R. c Caron (2009)
Dans cette affaireNote de bas de page 1, le ministère public a déposé un appel devant la Cour du Banc de la Reine de l’Alberta relativement à la décision du juge Wenden de la Cour provinciale de l’Alberta d’acquitter M. Caron et d’autres individus poursuivis pour des infractions à la Traffic Safety ActNote de bas de page 2 de la province. Le juge Wenden était arrivé à cette conclusion au motif que les dispositions statutaires en vertu desquelles les individus avaient été inculpés étaient inopérantes, car elles n’avaient pas été publiées en français et en anglais.
La Cour du Banc de la Reine de l’Alberta devait donc déterminer si le juge de première instance avait commis une erreur en concluant que la Couronne provinciale de l’Alberta avait l’obligation constitutionnelle de publier sa législation en français et en anglais. Pour ce faire, la Cour devait déterminer si un tel droit existait dans la Terre de Rupert et le Territoire du Nord-Ouest avant leur annexion au Canada et si ce droit avait été inscrit dans la Proclamation royale du 6 décembre 1869 ou dans le Décret en conseil sur la terre de Rupert et le Territoire du Nord-Ouest, daté du 23 juin 1870 (Décret de 1870), ou les deux documents.
a) Les faits de l’affaire
La juge Eidsvik de la Cour du Banc de la Reine a tout d’abord rappelé les faits qui avaient été exposés devant la Cour provinciale concernant l’historique de l’annexion de la Terre de Rupert et du Territoire du Nord-Ouest et de la création de la province de l’Alberta. Elle a rappelé essentiellement que des discussions sur l’annexion au Canada de la Terre de Rupert et du Territoire du Nord-Ouest ont tout d’abord eu lieu entre la Grande-Bretagne, le gouvernement du Canada et la Compagnie de la Baie d’Hudson (la Compagnie) qui gouvernait ces territoires à l’époque. En fait, la Compagnie devait les céder à la Grande-Bretagne avant que celle-ci puisse effectuer le transfert pour l’annexion au Canada. L’acte de cession de la Compagnie au Royaume-Uni fut finalement accepté le 19 novembre 1869 et sanctionné par la Reine le 22 juin 1870. Le transfert des territoires au Canada s’est fait, quant à lui, par le Décret du 15 juillet 1870.
Avant la cession des territoires par la Compagnie au Royaume-Uni, leurs habitants n’avaient été ni consultés ni informés des détails de toutes les discussions. Toutefois, ils s’étaient opposés à l’arrivée du représentant du gouvernement de la Grande-Bretagne en 1869. C’est à ce moment que le gouvernement du Canada avait indiqué que l’annexion n’irait de l’avant que si une possession paisible était possible. Aussi, afin d’apaiser le climat de tension qui régnait, la Couronne britannique a émis une proclamation royale, le 6 décembre 1869, qui promettait de respecter les « droits et les privilèges civils et religieux
» après le transfert des territoires. Or, au moment de cette proclamation, les lois et les règlements qui y étaient en vigueur n’étaient pas connus des autorités britanniques et canadiennes. Seule la Compagnie, le gouvernement de l’époque, les connaissait. C’est pourquoi l’une des premières tâches du lieutenant-gouverneur des territoires fut de les répertorier et d’en informer la Reine. Cette opération était si importante que l’article 5 de l’acte concernant le gouvernement provisoire de la Terre de Rupert et du Territoire du Nord-Ouest de 1869 prévoyait que les « lois en force dans la Terre de Rupert et du Territoire du Nord-Ouest seraient maintenues en vigueur
».
Parallèlement, des négociations furent menées avec les habitants, lesquelles ont donné lieu à deux conventions traitant de droits et de préoccupations liés à l’annexion des territoires. La première convention donna naissance à une liste de droits, datée du 1er décembre 1869, qui comprenait des revendications linguistiques, comme la publication des lois en français et en anglais et la nécessité du juge de la Cour suprême de parler les deux langues, ainsi que d’autres formulées en tant que conditions d’entrée de la Terre de Rupert dans la Confédération canadienne. La deuxième convention, du 25 janvier au 10 février 1870, réunissait des représentants du Canada, de la population francophone et de la population anglophone. Elle donna naissance à une deuxième liste de droits, qui contenait des revendications indépendantes concernant les droits linguistiques ainsi que des revendications pour le respect de « toutes propriétés, droits et privilèges
». Enfin, une troisième liste, datée du 23 mars 1870 et rédigée par la direction du gouvernement provisoire, comprenait, elle aussi, des revendications linguistiques distinctes.
