Archivé - Notes pour une allocution à la deuxième conférence annuelle sur les approches multidisciplinaires en matière de politiques et de planification linguistiques, à l'Université de Calgary

Cette page a été archivée dans le Web.

L’information dont il est indiqué qu’elle est archivée est fournie à des fins de référence, de recherche ou de tenue de documents. Elle n’est pas assujettie aux normes Web du gouvernement du Canada et elle n’a pas été modifiée ou mise à jour depuis son archivage. Pour obtenir cette information dans un autre format, veuillez communiquer avec nous.

Calgary (Alberta), le 6 septembre 2013
Graham Fraser - Commissaire aux langues officielles

Seul le texte prononcé fait foi


Début de dialogue

Bonsoir,

Je suis ravi d'être de nouveau ici, à l'Université de Calgary, et d'avoir l'occasion d'y prononcer une allocution. Avant de commencer, je tiens à remercier sincèrement le professeur Ricento de m'avoir invité à prendre la parole. J'ai été si impressionné par l'étendue et la profondeur de la conférence de l'année dernière que je tenais à revenir cette année. Je vous suis donc très reconnaissant de l'invitation. De nouveau cette année, j'ai eu un choix difficile à faire, puisque les deux séances auxquelles je voulais assister avaient lieu en même temps. L'étendue même de la conférence révèle que la langue et la planification linguistique sont des outils stratégiques clés pour la gestion des conflits sociaux et pour la création d'une cohésion sociale partout dans le monde.

Le Canada possède une très grande expérience en matière de planification linguistique. Une partie de cette planification a comporté des mesures prohibitives, en ce qu'elle visait à éliminer l'utilisation de langues autres que l'anglais, plus particulièrement le français, mais aussi les langues autochtones. En 1840, Lord Durham a décrit le Canada comme étant deux nations belligérantes au sein d'un seul État, pour ensuite faire valoir qu'il fallait prendre des mesures pour assimiler les Canadiens d'expression française et éliminer l'usage du français. Cette politique a duré moins de dix ans, mais elle a suscité un tel tollé que le nom de Durham continue de faire partie des discussions dans les cercles nationalistes au Québec. L'histoire canadienne comporte d'autres pages sombres : la question des écoles du Manitoba et le Règlement 17 en Ontario – dans les deux cas, on a interdit l'usage du français comme langue d'instruction – ainsi que l'élimination des droits des francophones à la suite de la création de l'Alberta et de la Saskatchewan.

Cette année marque le 50e anniversaire de l'ouverture de la Commission royale d'enquête sur le bilinguisme et le biculturalisme, qui a jeté les bases des politiques de la planification linguistiques au Canada.

Tout d'abord, qu'est-ce qu'une commission royale? Au début des années 1950, à l'Université McGill, le professeur de sciences politiques de mon défunt frère en a fait la description suivante : « Qu'est-ce qu'une commission royale? Je vais vous le dire : c'est 100 $ par jour, sans compter les dépenses! » Allan Blakeney, aujourd'hui décédé, a défini une commission royale comme « la forme la plus traditionnelle de consultation ». Et, a-t-il ajouté : « En fait, on peut dire qu'au cours des cinquante dernières années à tout le moins, les commissions royales et leurs rapports ont joué un rôle prépondérant dans l'élaboration des politiques publiques au Canada. »

Pour sa part, Jane Jenson a décrit les commissions royales comme des institutions qui représentent des idées et qui ont servi de « tribunes pour certaines transformations majeures dans la façon dont les Canadiens examinent la représentation d'eux-mêmes, leur présent et leur avenir ». Elle a ajouté que les commissions royales « permettent de mieux définir notre identité, nos expériences passées et notre avenir potentiel ».

La Commission royale d'enquête sur le bilinguisme et le biculturalisme a été un cas unique. Nelson Wiseman a écrit à son sujet que, « dans les années 1960, le biculturalisme servait de modèle pour la plus importante commission royale de cette décennie ». Comme Richard Van Loon et Michael Whittington l'ont mentionné dans leur traité de sciences politiques The Canadian Political System, elle « comptait neuf commissaires et des centaines d'employés, et a réussi, pendant quelques brèves années, à éliminer presque complètement le chômage chez les spécialistes des sciences sociales du Canada ».

