DesRochers c Canada (Industrie) (2009)

Année : 
2009
Catégories : 
Droits linguistiques et services au public
Cour : 
Cour suprême du Canada
Référence : 
2009 CSC 8
Province ou territoire : 
Ontario

Dans cette affaire, la Cour suprême du Canada devait statuer sur la nature et la portée du principe de l’égalité linguistique en matière de communications et de prestation de services, conformément à la partie IV de la Loi sur les langues officielles (LLO).

Les dispositions de la partie IV de la LLO mettent en œuvre le droit constitutionnel du public d’être servi dans la langue officielle de son choix, comme le prévoit l’article 20(1) de la Charte canadienne des droits et libertés (La Charte). Aux termes de l’article 16(1) de cette Charte, le français et l’anglais « ont un statut et des droits et privilèges égaux quant à leur usage dans les institutions du Parlement et du gouvernement du Canada. » Les parties ayant convenu que ces dispositions comportent l’obligation constitutionnelle de mettre à la disposition du public des services de qualité égale dans les deux langues officielles, la question en litige concernait ici la portée de la notion de « services de qualité égale ».

Le contexte

Les services en question, des services de développement économique communautaire, sont offerts par le ministère de l’Industrie du Canada et sont mis en œuvre par diverses sociétés d’aide au développement des collectivités (SADC). La SADC de Simcoe Nord (Simcoe Nord) est chargée de réaliser le programme de développement économique d’Industrie Canada (le Programme de développement des collectivités) en Huronie, une région de l’Ontario où il y a une « demande importante » pour des communications et des services dans la langue officielle de la minorité au sens de l’article 22 de la LLO.

En 1995, l’appelante, le Centre d’avancement et de leadership en développement économique communautaire de la Huronie (CALDECH), a été créée par des organismes communautaires francophones pour remédier aux lacunes que ces organismes percevaient dans la prestation de services de développement économique communautaire offerts par Simcoe Nord à la population francophone de la Huronie. Jusqu’à la cessation de ses services en 2004, CALDECH est parvenue à réaliser plus de 50 projets destinés à la communauté francophone. Elle ne tirait pas profit du Programme de développement des collectivités d’Industrie Canada.

En 2000, l’appelant, Raymond DesRochers, directeur général de CALDECH, a déposé une plainte auprès de la commissaire aux langues officielles, alléguant que Simcoe Nord était incapable de fournir ses services en français. Après enquête, la commissaire a conclu qu’Industrie Canada avait manqué aux obligations qui lui incombaient selon les parties IV et VII de la LLO. Le rapport d’enquête recommandait qu’Industrie Canada prenne des mesures pour que les services fournis par Simcoe Nord aux collectivités d’expression française soient de qualité égale à ceux qui sont offerts aux collectivités d’expression anglaise. Il recommandait également que des mesures adéquates et appropriées soient prises pour satisfaire aux besoins des gens d’affaires d’expression française de la région en matière de développement économique.

À la suite de l’enquête de la commissaire, Industrie Canada a temporairement financé CALDECH afin que la communauté reçoive immédiatement des services de développement économique en français. Entre mars 2001 et août 2002, CALDECH a reçu des subventions mensuelles de 25 000 $. Entre-temps, Industrie Canada a pris diverses mesures correctives destinées à assurer l’égalité dans la prestation des services offerts par Simcoe Nord dans les deux langues.

Malgré les efforts déployés par Industrie Canada et Simcoe Nord, la commissaire a conclu, dans deux rapports de suivi, qu’Industrie Canada ne respectait toujours pas entièrement les parties IV et VII de la LLO. À la suite du deuxième rapport, M. DesRochers et CALDECH ont formé un recours devant la Cour fédérale en vertu de l’article 77(1) de la LLO, demandant, entre autres, une ordonnance déclarant qu’Industrie Canada contrevenait aux parties IV et VII de la LLO et aux articles 16(1) et 20(1) de la Charte, une ordonnance l’obligeant à se conformer à ces dispositions et une ordonnance accordant à CALDECH un financement permanent et stable. La commissaire est intervenue dans le débat devant les instances inférieures et elle a été autorisée à participer au pourvoi devant la Cour suprême du Canada à titre de partie co-appelante.

Le jugement de la Cour fédéraleNote de bas de page 1

Devant la Cour fédérale, Industrie Canada a soutenu que la LLO ne s’appliquait pas dans cette affaire parce que Simcoe Nord n’est pas une « institution fédérale » au sens de la partie IV. Le juge Harrington a rejeté cet argument et conclu que l’article 25 de la LLO imposait à Industrie Canada l’obligation de veiller à ce que Simcoe Nord fournisse des services égaux en français et en anglais. Il a par contre conclu qu’une grande partie des prétentions de CALDECH et de M. DesRochers avaient trait à la partie VII de la LLO (par opposition à la partie IV), qui était simplement déclaratoire à l’époque et ne pouvait servir de fondement au recours judiciaire prévu à l’article 77(1) de la LLO.