À la suite des négociations avec l’Angleterre, le Canada n’a pas consenti à la création d’une province qui aurait inclus la Terre de Rupert et le Territoire du Nord-Ouest, mais il a acquiescé à la création d’une petite province (le Manitoba), où résidait la majeure partie de la population, de même qu’à l’annexion du reste des terres en tant que territoire (les Territoires du Nord-Ouest). Le 15 juillet, le Décret de 1870 est entré en vigueur et a eu pour effet de transférer la Terre de Rupert et le Territoire du Nord-Ouest. Ce décret comportait 15 conditions et, selon la quinzième, « le Gouverneur en conseil est autorisé à régler tous les détails qui pourront être nécessaires pour la mise à exécution des termes et conditions qui précèdent
».
Le 15 juillet 1870, la Loi de 1870 sur le Manitoba est entrée en vigueur. Elle a eu pour effet de créer le Manitoba comme province distincte des Territoires du Nord-Ouest. Cette loi reprenait plusieurs des dispositions des listes des droits. Plus précisément, l’article 23, sur les revendications linguistiques, et l’article 32 reprennent les revendications concernant le respect de « toutes propriétés, droits et privilèges
». Toutefois, aucun droit linguistique n’a été spécifiquement inclus dans le Décret de 1870 pour le reste des Territoires du Nord-Ouest. Il demeure que, après l’annexion en 1870, le bilinguisme législatif et judiciaire y a été maintenu dans les faits puisque l’administration du Manitoba et des Territoires était d’abord conjointe. Le lieutenant-gouverneur du Manitoba était aussi le gouverneur des Territoires du Nord-Ouest. Le premier conseil des Territoires du Nord-Ouest, quant à lui, a adopté trois lois dans les deux langues officielles.
En 1871, le Parlement du Royaume-Uni a confirmé, dans la Loi constitutionnelle de 1871, le pouvoir du Parlement du Canada d’établir de nouvelles provinces et de créer leurs constitutions. En 1875, le Parlement a adopté l’Acte des Territoires du Nord-Ouest, qui créait l’assemblée législative des Territoires ainsi qu’une cour de compétence civile et criminelle. En 1877, des amendements ont été apportés pour y inclure ce qui est devenu l’article 110 de l’Acte après la refonte de 1886. Cet article incluait des droits linguistiques semblables à ceux qui étaient prévus à l’article 133 de la Loi constitutionnel de 1867 et à l’article 23 de la Loi de 1870 sur le Manitoba. En 1905, les provinces de l’Alberta et de la Saskatchewan ont été créées à même des terres des Territoires du Nord-Ouest par une loi canadienne. La Loi sur l’Alberta de 1905 ne contenait aucun article analogue à l’article 133 de la Loi constitutionnelle de 1867 ou à l’article 23 de la Loi de 1870 sur le Manitoba. Toutefois, la Cour suprême du Canada, dans l’arrêt MercureNote de bas de page 3, a jugé que l’article 110 de l’Acte des Territoires du Nord-Ouest de 1875 était toujours en vigueur en Saskatchewan et en Alberta, bien que cet article ne fasse pas partie de la Constitution et qu’il pouvait être modifié suivant la procédure législative normale. En 1988, l’Assemblée législative de l’Alberta a adopté la Loi linguistique pour modifier l’article 110, selon lequel sont désormais valides « les lois, ordonnances et règlements édictés, imprimés et publiés en anglais seulement
».