Cependant, même au début des années 1970, les points de vue sur la Commission royale d'enquête différaient parmi les universitaires. En 1972, Donald Smiley, politicologue originaire de l'Ouest canadien, a défini les rapports de la Commission royale comme étant l'expression fondamentale de « la nouvelle orthodoxie », c'est-à-dire la situation dans laquelle les résidents de l'Ouest canadien « commençaient à se sentir exclus des grands courants de la vie nationale en raison de l'adhésion d'Ottawa […] à la vision du Canada et de l'expérience canadienne, laquelle s'applique peu à la vie et aux traditions dans l'Ouest ».

D'autres universitaires, ayant adopté le cadre et le vocabulaire poststructuralistes de l'hégémonie et ce qu'on appelait « la durabilité du modèle bilingue ou biculturel des colons blancs dans le présent et son approche contemporaine de dresser la liste des immigrants prioritaires en fonction de leur race », se montraient plus critiques à l'égard des commissions royales. Selon Eve Haque, la Commission royale d'enquête a légitimé le rôle dominant de l'anglais et du français au Canada et a marginalisé les immigrants et les Autochtones : « En raison du lien établi entre la langue et la race dans le creuset de la modernité, la langue peut devenir un critère d'exclusion de l'Autre dans le cadre de projets contemporains d'édification de la nation, comme ceux de la Commission royale d'enquête sur le bilinguisme et le biculturalisme. »

Il est ironique que l'on considère, plusieurs décennies plus tard, que les travaux de la Commission royale d'enquête ont contribué à l'exclusion, étant donné que l'élément déclencheur qui a mené à sa création et le thème qui se dégageait à maints endroits dans les volumes de son rapport final étaient justement la nécessité de mettre fin à la discrimination et à l'injustice, et d'établir un lien d'égalité entre les Canadiens anglophones et francophones.

En 1962, lorsque Lester Pearson, alors chef de l'opposition, a proposé la création d'une commission royale d'enquête et, en 1963, lorsqu'il l'a établie, la tension latente entre la majorité anglophone et la minorité francophone s'aggravait. Le nationalisme canadien français, concentré au Québec, prenait son essor. Le gouvernement libéral du Québec s'était fait réélire grâce au slogan « Maîtres chez nous » et à la promesse de nationaliser les entreprises d'hydroélectricité privées. L'Union générale des étudiants du Québec était en train de se former et de rompre ses liens avec l'Union canadienne des étudiants. Toujours à la même époque, un parti politique séparatiste militant a vu le jour : le Rassemblement pour l'indépendance nationale. Le Front de libération du Québec, une organisation terroriste, avait commencé à faire exploser des bombes à Montréal. Cet amalgame d'événements n'a pas été sans incidence sur le gouvernement fédéral.

En juin 1962, les Conservateurs ont perdu leur majorité et ont formé un gouvernement minoritaire par suite de l'élection de 26 députés du Crédit social du Québec. À l'automne 1962, les 26 députés créditistes du Québec, sous l'égide du leader parlementaire Gilles Grégoire, ont soulevé quotidiennement des questions sur l'absence de services en français au Parlement et à Ottawa :

  • les ordres du jour étaient en anglais seulement;
  • le menu du restaurant du Parlement était en anglais seulement;
  • les chèques de paie des députés étaient en anglais seulement;
  • les agents de sécurité étaient unilingues anglophones;
  • les annonces à la gare Union d'Ottawa se faisaient en anglais seulement;
  • le service à bord des appareils des Lignes aériennes Trans-Canada était offert en anglais seulement;
  • et, plus étonnamment peut-être, il n'y avait aucun Canadien français parmi les 17 vice-présidents de la société d'État des Chemins de fer nationaux du Canada.

La liste des doléances était interminable. C'est dans ce contexte qu'en juillet 1963, la Commission royale d'enquête sur le bilinguisme et le biculturalisme a été créée avec pour mandat de « recommander les mesures à prendre pour que la Confédération canadienne se développe d'après le principe de l'égalité entre les deux peuples qui l'ont fondée ».

Les coprésidents de la Commission royale d'enquête, André Laurendeau et Davidson Dunton, ont entrepris de parcourir le Canada, pour alors constater la profondeur du fossé qui séparait les anglophones et les francophones du pays. Dans son journal, André Laurendeau a décrit la visite de la Commission chez un groupe de citoyens à Calgary, en juin 1964. Exaspéré par ce qu'il a qualifié de « résistance sourde qui ne s'est jamais complètement exprimée », Laurendeau a, plus tard, fait part de ses sentiments à une dame après une rencontre informelle : « Vous demandez ce que le Québec veut, mais vous n'êtes pas satisfaits de la réponse que nous avons donnée. En réalité, vous ne voulez pas connaître la réponse. Vous voulez qu'on vous la serve en pilules, mais c'est impossible. Vous ne voulez pas consentir l'effort nécessaire pour comprendre une situation compliquée […]. »