Le juge Harrington a reconnu que, lorsque les demandeurs avaient déposé une plainte auprès de la commissaire en 2000, Simcoe Nord n’était pas en mesure d’offrir des services égaux dans les deux langues officielles. Cependant, il a conclu qu’au moment de la formation du recours judiciaire en 2004, des mesures correctives avaient été prises et Simcoe Nord était capable d’offrir des services égaux dans les deux langues.

Le juge Harrington a donc rejeté la demande, sans dépens.

Le jugement de la Cour d’appel fédéraleNote de bas de page 2

La Cour d’appel fédérale a cerné le débat en précisant que la partie IV de la LLO confère seulement le droit de communiquer avec les institutions fédérales et d’en recevoir les services en français. Le juge Létourneau, s’exprimant au nom de la Cour, a admis que la norme applicable d’égalité d’usage et de statut des deux langues officielles était celle de l’égalité réelle (par opposition à l’égalité formelle). Mais il a rejeté la prétention qu’en vertu de cette norme, Simcoe Nord était obligée de tenir compte des besoins particuliers de la communauté francophone dans l’élaboration et la réalisation de ses programmes. Le juge s’est exprimé comme suit :

[L]a partie IV de la LLO confère un accès linguistique égal aux services de développement économique régional en Ontario, et non un accès à des services égaux de développement économique régional.

[…]

Mais là où, à mon humble avis, la procureure de l’intervenante fait erreur, c’est lorsqu’elle conclut qu’à partir de cette égalité linguistique, les intimés devaient, en vertu de la LLO, prendre les mesures nécessaires pour que les francophones soient considérés comme des partenaires égaux avec les anglophones dans le développement économique régional, dans une définition des services qui tiennent compte des besoins de la minorité et dans une prestation de services égaux de développement économique. À mon sens, il y a là une confusion entre les droits possiblement conférés et les obligations possiblement imposées par la Loi sur le ministère de l’Industrie (LMI) et ceux et celles qui découlent de la LLONote de bas de page 3.

La Cour a conclu que toute insuffisance dans la prestation des services, si insuffisance il y avait, découlait d’un manquement aux obligations imposées par la LMI, mais non par la LLO.

Cependant, la Cour a accueilli l’appel parce que la Cour fédérale avait fait une erreur en déterminant le bien-fondé de la demande au moment de la formation du recours judiciaire en 2004, et non au moment du dépôt de la plainte auprès de la commissaire, en 2000. Comme il ressort clairement de la preuve qu’en 2000 Simcoe Nord n’était pas capable d’offrir des services en français, la demande aurait dû être accueillie. Par contre, la Cour a conclu qu’il n’y avait pas lieu d’accorder d’autre réparation que les dépens, parce que des mesures correctives avaient été prises entre 2000 et 2004.

L’arrêt de la Cour suprême du Canada

En indiquant que cette « question est depuis longtemps résolueNote de bas de page 4 », la juge Charron, au nom de la Cour, a expliqué que le bien-fondé de la plainte devait s’apprécier en fonction des faits qui existaient au moment de son dépôt auprès de la commissaire. Par conséquent, la juge Charron a cerné la question soulevée dans le pourvoi comme étant celle de savoir « si la Cour d’appel fédérale a fait erreur en concluant qu’il n’y avait pas lieu d’accorder d’autre réparation que les dépens puisque, compte tenu de la preuve, le juge d’instance pouvait à bon droit conclure que lors de l’audition du recours, le principe de l’égalité linguistique mis en œuvre par la partie IV de la LLO était respectéNote de bas de page 5 ». Les parties ont convenu que le principe de l’égalité linguistique, prévu à l’article 20(1) de la Charte et mis en œuvre par la partie IV de la LLO, comporte l’obligation de mettre à la disposition du public des services « qui sont de qualité égale dans les deux langues officielles ». Les parties s’opposaient par contre sur le sens de l’expression « qualité égale ».

Les appelants ont concédé que l’égalité de droits et de privilèges quant à l’usage des deux langues officielles avait été réalisée grâce aux mesures correctives prises par Industrie Canada à la suite des recommandations de la commissaire. Ils ont de plus reconnu que, dans la majorité des cas, il suffira au gouvernement d’assurer la communication et de rendre le même service de façon égale dans les deux langues officielles pour réaliser aussi l’égalité destatut. Par contre, les appelants ont plaidé que selon la nature du service en cause, il sera parfois nécessaire d’aller plus loin et de tenir compte des besoins particuliers de la communauté linguistique qui reçoit les services. Ils ont affirmé qu’Industrie Canada était tenu de fournir des services de développement économique qui sont non seulement dans la langue choisie par l’usager, mais aussi adaptés aux besoins particuliers et à la réalité culturelle de la collectivité francophone de la région. Les appelants ont soutenu qu’un service de développement économique communautaire qui est adapté aux besoins de la majorité et qui est simplement offert à la minorité dans sa langue constitue, au mieux, un accommodement.