b) La nature des droits linguistiques avant l’annexion
Dans son analyse juridique, la juge Eidsvik a d’abord cherché à déterminer si le droit à la publication de la législation en anglais et en français existait dans la Terre de Rupert et le Territoire du Nord-Ouest avant leur annexion. À son avis, les habitants de ces territoires jouissaient d’un droit à la publication des ordonnances locales en français et en anglais. Toutefois, ce droit ne s’étendait pas à l’entièreté de la législation applicable au territoire puisque les habitants étaient des sujets britanniques et, qu’à l’époque, la loi générale de l’Angleterre, publiée uniquement en anglais, était supplétive. En d’autres termes, les ordonnances et les règlements visant la vie des habitants et adoptés par la Compagnie avaient force de loi et leur conféraient des droits et des obligations sous réserve des contraintes de la loi générale de l’Angleterre. Ainsi, la juge a conclu que les ordonnances et les règlements adoptés par la Compagnie concernant l’utilisation du français pour la publication des ordonnances avaient eu pour effet de créer des obligations uniquement de nature législative et non de nature constitutionnelle, contrairement à ce qu’avait décidé le juge de première instance.
c) L’inscription ou non des droits linguistiques lors de l’annexion
La juge Eidsvik s’est ensuite demandé si un droit à la publication de la législation en anglais et en français avait été inscrit lors de l’annexion. À cet égard, elle a tout de suite établi que l’arrêt Mercure de la Cour suprême du Canada ne réglait pas la question. Selon elle, la preuve était plus abondante dans le contexte de la présente affaire et, de toute façon, la question juridique était différente. Il s’agissait ici de déterminer s’il existait une protection constitutionnelle résultant des conditions de l’annexion négociée en 1870 et non pas d’établir, comme c’était le cas dans l’arrêt Mercure, si l’article 110 de l’Acte des Territoires du Nord-Ouest et les obligations linguistiques qui en découlaient avaient acquis un statut constitutionnel en 1905. En conséquence, la juge a cherché à déterminer si la Proclamation royale de 1869 ou le Décret de 1870 (qui incorpore les Adresses de 1867 et de 1869) avaient eu pour effet d’inscrire dans la Constitution l’obligation de publier la législation en anglais et en français, obligation qui existait avant l’annexion.
En ce qui concerne l’effet de la Proclamation royale de 1869, la juge Eidsvik était d’avis que la proclamation n’était pas un document constitutionnel et qu’elle n’avait donc pas eu pour effet d’enchâsser des droits linguistiques dans la Constitution. Selon la juge, la Couronne n’avait pas le pouvoir de légiférer par l’entremise d’une proclamation, sauf pour exercer son pouvoir constituant. Bien sûr, le Parlement, lui, aurait pu légiférer pour que la Proclamation royale de 1869 devienne une loi et qu’elle ait ainsi force de loi, mais rien dans la preuve ne démontrait que cela avait été fait. Pour la juge Eidsvik, si certaines proclamations royales pouvaient lier le Canada, comme la Proclamation royale de 1763, ce n’était pas le cas de toutes les proclamations royales. Pour avoir force de loi, une proclamation doit créer des institutions de l’État, comme une assemblée législative ou des tribunaux. Or, selon la Cour, bien que la Proclamation de 1869 ait pu jouer un rôle politique important dans la réalisation de l’annexion en calmant les inquiétudes des habitants, elle n’était pas pour autant un document constitutionnel, car elle ne visait pas à créer d’assemblée législative, elle n’avait pas eu d’effet sur l’organisation des tribunaux et elle ne référait à rien pouvant se comparer à un pouvoir constituant. Par conséquent, la Proclamation royale de 1869 n’avait pas force de loi et, de ce fait, il devenait inutile de chercher à déterminer si l’expression « droits et privilèges civils et religieux
» incluait le droit linguistique de publier la législation locale en français et en anglais.
