenablement.

De même, le directeur général des élections a reçu le mandat d'assurer l'intégrité des élections.

En 1969, la Loi sur les langues officielles a été adoptée; le Commissariat a ainsi été instauré pour entendre les plaintes à ce chapitre et assurer le respect de la Loi selon la volonté des parlementaires. La Loi même, qui prévoit la nomination d'un commissaire, constituait une réponse à une recommandation de la Commission royale d'enquête sur le bilinguisme et le biculturalisme qui, en 1965, a fait remarquer que le Canada traversait la pire crise de son histoire.

Puis, en 1983, étant donné que les parlementaires étaient de plus en plus sensibilisés aux questions relatives au secret gouvernemental et à la protection des renseignements personnels, les postes de commissaire à l'information (parfois appelé « commissaire de l'accès à l'information ») et de commissaire à la protection de la vie privée ont été créés.

Enfin, le gouvernement actuel a créé trois autres postes d'agents du Parlement : ceux de commissaire aux conflits d'intérêts et à l'éthique, de commissaire à l'intégrité du secteur public, en 2007, et de commissaire au lobbying, en 2008.

Je n'ai pas consulté les débats parlementaires qui ont mené à la création de ces trois postes, mais je crois qu'il vaut la peine de formuler les observations suivantes.

Le politicologue David Smith soutient que nous assistons à la création d'une culture de la vérification et que les agents du Parlement sont en voie de devenir la conscience du gouvernementNote de bas de page 2.

Nous ne sommes pas tous des ombudsmans dans le sens traditionnel du terme, c'est à dire des agents dont le rôle consiste à recevoir les plaintes du public, mais plusieurs d'entre nous le sont. Et je crois que nous devons tous nos postes, en quelque sorte, à l'esprit qui a mené à la création du rôle d'ombudsman.

Comme vous le savez peut être, le rôle d'ombudsman a été créé par le roi de Suède au XVIIIe siècle. Il incombait à cet agent de veiller à ce que l'administration s'acquitte de ses responsabilités pendant l'absence du roi, parti mener ses troupes sur les champs de bataille européens.

En 1809, lorsque le roi a été détrôné après avoir perdu une bataille importante, l'un des généraux de Napoléon est devenu roi de Suède et le parlement a pris le contrôle du bureau de l'ombudsman.

Cette année marque le 204e anniversaire du premier ombudsman du parlement, dont le travail consistait à s'assurer que l'administration publique agissait de façon juste et honnête, ainsi qu'à rendre compte de ses conclusions au parlement.

Cependant, nous sommes également des vérificateurs. Nous surveillons la façon dont les institutions fédérales s'acquittent des obligations que les parlementaires leur ont imposées ou, dans le cas de la Loi électorale du Canada, se sont imposées à eux mêmes, c'est à dire que nous vérifions :

  • si les institutions et les politiciens dépensent de façon responsable;
  • si les politiciens respectent le plafond des dépenses électorales;
  • si les institutions respectent les droits linguistiques des Canadiens, la Loi sur la protection des renseignements personnels, la Loi sur l'accès à l'information, les règles en matière d'éthique et de conflits d'intérêts, les mesures de protection pour les dénonciateurs, et si elles se soumettent aux restrictions de la Loi sur le lobbying.

Notre rôle ne fait pas l'unanimité. Un certain nombre d'universitaires ont avancé que nous minions les efforts des parlementaires.

Dans un document publié par l'Institut sur la gouvernance, Jeffrey Graham Bell analyse ces arguments. Il affirme : « Bien sûr, [les agents du Parlement] changent les réseaux politiques dominants, le discours politique et l'opinion que les citoyens se font du gouvernement, mais ils laissent intacte la mécanique fondamentale de notre démocratieNote de bas de page 3. » [traduction]

Comme nous devons rendre compte de nos activités et que celles ci sont soumises à un examen plus approfondi, des préoccupations ont émergé quant au maintien de notre indépendance par rapport aux institutions que nous surveillons.

Alors, pendant plusieurs années, d'abord sous le gouvernement Martin puis pendant les années où le gouvernement Harper était minoritaire, il y a eu un projet pilote dans le cadre duquel un groupe de parlementaires approuvait toutes les dépenses supplémentaires. Une série de discussions ont également eu lieu avec le Conseil du Trésor pour que nos bureaux ne soient pas tenus d'appliquer les directives ayant des répercussions sur notre mandat et sur notre indépendance en tant qu'agents du Parlement.

Par exemple, après que Sheila Fraser eut soulevé la question devant un comité parlementaire, le gouvernement a reconnu officiellement que les agents du Parlement n'étaient pas tenus de soumettre toutes nos publications et tous nos communiqués au Conseil privé en vue de leur approbation.