Les intimés ont soutenu que, selon la nature du service, le gouvernement serait peut-être tenu de modifier ses modalités de prestation de service, mais non le contenu du service lui-même. Ils ont affirmé que « ce serait là en quelque sorte reconnaître aux communautés minoritaires de langue officielle – à travers le paragraphe 20(1) de la Charte et la partie IV de la Loi – un droit de participation à la définition des contenus des programmes, ce qu’une lecture, même généreuse, de ces dispositions, prenant en compte le paragraphe 16(1) de laCharte, n’autorise pasNote de bas de page 6 ». Selon les intimés, l’égalité linguistique n’a pas une telle portée et elle se réalise plutôt « en garantissant au public un accès linguistique égal aux services offerts, et non un accès à des services distinctsNote de bas de page 7 ».

La Cour a accepté l’affirmation des intimés suivant laquelle le principe de l’égalité linguistique figurant à l’article 20(1) de la Charte et à la partie IV de la LLO donne une garantie par rapport aux services offerts par les institutions fédérales. Cependant, la Cour n’était pas d’accord avec la thèse suivant laquelle l’égalité linguistique en matière de prestation de services ne peut comprendre l’accès à des services dont le contenu est distinct. La juge Charron l’a expliqué en ces termes :

Selon la nature du service en question, il se peut que l’élaboration et la mise en œuvre de services identiques pour chacune des communautés linguistiques ne permettent pas de réaliser l’égalité réelle. Le contenu du principe de l’égalité linguistique en matière de services gouvernementaux n’est pas nécessairement uniforme. Il doit être défini en tenant compte de la nature du service en question et de son objetNote de bas de page 8.

Appliquant le principe de l’égalité linguistique en matière de services gouvernementaux à l’espèce, la Cour a examiné la nature et l’objet des services de développement économique communautaire, tels que décrits par Industrie Canada au moment pertinent. Après avoir cité des extraits du site Internet d’Industrie Canada, tels que « les collectivités assument leur propre avenir économique et décident de la voie qu’elles suivront pour atteindre leur but » et « [c]eux-ci [ces activités et projets de développement économique communautaire] varieront largement d’une collectivité à l’autre, selon les priorités établies au cours du processus local de planification stratégiqueNote de bas de page 9 » [soulignement dans l’original], la juge Charron a indiqué qu’« [i]l est difficile de concevoir comment l’institution fédérale pourrait rendre les services de développement économique communautaire mentionnés dans son programme sans la participation des communautés visées, tant pour ce qui a trait à l’élaboration des programmes qu’à leur mise en œuvreNote de bas de page 10 ». La Cour a ensuite conclu qu’étant donné la nature des services en question, les collectivités pouvaient s’attendre à un contenu distinct qui varierait selon les priorités établies par les collectivités elles-mêmes.

Après avoir examiné la nature du service en cause, la Cour a affirmé ne pas partager l’opinion de la Cour d’appel fédérale suivant laquelle le principe de l’égalité linguistique ne confère pas un droit à « "un accès à des services égaux de développement économique régional" […] ou encore que les intimés n’étaient pas tenus en vertu de la partie IV de la LLO, de "prendre les mesures nécessaires pour que les francophones soient considérés comme des partenaires égaux avec les anglophones" […] dans la définition et la prestation des services de développement économiqueNote de bas de page 11 ». La juge Charron a donné l’explication suivante :

Ce qui compte, c’est que les services offerts soient de qualité égale dans les deux langues. L’analyse est forcément comparative. Ainsi, dans la mesure où Simcoe Nord, conformément aux objectifs des programmes, faisait des efforts pour toucher la communauté linguistique majoritaire et l’engager dans l’élaboration et la mise en œuvre des programmes, il lui incombait d’en faire autant pour la communauté linguistique minoritaireNote de bas de page 11.