Quant à l’argument selon lequel la Proclamation royale de 1869 ait pu être incorporée dans le Décret de 1870 comme condition à l’annexion, la juge Eidsvik l’a également rejeté en se référant notamment à l’article 146 de la Loi constitutionnelle de 1867, lequel prévoit « la présentation future d’adresses des chambres du Parlement du Canada en vue d’admettre le territoire du Nord-Ouest, la terre de Rupert et d’autres terres d’Amérique du Nord dans le Canada aux conditions exprimées dans ces adresses
» et requiert que ces conditions concernant l’admission soient approuvées par la Reine. Or, selon la juge Eidsvik, l’Adresse de 1867 et l’Adresse de 1869 expriment des conditions de nature plutôt commerciale. De plus, celles qui n’avaient pas été exécutées au moment de la publication du Décret ont été reprises dans le Décret de 1870 en tant que conditions restant à exécuter pour finaliser le transfert des territoires. Selon l’une de ces conditions, la condition 15, « le Gouverneur en conseil est autorisé à régler tous détails qui pourront être nécessaires pour la mise à exécution des termes et conditions qui précèdent
». Se fondant sur cette disposition, le juge de première instance avait conclu que la Proclamation royale de 1869 était une mesure ou détail nécessaire à l’exécution des conditions de sorte qu’elle était devenue de nature constitutionnelle. La juge Eidsvik, quant à elle, a plutôt conclu que le libellé du Décret de 1870 montrait clairement que la condition 15 n’était applicable qu’aux conditions commerciales qui restaient à exécuter afin de finaliser le transfert des territoires. En d’autres termes, la condition 15 renvoyait uniquement à l’exécution des 14 conditions énumérées et à aucune autre en dehors de cette liste. Ainsi, elle ne pouvait pas référer à la Proclamation royale de 1869.
La juge Eidsvik a également rejeté l’argument subsidiaire selon lequel le libellé de l’Adresse de 1867, annexé au Décret de 1870, aurait eu pour effet de protéger les droits linguistiques. Elle a tout d’abord précisé que le Décret de 1870 n’avait pu avoir cet effet si l’on tenait compte du cadre constitutionnel de l’annexion. Selon elle, il était révélateur que l’article 133 de la Loi constitutionnelle de 1867 et l’article 23 de la Loi de 1870 sur le Manitoba aient prévu expressément des droits linguistiques alors que le Décret de 1870 était silencieux à ce sujet. Si l’intention avait été que les droits linguistiques soient constitutionnellement protégés dans ces nouveaux territoires, on aurait pu utiliser un libellé similaire à la Loi constitutionnelle de 1867 ou à la Loi de 1870 sur le Manitoba. Au lieu, aucune protection linguistique expresse n’a été offerte dans le Décret de 1870.
Finalement, la juge Eidsvik a indiqué que, même si cette absence de protection expresse ne réglait pas la question, l’expression « legal rights
», utilisée dans l’Adresse de 1867, n’incluait pas les droits linguistiques, car ceux-ci étaient des droits à part entière et distincts du « legal rights
».
À l’appui de cette conclusion, la juge Eidsvik a tout d’abord précisé que les principes sous-jacents à la Constitution reconnus dans le Renvoi relatif à la sécession du QuébecNote de bas de page 4, à savoir « le fédéralisme, la démocratie, le constitutionnalisme et la primauté du droit et la protection des minorités
», allaient la guider dans son interprétation de l’expression « legal rights
». Elle a de plus précisé que, dans l’éventualité où elle conclurait que cette expression inclut des droits linguistiques, il lui faudrait alors adopter une approche large et libérale pour interpréter ces droits, comme l’avait statué la Cour suprême du Canada dans l’affaire BeaulacNote de bas de page 5.