Plus tard, un éditorialiste lui a affirmé, en se lamentant : « Le système de valeurs en fonction duquel j'agis a complètement disparu. Mes propres enfants n'y croient même plus. » Et de quelles valeurs s'agissait-il? « La Bible, Shakespeare, l'Union Jack, l'Empire britannique et d'autres divinités secondaires. » M. Laurendeau a trouvé que son interlocuteur était étroit d'esprit et incapable de s'adapter, et estimait qu'il n'avait absolument aucune compréhension des Canadiens français. Le lendemain, à Saskatoon, André Laurendeau posa une question provocatrice : « Supposez que les Canadiens français ont tort. Qu'allez-vous faire d'eux : les tuer? » Ce à quoi un membre des Doukhobors répondit : « Nous devrions peut-être les disperser dans l'ensemble du Canada. » Selon Laurendeau, la réaction a été la « stupeur générale ». Et il a ajouté : « Je n'ai pas osé répondre que quelques bombes seraient lancées à Saskatoon. »

Dans une situation semblable, à Winnipeg, le commissaire Frank Scott, qui était à l'époque doyen de la Faculté de droit de l'Université McGill, a perdu patience durant un dîner avec des hommes d'affaires de la région lorsque l'un d'eux a affirmé ne pas croire que les Franco-Manitobains étaient insatisfaits de leur sort. « Pourquoi devraient-ils l'être? », de demander l'homme d'affaires. Ne pouvant plus se contenir, Scott lui a répondu, en haussant la voix : « Vous leur avez enlevé leurs écoles et leurs droits linguistiques, n'est-ce pas? Pourquoi donc devraient ils être insatisfaits? » Après ces propos incisifs, il n'y eut que des échanges d'arguments qui n'ont pas réussi à faire changer l'opinion de quiconque. Après le dîner, le collègue commissaire de Frank Scott, Jean Marchand – qui sera plus tard ministre du Cabinet fédéral – lui dit : « Avant de me joindre à la Commission, j'étais anti-séparatiste. »

Ce qui a le plus frappé les commissaires était le fossé profond qui existait entre les deux groupes linguistiques : le degré de frustration au Canada français et le degré d'ignorance et d'incompréhension au Canada anglais. Cette situation a suscité chez eux un sentiment d'urgence, qui les a amenés à publier un rapport préliminaire en 1965, dans lequel ils déclaraient que le Canada, à son insu, traversait la plus grande crise de son histoire. « Les concessions offertes dans la communauté anglophone étaient rarement celles que demandaient les francophones. Leurs horloges n'étaient pas réglées à la même heure. »

Par le truchement des recommandations de leurs rapports finaux, les commissaires jugeaient nécessaires de réparer les injustices faites au cours du dernier siècle et de créer des conditions égales pour tous. Une nécessité qu'ils ont exprimé ainsi : « Nous croyons que ce partenariat – lequel s'établit essentiellement entre les Canadiens anglophones et francophones, peu importe leur origine ethnique – implique les aspects socio-économiques sous-jacents de l'égalité ainsi que des droits officiels pour les deux langues. »

Le fait de définir les aspects socio-économiques sous-jacents de l'égalité ainsi que des droits officiels pour les deux langues n'était pas une mince affaire. Selon les commissaires : « L'égalité officielle des langues a une importance très limitée si elle n'est pas accompagnée de l'égalité des possibilités économiques. À moins qu'une langue puisse s'épanouir sur le marché du travail, les garanties juridiques de son utilisation par les services gouvernementaux, les tribunaux et les écoles ne pourront pas assurer son développement à long terme. L'égalité linguistique officielle a peu d'importance pour ceux qui vivent dans un système qui les place dans des conditions socio-économiques inférieures. Un tel partenariat est non seulement inéquitable, mais aussi, à long terme, il pourrait compromettre la Confédération; le sort des deux cultures et des deux langues dominantes au Canada, au sein de deux sociétés distinctes, dépend en définitive de leur situation sur le marché du travail et dans l'économie dans son ensemble. »

Ainsi, on visait la justice sociale dans l'intérêt de l'unité nationale. Plus particulièrement, on cherchait à permettre aux communautés de langue officielle en situation minoritaire non seulement de survivre mais aussi de s'épanouir, à veiller à ce que le gouvernement fédéral offre des services dans les deux langues, et à accorder aux deux langues l'égalité de statut au sein du gouvernement fédéral. L'outil pour atteindre ces objectifs, bien que le terme n'ait jamais été utilisé comme tel, était la planification linguistique. En effet, la Commission royale d'enquête s'était intéressée à la notion de bilinguisme territorial, mise en œuvre en Belgique et en Suisse, ainsi qu'à la formule individuelle adoptée en Afrique du Sud. C'est toutefois le modèle de la Finlande qui l'a profondément inspirée.