En juin 2009, après de longues discussions, le Secrétariat du Conseil du Trésor a modifié ses exigences pour que les règles qui s'appliquent aux agents du Parlement garantissent qu'ils sont les seuls responsables des questions pour lesquelles d'autres administrateurs généraux sont tenus de rendre des comptes à leurs ministres et au Conseil du Trésor.

Ce changement s'est appliqué à une série de domaines, de l'accueil et de l'embauche de conseillers juridiques aux politiques sur l'évaluation, à la normalisation des sites Internet, au contrôle interne et à la gouvernance de la gestion financière.

Michelle d'Auray, qui était alors secrétaire du Conseil du Trésor, a fait observer que le Secrétariat du Conseil du Trésor ne surveillerait pas activement la conformité de nos bureaux. « La reconnaissance accrue de l'indépendance des agents du Parlement s'accompagne d'une responsabilité accrueNote de bas de page 4. » [traduction]

On m'a déjà demandé de quelle façon je procédais pour apporter des modifications à la Loi sur les langues officielles, compte tenu du fait que je ne rends pas compte à un ministre.

On n'a apporté des modifications à la Loi que deux fois. En 1988, elle était modifiée afin qu'elle soit en conformité avec la Charte canadienne des droits et libertés. Il s'agissait alors d'une décision du gouvernement, défendue par le ministre de la Justice. Le commissaire à l'époque était tellement frustré par la lenteur du gouvernement à réagir aux exigences de la Charte qu'il a menacé de démissionner.

La seule autre fois que la Loi a été modifiée, c'était par voie de projet de loi privé en 2005. Dyane Adam, ma prédécesseure, a alors joué un rôle de première importance en arrière-scène.

Je dois vous avouer que je m'attarde peu à la question de la modification de la Loi. Par contre, je réfléchis beaucoup à la façon de la faire respecter.

On m'a aussi demandé comment je situais l'organisation que je dirige ainsi que mon travail par rapport au gouvernement, aux organismes centraux et aux autres ministères – et quels étaient mes choix.

J'avoue qu'à mes yeux, mon travail ne consiste pas à m'opposer au gouvernement ou aux institutions fédérales. Il me semble plutôt que mon rôle est de collaborer avec les institutions fédérales pour les aider à comprendre leurs responsabilités aux termes de la Loi sur les langues officielles, et de veiller à ce qu'elles les assument. Lorsque j'ai posé ma candidature pour ce poste, je l'ai défini comme consistant en partie à encourager et en partie à talonner. Au fil du temps, je me suis rendu compte qu'il y a de nombreux alliés et partisans de la politique linguistique canadienne au sein de la fonction publique fédérale. Et il est souvent plus efficace d'amener les institutions à se conformer à la Loi que de les y contraindre.

Quels choix s'offrent à moi? Dans certains domaines, ils sont limités. Si une plainte est recevable aux termes de la Loi – si elle porte sur un incident particulier et concerne un article de la Loi et une institution fédérale – je dois faire enquête. Mais j'ai beaucoup de latitude quand il s'agit de décider quelles sont nos priorités, comment nous gérerons notre budget, sur quels enjeux je vais m'attarder et de quelle façon je vais les aborder, voire de choisir le ton que j'emploierai.

Existe-t-il une communauté d'agents du Parlement? Oui. Nous ne nous réunissons pas souvent – il est difficile de trouver une date où tout le monde est libre –, mais nous nous appuyons les uns les autres, nous discutons des problèmes communs. Nous sommes d'ailleurs en train d'explorer la possibilité de mettre en commun certains services.

Quel est mon processus de consultation? Tout dépend du sujet. Parfois, le Commissariat choisit d'établir des comités consultatifs – pour son rapport sur l'éducation postsecondaire et sur la capacité bilingue des cours supérieures, par exemple. Je communique assez régulièrement avec les parlementaires qui siègent à mon comité – de façon formelle et informelle. On a aussi réalisé un sondage visant à évaluer le niveau de satisfaction des plaignants et de nos homologues dans les institutions faisant l'objet d'une enquête.

Qu'est ce qui a pu mettre mon leadership à rude épreuve? Laissez moi vous donner quelques exemples.

Lorsque j'ai été nommé commissaire en octobre 2006, le gouvernement avait déjà annoncé l'élimination du Programme de contestation judiciaire. Les communautés de langue officielle ont réagi très vigoureusement à cette annonce, et ce n'était pas seulement les avocats qui les représentaient. Peu après mon entrée en fonction, j'ai reçu 109 plaintes à ce sujet provenant de tous les coins du pays.

Il s'agissait du premier vrai test de la partie VII de la Loi sur les langues officielles, ou du moins de la version modifiée par le Parlement en 2005. L'enquête menée par le Commissariat appuyait les allégations des plaignants et de graves lacunes ont été décelées dans le processus qui avait mené à la décision.