Cependant, il est apparu nécessaire à la Cour d’apporter deux précisions quant à la portée du principe de l’égalité linguistique en matière de prestation de services. Premièrement, comme l’a expliqué la Cour, les obligations qui découlent de la partie IV de la LLO ne requièrent pas que les services gouvernementaux atteignent un seuil minimal de qualité ou qu’ils répondent effectivement aux besoins de chaque communauté de langue officielle. Autrement dit, il se peut que les services soient de qualité égale dans les deux langues, mais inadéquats, ou même de mauvaise qualité. Comme l’a souligné la Cour, une lacune à cet égard tiendrait peut-être à un manquement aux obligations imposées par la LMI ou à un manquement aux obligations découlant de la partie VII de la LLO. Deuxièmement, le principe de l’égalité linguistique ne signifie pas non plus qu’il doive y avoir égalité de résultats. Bien qu’une inégalité de résultats constitue un indice d’inégalité dans la qualité des services offerts, les résultats d’un programme de développement économique communautaire destiné à l’une ou l’autre collectivité de langue officielle peuvent être tributaires d’un grand nombre de facteurs, parfois difficiles à cerner.

À la lumière des commentaires précédents, la Cour a ensuite examiné la preuve présentée en l’espèce. Selon la Cour, la preuve démontrait clairement qu’au moment du dépôt de la plainte auprès de la commissaire, les services offerts par Simcoe Nord en français étaient loin d’être de qualité égale à celle des services offerts en anglais. Toutefois, cette lacune avait depuis lors été comblée. Après avoir cité des extraits du rapport de suivi de la commissaire pour l’année 2004, la Cour a énuméré certaines des mesures correctives prises par la SADC de Simcoe Nord : « celle-ci a publié des annonces dans les journaux communautaires francophones et à la station de radio francophone; elle a communiqué personnellement avec des personnes clés représentant la collectivité francophone minoritaire pour les informer de ses services; ses bénévoles francophones font aussi la promotion des services dans leurs relations avec la collectivité; elle publie un nouveau bulletin bilingue, qui a été présenté à des représentants de la collectivité francophone et posté à 92 entreprises francophonesNote de bas de page 12 ».

Pour reprendre les termes de la juge Charron, « [m]algré les efforts déployés, le noeud du problème réside dans le fait que Simcoe Nord semble toujours incapable de toucher la communauté linguistique minoritaire francophone et de l’engager effectivement dans son programmeNote de bas de page 13 ». Pour la Cour, le fait que CALDECH ait réussi à toucher la communauté linguistique minoritaire et à l’engager dans des projets de développement économique communautaire montrait qu’il y avait un besoin réel de tels services dans la région et qu’il était possible d’y répondre. Mais l’incapacité de Simcoe Nord à toucher la communauté francophone ne constituait pas une violation au principe de l’égalité linguistique en matière de prestation de services, tel que mis en œuvre par la partie IV de la LLO. La Cour a conclu que les carences en cause dépassaient nettement le champ d’application de la partie IV de la LLO et que les prétentions des appelants portaient sur des violations alléguées à la partie VII.

Dans une décision unanime, la Cour a rejeté le pourvoi, mais elle a accordé leurs dépens aux appelants, M. DesRochers et CALDECH.

Notes de bas de page

Note de bas de page 1

DesRochers c Canada (Industrie) (C.F.), [2005] 4 R.C.F. 3, 2005 CF 987.

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Note de bas de page 2

DesRochers c Canada (Industrie) (C.A.F.), [2007] 3 R.C.F. 3, 2006 CAF 374.

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Note de bas de page 3

DesRochers c Canada (Industrie) (C.A.F.), [2007] 3 R.C.F. 3, 2006 CAF 374 aux paras. 33 et 38.

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Note de bas de page 4

DesRochers c Canada (Industrie), [2009] 1 R.C.S. 194, 2009 CSC 8 au para. 42.

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Note de bas de page 5

DesRochers c Canada (Industrie), [2009] 1 R.C.S. 194, 2009 CSC 8 au para. 44.

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Note de bas de page 6

DesRochers c Canada (Industrie), [2009] 1 R.C.S. 194, 2009 CSC 8 au para. 48.

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Note de bas de page 7

DesRochers c Canada (Industrie), [2009] 1 R.C.S. 194, 2009 CSC 8 au para. 49.

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Note de bas de page 8

DesRochers c Canada (Industrie), [2009] 1 R.C.S. 194, 2009 CSC 8 au para. 51.

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Note de bas de page 9

DesRochers c Canada (Industrie), [2009] 1 R.C.S. 194, 2009 CSC 8 au para. 52.

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Note de bas de page 10

DesRochers c Canada (Industrie), [2009] 1 R.C.S. 194, 2009 CSC 8 au para. 53.

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Note de bas de page 11

DesRochers c Canada (Industrie), [2009] 1 R.C.S. 194, 2009 CSC 8 au para. 54.

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Note de bas de page 12

DesRochers c Canada (Industrie), [2009] 1 R.C.S. 194, 2009 CSC 8 au para. 59.

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Note de bas de page 13

DesRochers c Canada (Industrie), [2009] 1 R.C.S. 194, 2009 CSC 8 au para. 60.

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Date de modification :
2020-09-18