Pour ceux et celles d'entre vous qui ne sont pas originaires du Canada, il vaut la peine de signaler que toute planification de la part du gouvernement fédéral comporte une limite déterminante, qui n'existe pas dans de nombreux autres pays : le rôle des provinces. En raison du fédéralisme canadien, pour ce qui est de multiples aspects des politiques sociales – y compris celles concernant la langue –, le gouvernement fédéral est limité dans sa capacité d'agir unilatéralement. Prenons l'exemple des domaines de la santé et de l'éducation, où les services gouvernementaux permettent d'assurer la vitalité des communautés de langue officielle en situation minoritaire : ces secteurs sont de compétence provinciale.

Pour composer avec cette situation, la Commission royale d'enquête a dû formuler deux genres de recommandations : celles qui visaient des secteurs de compétence fédérale et celles qui concernaient des secteurs qui ne l'étaient pas – et qui ne le sont toujours pas.

Ainsi, certaines des principales recommandations étaient assez simples et relevaient du pouvoir de légiférer du gouvernement fédéral :

  • qu'une loi sur les langues officielles soit adoptée et que celle-ci reconnaisse l'égalité de statut du français et de l'anglais;
  • que le gouvernement fédéral garantisse que les services soient offerts aux Canadiens dans la langue officielle de leur choix;
  • qu'un commissaire aux langues officielles soit nommé et que celui-ci rende compte au Parlement du rendement des institutions fédérales pour ce qui est de respecter leurs obligations en vertu de la Loi sur les langues officielles.

Le gouvernement fédéral avait également le pouvoir de mettre en œuvre d'autres recommandations, par exemple :

  • le droit d'un employé fédéral ou d'un candidat à un poste au gouvernement fédéral d'effectuer une entrevue en français ou en anglais;
  • le droit d'un militaire ou d'un fonctionnaire de choisir dans quelle langue officielle se déroulera une procédure disciplinaire.

La Loi sur les langues officielles, modifiée en 1988, a clairement défini le droit des employés fédéraux dans les régions désignées bilingues de travailler dans la langue de leur choix, à savoir la région de la capitale nationale, le Nord et l'Est de l'Ontario, Montréal et les Cantons de l'Est, au Québec, ainsi que le Nord du Nouveau-Brunswick. Dans d'autres parties du Québec, la langue de travail est le français, et dans le reste du pays, la langue de travail est l'anglais. Plus récemment, un réseau de coordonnateurs des langues officielles et de champions des langues officielles a été établi au sein du gouvernement fédéral, comme l'avaient recommandé les commissaires.

Cependant, en ce qui a trait à l'éducation, domaine de compétence provinciale, la situation était plus délicate. Les commissaires ont formulé des recommandations concernant la langue d'instruction, les écoles pour les minorités linguistiques et les programmes de formation à l'intention des enseignants, mais le gouvernement fédéral ne pouvait faire que très peu pour assurer leur mise en œuvre.

Néanmoins, grâce à la persuasion, aux représentations faites par des groupes de parents ainsi qu'à des incitatifs financiers, des programmes provinciaux d'enseignement en langue seconde ont été adoptés, soutenus financièrement par le gouvernement fédéral. En fait, on peut passer en revue les recommandations de la Commission royale d'enquête, 50 ans après son instauration et 46 ans après le dépôt de son premier rapport, et s'émerveiller du nombre de recommandations qui ont réellement été mises en œuvre.

Dans son livre intitulé Bilingual Today, United Tomorrow, Matthew Hayday décrit le processus complexe qui a mené à l'établissement du Programme des langues officielles dans l'enseignement, dans les années 1970. Le Programme a jeté les bases des ententes fédérales-provinciales sur les contributions fédérales à l'enseignement dans la langue de la minorité et dans la langue seconde. Une politique de multiculturalisme a été introduite, et la Loi sur le multiculturalisme canadien a été adoptée, comme l'avaient recommandé les commissaires. Certains éléments des recommandations ont exigé l'adoption de la Charte canadienne des droits et libertés – une modification apportée à la Constitution du Canada en 1982 – ainsi que diverses décisions de la Cour suprême pour l'interprétation des droits à l'instruction, prévus à l'article 23 de la Charte. Grâce à ces démarches, il existe à présent des écoles primaires et secondaires de langue française en milieu minoritaire dans chaque province et territoire –, et ces écoles sont gérées par des conseils scolaires de langue française.