La Fédération des communautés francophones et acadienne du Canada (FCFA) a porté la cause en Cour fédérale en 2008, avec mon appui à titre d'intervenant. Au printemps 2009, au moment où la Cour allait rendre son jugement, une entente hors cours est intervenue entre le gouvernement et la FCFA : le volet linguistique du Programme de contestation judiciaire serait remplacé par le nouveau Programme d'appui aux droits linguistiques.

Nous ne connaîtrons donc jamais la décision ultime de la Cour fédérale, tant attendue à l'époque. Ce que nous savons cependant, c'est que les communautés de langue officielle ont fait preuve de détermination en intentant un recours judiciaire et que cela a porté des fruits.

Le travail que nous avons accompli dans le cadre des Jeux olympiques d'hiver de 2010 à Vancouver a été couronné de succès. Les services étaient disponibles dans les deux langues, les annonces se faisaient dans les deux langues, l'affichage était dans les deux langues, et même les commanditaires privés se sont mis au diapason et ont diffusé des publicités dans les deux langues. La seule défaillance concernait le volet culturel des cérémonies d'ouverture, ce qui m'a fait prendre conscience que les ratages sautent aux yeux alors que les réussites demeurent invisibles.

Notre collaboration avec le Comité d'organisation des Jeux olympiques a mené à la création d'un guide conçu à l'intention des organisateurs de grandes manifestations sportives et à l'établissement d'une relation de travail positive avec les organisateurs des Jeux du Canada de 2013 à Sherbrooke et des Jeux panaméricains de 2015 à Toronto.

Paradoxalement, il y a une autre réussite qui découle cette fois d'une bévue du gouvernement. La nomination d'un vérificateur général ne maîtrisant pas les deux langues officielles a provoqué des critiques partout au pays et donné lieu à des plaintes. Par la suite, nous avons clairement indiqué que les hauts fonctionnaires qui rendent des comptes au Parlement devaient pouvoir communiquer avec les parlementaires dans la langue de leur choix. Les agents du Parlement doivent aussi être en mesure de communiquer avec tous les Canadiens dans les deux langues officielles.

Cette mésaventure s'est soldée par la présentation d'un projet de loi d'initiative parlementaire que tous les partis ont appuyé. La loi prévoit maintenant que les agents du Parlement doivent être bilingues.

Je dois admettre un échec. Au printemps 2010, un projet de loi d'initiative parlementaire du NPD, le projet de loi C 232, exigeait que les juges de la Cour suprême soient suffisamment bilingues pour comprendre les plaidoiries sans recourir à l'interprétation simultanée.

J'ai comparu devant le Comité permanent de la justice pour appuyer le projet de loi, qui aurait éliminé l'exception que l'on trouve dans la Loi sur les langues officielles pour la Cour suprême. Le gouvernement Harper, qui était alors minoritaire, a présumé que les libéraux voteraient contre le projet de loi en Chambre.

Mais ils ne l'ont pas fait, et le projet de loi a été présenté au Sénat (sans que les médias aient parlé du débat devant le Comité ou la Chambre). Les commentateurs et les sénateurs conservateurs se sont répandus en invectives. Ils disaient que le projet de loi était discriminatoire, inconstitutionnel, injuste envers les personnes unilingues et l'Ouest canadien, des arguments qui, en fait, avaient été utilisés en 1969 contre la Loi sur les langues officielles.

J'avais fait connaître publiquement mon appui au projet de loi en répondant aux éditoriaux et aux chroniques du Globe and Mail, du National Post et du Winnipeg Free Press. Le gouvernement a exprimé très clairement, et en termes très directs, son mécontentement à l'égard de la position que j'avais prise. Le projet de loi est mort au feuilleton sans avoir été soumis au vote du Sénat, et le premier ministre Stephen Harper a nommé un juge unilingue à la Cour suprême.

Alors, parfois on gagne, et parfois on perd. C'est dans la nature du travail que font les agents du Parlement.

Je serai heureux de prendre le temps qui reste pour répondre à vos questions.

Notes de bas de page

Note de bas de page 1

Donald J. Savoie, The Politics of Public Spending in Canada, University of Toronto Press, Toronto, 1990, p. 221.

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Note de bas de page 2

David E. Smith, « Une question de confiance : la démocratie parlementaire et la société canadienne », Revue parlementaire canadienne, printemps 2004, p. 24-29.

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Note de bas de page 3

Jeffrey Graham Bell, Agents of Parliament: The Emergence of a New Branch and Constitutional Consequences for Canada, Institut sur la gouvernance, 2006, .

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Note de bas de page 4

Lettre de Michelle d'Auray, secrétaire du Conseil du Trésor, à Graham Fraser, commissaire aux langues officielles, le 18 septembre 2009.

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Date de modification :
2018-09-13