Cela dit, elle a ensuite admis que le sens de l’expression « legal rights
» pouvait varier selon le contexte dans lequel elle était utilisée, mais a ajouté qu’en l’espèce, le contexte pertinent était le cadre constitutionnel et historique du transfert. Aussi, à l’époque précédant l’annexion, ainsi que par la suite, les revendications linguistiques des habitants contenues dans les listes de droits étaient précises et séparées des autres revendications. Il n’avait jamais été question de considérer les droits linguistiques comme une sous-catégorie d’un droit plus général. Dans la première liste de droits, les habitants revendiquaient, aux conditions 10 et 11, la publication des lois en anglais et en français, et demandaient que le juge de la Cour suprême parle les deux langues. Dans une condition distincte, la 14, ils exigeaient le respect des « privilèges, des coutumes et d’autres usages existant à la date du transfert
». La deuxième liste contenait aussi des revendications distinctes pour les droits linguistiques prévus aux articles 12 et 13, et des revendications de droits généraux à l’article 16. Enfin, la troisième liste contenait des revendications linguistiques aux articles 16 à 18, et l’article 5 incluait des revendications concernant le respect de « toutes les propriétés, tous les droits et privilèges
». En conséquence, la juge Eidsvik a conclu que « le contexte constitutionnel de l’époque ne pouvait mener à un résultat qui inclurait la protection des droits linguistiques dans l’expression «
»Note de bas de page 6. legal rights
» car ces droits ont toujours été traités de façon séparée et indépendante et non en tant que sous-catégorie d’un droit plus général
Enfin, la juge a ajouté que sa conclusion, selon laquelle les droits linguistiques ne sont pas des conditions constitutionnelles de l’annexion, s’harmonisait avec le cadre constitutionnel régissant le processus d’annexion des nouveaux territoires. En effet, à la fin du processus d’annexion, la Grande-Bretagne a adopté la Loi constitutionnelle de 1871, laquelle a confirmé le pouvoir du Parlement du Canada de créer de nouvelles provinces et d’en établir la constitution. Ce pouvoir a été accordé sans condition. Par conséquent, le Parlement du Canada pouvait légiférer sur ces territoires comme il l’entendait et, lorsqu’il a créé la province de l’Alberta en 1905, il n’existait aucune exigence constitutionnelle de soumettre la province à l’obligation de publier la législation provinciale en anglais et en français. La juge s’est appuyée sur l’arrêt YellowknifeNote de bas de page 7 de la Cour d’appel des Territoires du Nord-Ouest pour justifier cette conclusion. Dans cette affaire, la Cour d’appel avait conclu que le Parlement s’était vu accorder en 1870 le plein pouvoir de légiférer sans restriction constitutionnelle relativement aux droits confessionnels. Dans la présente instance, la juge Eidsvik a conclu que le même résultat s’appliquait aux droits linguistiques.
d) Les conclusions de la juge Eidsvik
Les conclusions de la juge Eidsvik se résument ainsi :
- Il n’y avait pas de doute que les habitants de la Terre de Rupert et du Territoire du Nord-Ouest jouissaient de la protection de certains droits linguistiques avant l’annexion des territoires;
- La plupart des négociations initiales liées à l’annexion ont eu lieu entre la Grande-Bretagne, le Canada et la Compagnie, et ce n’est que plus tard que les habitants ont aussi participé aux négociations et que leurs revendications ont donné lieu à des changements;
- Toutefois, ces changements ont mené à la création de la province du Manitoba où les droits linguistiques jouissent d’une protection constitutionnelle, mais ils n’ont pas mené à la même protection constitutionnelle dans le reste des nouveaux territoires, car ni la Proclamation royale de 1869 ni le Décret de 1870 n’ont eu pour effet de constitutionnaliser les droits linguistiques pour le reste des territoires;
- L’annexion a eu pour résultat que le Parlement du Canada s’est vu octroyer le plein pouvoir dans le domaine des droits linguistiques dans ces territoires, sous réserve de l’article 133, de sorte que, lorsque celui-ci a créé la province d’Alberta en 1905, il n’existait aucune exigence constitutionnelle de soumettre cette province à l’obligation de publier la législation provinciale en anglais et en français.
Pour tous ces motifs, la Cour a donc accueilli l’appel du ministère public et annulé les verdicts d’acquittement des requérants pour des infractions au Traffic Safety Act de l’Alberta et à son règlement. Ainsi, les requérants ont été déclarés coupables et il a été ordonné qu’ils comparaissent de nouveau pour la détermination de leur peine.
Notes de bas de page
- Note de bas de page 1
-
R. c Caron, 2009 ABQB 745.
- Note de bas de page 2
-
L.R.A. 2000, c. T-6.
- Note de bas de page 3
-
R. c Mercure, [1988] 1 R.C.S. 234.
- Note de bas de page 4
-
Renvoi relatif à la sécession du Québec, [1998] 2 R.C.S. 217.
- Note de bas de page 5
-
R. c Beaulac, [1999] 1 R.C.S. 768.
- Note de bas de page 6
-
R. c Caron, 2009 ABQB 745 au para. 246.
- Note de bas de page 7
-
Yellowknife Public Denominational District Education Authority v Euchner, 2008 NWTCA 13.