Malgré ces réalisations, toutes les recommandations de la Commission royale d'enquête n'ont pas été acceptées. La proposition ambitieuse d'établir des districts bilingues dans l'ensemble du Canada n'a jamais été mise en œuvre. Ottawa, la capitale, n'est toujours pas officiellement bilingue, pas plus d'ailleurs que les provinces de l'Ontario et du Québec. En fait, le pays s'est dirigé vers l'asymétrie linguistique, ce à quoi F. R. Scott, l'un des commissaires, s'opposait vivement : il n'y a qu'une seule province bilingue, le Nouveau-Brunswick; il y a une province unilingue française, le Québec; ailleurs, il existe une vaste gamme de dispositions relatives aux services offerts en français, lesquelles varient beaucoup. Ainsi, on a une politique clairement définie en Ontario, où un commissaire aux services en français agit à titre d'ombudsman, et, en Colombie-Britannique, on refuse d'accepter des documents judiciaires en français.

Chacune des politiques provinciales témoigne d'un différent niveau de planification linguistique : des exigences claires visant à protéger la langue de la majorité au Québec, mais qui représente une petite minorité en Amérique du Nord; une protection constitutionnelle et juridique pour les deux langues et les communautés au Nouveau-Brunswick; l'obligation proactive d'offrir des services en français dans des secteurs désignés en Ontario.

Les commissaires ont omis de s'entendre sur un seul point, la Constitution, et n'ont ainsi formulé aucune recommandation à son sujet ni rédigé de rapport spécial. Cela représentait une énorme déception pour André Laurendeau, coprésident. Quant à Frank Scott, l'idée même que la Commission royale d'enquête puisse formuler des recommandations sur des changements constitutionnels l'horrifiait. Une telle absence de consensus entre Canadiens anglophones et nationalistes québécois subsiste à ce jour. Le Québec a refusé de signer la nouvelle Constitution en 1982, et l'accord négocié en 1987, celui du lac Meech, qui aurait permis de remplir les conditions de cette province pour la signature de la Constitution, n'a pas reçu le soutien nécessaire dans le reste du pays. En fait, la controverse soulevée par le processus constitutionnel de 1982 a été ravivée l'année dernière par suite du lancement du livre de l'historien québécois Frédéric Bastien, selon lequel le juge en chef de la Cour suprême avait informé le gouvernement sur la teneur des délibérations, ce qu'il n'aurait pas dû faire.

En ce qui concerne la planification linguistique, le gouvernement fédéral a présenté trois plans quinquennaux successifs au cours des dix dernières années : le Plan d'action pour les langues officielles en 2003, la Feuille de route pour la dualité linguistique en 2008 et la Feuille de route pour les langues officielles en 2013. Chacun de ces plans visait à coordonner l'intervention du gouvernement fédéral dans le cadre des politiques linguistiques. Le dernier plan quinquennal, qui prendra fin en 2018, « réaffirme l'engagement du gouvernement du Canada envers la promotion des langues officielles et l'épanouissement des communautés de langue officielle en situation minoritaire dans trois secteurs prioritaires : l'éducation, l'immigration et les communautés ».

Encore aujourd'hui, la planification linguistique est parfois controversée au Canada. Les récentes tentatives du Québec de renforcer la protection de la langue française ont suscité maints débats et critiques. La nomination d'un vérificateur général unilingue par le gouvernement fédéral a provoqué colère et critiques, ce qui a mené à l'adoption, au printemps, d'une loi exigeant que tous les agents du Parlement soient bilingues. Étonnamment, certaines institutions fédérales – et certains ministres fédéraux – ne connaissent pas leurs obligations en vertu de la Loi sur les langues officielles.

Néanmoins, selon moi, deux choses demeurent claires. Premièrement, la planification linguistique et les politiques linguistiques, tout comme la sécurité publique, continueront de jouer un rôle important dans la vie publique au Canada. Deuxièmement, les bases de la planification et des politiques linguistiques du Canada ont été établies par une commission royale d'enquête dont on a célébré le 50e anniversaire cet été. Et les fruits de ses travaux se perpétuent.

Merci.

Date de modification :
2018-09-13